“凈地”不凈 出讓不寧

楊益松

案? ?情

兩年前，某投資開(kāi)發(fā)商以2.31億元成交價(jià)，競(jìng)得某市一塊90余畝土地的使用權(quán)。半年后，開(kāi)發(fā)商以出讓地塊未按“凈地交付”為由，將當(dāng)?shù)刈匀毁Y源主管部門訴至法院。

開(kāi)發(fā)商認(rèn)為，競(jìng)得的土地理應(yīng)“凈地交付”，企業(yè)已按照約定支付了全部的土地出讓金，但土地現(xiàn)狀不具備“拿地即開(kāi)工”條件。直至合同約定的交地日期，該地塊仍未達(dá)到地上附著物清表?xiàng)l件，不符合建設(shè)用地使用權(quán)“凈地出讓”的約定和法律規(guī)定，導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法對(duì)涉案土地進(jìn)行整體開(kāi)發(fā)利用，不能實(shí)現(xiàn)合同目的。開(kāi)發(fā)商認(rèn)為，出讓方已經(jīng)構(gòu)成了根本性違約。

當(dāng)?shù)刈匀毁Y源主管部門認(rèn)為，土地出讓合同中約定的是“現(xiàn)狀交付”，并非企業(yè)所說(shuō)的“凈地交付”。涉案合同上約定的土地交付條件以現(xiàn)狀為準(zhǔn)，出讓人同意交付土地時(shí)達(dá)到的土地條件，無(wú)論是場(chǎng)地平整還是周圍基礎(chǔ)設(shè)施，均是以現(xiàn)狀為準(zhǔn)，出讓人沒(méi)有承諾在交地時(shí)完成地上附著物清表工作，企業(yè)在競(jìng)買前已完全知悉上述情況。目前，清表工作已完成，涉案土地屬于“凈地”，具備開(kāi)發(fā)建設(shè)條件。

在招拍掛公告中，公告原文表述稱：“該地塊已經(jīng)達(dá)到下列‘凈地條件：安置補(bǔ)償落實(shí)到位，土地權(quán)利清晰；不存在土壤污染，符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求；確認(rèn)通水、通電、通路等，完成土地平整，具備動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的條件；已完成地上附著物清表，地上附著物已補(bǔ)償?shù)轿?，無(wú)法律經(jīng)濟(jì)糾紛?！彪p方簽訂的出讓合同對(duì)土地交付條件進(jìn)行約定，即“場(chǎng)地平整”及“周圍基礎(chǔ)設(shè)施”均達(dá)到“以現(xiàn)狀為準(zhǔn)”。

一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，該合同系雙方的真實(shí)意思表示，合法有效，雙方應(yīng)依照合同約定履行義務(wù)。自然資源主管部門已為企業(yè)辦理了國(guó)有土地使用權(quán)證，履行了合同約定的義務(wù)。合同中并沒(méi)有明確約定“凈地交付”，只是約定了“場(chǎng)地平整達(dá)到以現(xiàn)狀為準(zhǔn)”，不能說(shuō)明交付的土地不符合約定。一審法院以合同未約定“凈地交付”為由，駁回了開(kāi)發(fā)商的訴訟請(qǐng)求。

目前，該案進(jìn)入二審，雙方均表示同意調(diào)解解決。

分? ?歧

關(guān)于此案，具體實(shí)踐中有以下三種不同的理解。

第一種觀點(diǎn)是，必須進(jìn)行“凈地出讓”。具體到本案來(lái)說(shuō)，合同雙方因?qū)Α皟舻亍钡睦斫獠煌a(chǎn)生糾紛，因是“凈地交付”還是“現(xiàn)狀交付”而意見(jiàn)不統(tǒng)一，根源就在于沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的“凈地交付”。此種做法不可取，應(yīng)在土地出讓的實(shí)踐中予以防范和杜絕。

第二種觀點(diǎn)是，合同的意思表示應(yīng)當(dāng)受到尊重。