健全地籍調(diào)查工作機制 強化地籍?dāng)?shù)據(jù)共享應(yīng)用

黃俊飛

近日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好地籍調(diào)查工作的通知》（以下簡稱《通知》），對充分認(rèn)識新時代地籍工作的重要意義、健全地籍調(diào)查工作機制、規(guī)范開展地籍調(diào)查、嚴(yán)格審核地籍調(diào)查成果、加快建設(shè)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫、強化地籍?dāng)?shù)據(jù)共享應(yīng)用和動態(tài)更新等工作提出明確要求。

《通知》出臺基于怎樣的背景？有哪些需要重點把握的內(nèi)容？對此，自然資源部自然資源確權(quán)登記局負(fù)責(zé)人進(jìn)行了解讀。

出臺背景

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度實施以來，自然資源部相繼出臺了《關(guān)于做好不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作的通知》（國土資發(fā)〔2015〕41號）、《關(guān)于規(guī)范不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查有關(guān)工作的通知》（國土資廳函〔2017〕1272號）等文件。各地沿用原有各類不動產(chǎn)調(diào)查測繪技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，積極做好地籍調(diào)查（原權(quán)籍調(diào)查），有力支撐了確權(quán)登記及有關(guān)工作。

自然資源事業(yè)持續(xù)改革發(fā)展，對新時代地籍調(diào)查工作提出了新的更高要求。2021年修訂的《土地管理法實施條例》第七條規(guī)定：“縣級以上人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)加強地籍管理，建立健全地籍?dāng)?shù)據(jù)庫。”實踐中，各級自然資源主管部門積極推進(jìn)業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，地籍調(diào)查也需要在支撐好確權(quán)登記工作的同時，更好地服務(wù)于自然資源管理相關(guān)業(yè)務(wù)。對照新形勢、新需求，現(xiàn)有的地籍調(diào)查工作還存在協(xié)同不夠、成果沿用難等不足。同時，國土資發(fā)〔2015〕41號文件已經(jīng)到期，也需要作出新的工作部署。法律制度、現(xiàn)實需求、政策銜接都要求加快制定出臺新的地籍調(diào)查政策文件，《通知》應(yīng)運而生。

《通知》從充分認(rèn)識新時代地籍工作的重要意義、健全地籍調(diào)查工作機制、規(guī)范開展地籍調(diào)查、嚴(yán)格審核地籍調(diào)查成果、加快建設(shè)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫、強化地籍?dāng)?shù)據(jù)共享應(yīng)用和動態(tài)更新等方面作出系統(tǒng)部署，推動地籍調(diào)查工作創(chuàng)新發(fā)展，更好地支撐服務(wù)確權(quán)登記和自然資源管理。

準(zhǔn)確把握地籍調(diào)查的內(nèi)涵和意義

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記前，地籍調(diào)查主要是針對土地開展的權(quán)屬調(diào)查和地籍測繪。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后，順應(yīng)不動產(chǎn)內(nèi)涵外延擴(kuò)展的實際需求，國土資發(fā)〔2015〕41號文件使用了“不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查”概念。為回歸地籍本質(zhì)，與國際接軌，《通知》明確將“權(quán)籍調(diào)查”恢復(fù)為“地籍調(diào)查”，定義為對土地、海域及其房屋、林木等定著物開展的權(quán)屬調(diào)查和測繪工作。需要說明的是，按照調(diào)查對象分，地籍調(diào)查分為不動產(chǎn)地籍調(diào)查和自然資源地籍調(diào)查，兩者有很多共性，也存在差異。《通知》主要聚焦不動產(chǎn)地籍調(diào)查，適當(dāng)兼顧自然資源地籍調(diào)查。

地籍調(diào)查及地籍?dāng)?shù)據(jù)管理和應(yīng)用，是新時代地籍工作的基礎(chǔ)內(nèi)容。新時代地籍工作，為自然資源主管部門履行“兩統(tǒng)一”核心職責(zé)提供產(chǎn)權(quán)底板，為審批、供應(yīng)等自然資源相關(guān)管理提供基礎(chǔ)支撐，為明晰產(chǎn)權(quán)、定分止?fàn)帯⒕S護(hù)資源資產(chǎn)權(quán)益提供根本保障，為不動產(chǎn)安全交易和有序流轉(zhuǎn)、構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制夯實產(chǎn)權(quán)基石，意義十分重大。

健全地籍調(diào)查工作機制

《通知》提出，要健全地籍調(diào)查服務(wù)確權(quán)登記和自然資源管理的工作機制。一方面，明確自然資源審批、供應(yīng)、登記等相關(guān)自然資源管理階段應(yīng)當(dāng)如何開展地籍調(diào)查，如何應(yīng)用地籍調(diào)查成果；另一方面，明確加強各環(huán)節(jié)調(diào)查作業(yè)協(xié)同銜接，特別強調(diào)已有地籍調(diào)查成果應(yīng)當(dāng)沿用，不得重復(fù)調(diào)查和測繪，以進(jìn)一步提高工作效率，減輕當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，優(yōu)化營商環(huán)境。比如，鼓勵、推廣土地供應(yīng)或用地審批確定宗地時，即按照統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定不動產(chǎn)單元（宗地）并編制單元代碼，開展地籍調(diào)查獲取宗地的界址、面積等地籍信息。后續(xù)無論是用途變更還是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，只要不動產(chǎn)界址、范圍沒有發(fā)生變化，就可以一直沿用已有地籍調(diào)查成果，無須再開展調(diào)查。同時，《通知》提出按照“誰需要、誰組織”原則，明確當(dāng)事人和自然資源主管部門作為地籍調(diào)查主體的情形，其中，對當(dāng)事人負(fù)責(zé)地籍調(diào)查的，考慮到可能存在組織指界難等實際困難，明確自然資源主管部門要根據(jù)需要指導(dǎo)做好四鄰指界等權(quán)屬調(diào)查工作。

規(guī)范開展地籍調(diào)查

《通知》從規(guī)范單元設(shè)定與代碼編制、嚴(yán)格地籍調(diào)查程序、加強日常監(jiān)督管理三方面，對地籍調(diào)查規(guī)范化建設(shè)提出了明確要求。

一是強調(diào)規(guī)范單元設(shè)定與代碼編制。應(yīng)依據(jù)規(guī)劃、審批等材料，設(shè)定不動產(chǎn)單元或自然資源登記單元，編制單元代碼，并一直沿用。單元一經(jīng)設(shè)定，不得隨意分割、合并或調(diào)整邊界，單元代碼變更的應(yīng)做好前后關(guān)聯(lián)。要積極推進(jìn)系統(tǒng)聯(lián)通和信息共享，建設(shè)用地供應(yīng)時可利用土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)的編碼器編制不動產(chǎn)單元代碼。

二是要求嚴(yán)格地籍調(diào)查程序。按照《地籍調(diào)查規(guī)程》規(guī)范開展地籍調(diào)查，確保權(quán)屬清楚、界址清晰、面積準(zhǔn)確。強調(diào)權(quán)屬調(diào)查是地籍調(diào)查的核心，應(yīng)以權(quán)屬調(diào)查確定的界址點、界址線為依據(jù)開展地籍測繪工作。

三是要求加強日常監(jiān)管。督促指導(dǎo)地籍調(diào)查機構(gòu)規(guī)范做好地籍調(diào)查工作，杜絕違規(guī)收取配圖費、落宗費等額外費用。要健全地籍測繪投訴機制，完善地籍調(diào)查機構(gòu)工作質(zhì)效評價機制，營造良好的市場環(huán)境。

嚴(yán)格審核地籍調(diào)查成果

地籍調(diào)查成果質(zhì)量至關(guān)重要。《通知》明確，地籍調(diào)查機構(gòu)和調(diào)查人員應(yīng)對地籍調(diào)查成果質(zhì)量負(fù)責(zé)，嚴(yán)格落實調(diào)查人員自檢、調(diào)查機構(gòu)質(zhì)檢、委托方驗收或確認(rèn)等措施。鼓勵不動產(chǎn)登記代理人、注冊測繪師參與地籍調(diào)查成果質(zhì)量把關(guān)，發(fā)揮專業(yè)人才作用，保障地籍調(diào)查成果質(zhì)量。按照“誰使用、誰負(fù)責(zé)”原則，確定地籍調(diào)查成果審核責(zé)任主體，其中，技術(shù)審查工作可由專門技術(shù)單位負(fù)責(zé)，以提高工作效率、避免重復(fù)審查。

加快建設(shè)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫

為落實《土地管理法實施條例》關(guān)于“建立健全地籍?dāng)?shù)據(jù)庫”的規(guī)定，《通知》明確了地籍?dāng)?shù)據(jù)庫內(nèi)容，各地可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，建設(shè)省級統(tǒng)一地籍?dāng)?shù)據(jù)庫或以市、縣為主建設(shè)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫，歸集建設(shè)國家地籍?dāng)?shù)據(jù)庫。要求強化網(wǎng)絡(luò)和信息安全，實現(xiàn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫與登記數(shù)據(jù)庫同步，推動與自然資源相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通。

為夯實地籍工作基礎(chǔ)，《通知》提

出各地要加大數(shù)據(jù)整合建庫力度，力爭用3～5年時間建成較為完整的地籍?dāng)?shù)據(jù)庫，實現(xiàn)圖形、屬性、檔案等信息一體化管理，逐步形成全域覆蓋、要素齊全的地籍圖。推動運用實景三維中國建設(shè)成果，建設(shè)三維地籍?dāng)?shù)據(jù)庫。

強化地籍?dāng)?shù)據(jù)共享應(yīng)用和

動態(tài)更新

《通知》要求強化部門協(xié)作和業(yè)務(wù)協(xié)同，加強地籍?dāng)?shù)據(jù)共享應(yīng)用。在開展規(guī)劃編制、審批、供地、登記、權(quán)益管理等自然資源相關(guān)工作時，應(yīng)充分利用地籍?dāng)?shù)據(jù)核實權(quán)屬狀況和空間范圍，以提高工作效能。強調(diào)應(yīng)以不動產(chǎn)單元代碼這一不動產(chǎn)的“身份證號碼”作為標(biāo)識碼，串聯(lián)起不動產(chǎn)使用和管理各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)成果，實現(xiàn)“一碼關(guān)聯(lián)”，便利信息共享應(yīng)用和查詢追溯。充分利用地理信息公共服務(wù)平臺（天地圖）等，依法提供不動產(chǎn)自然狀況、權(quán)利限制狀況、地籍圖等信息可視化查詢服務(wù)。

《通知》要求堅持“建用結(jié)合、以用促建”，建立健全“日常+定期”更新機制，實現(xiàn)地籍?dāng)?shù)據(jù)動態(tài)更新，確保地籍?dāng)?shù)據(jù)現(xiàn)勢性、準(zhǔn)確性和權(quán)威性。地籍調(diào)查成果通過審核或驗收后，及時納入地籍?dāng)?shù)據(jù)庫，確權(quán)登記結(jié)果實時同步至地籍?dāng)?shù)據(jù)庫，實現(xiàn)動態(tài)更新。審批、供地等業(yè)務(wù)辦理完成后，及時依據(jù)辦理結(jié)果更新地籍?dāng)?shù)據(jù)。通過地籍?dāng)?shù)據(jù)共享應(yīng)用和動態(tài)更新，真正實現(xiàn)“源于地籍、歸于地籍”，助力自然資源事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。（摘編自《中國自然資源報》2023年10月25日2版）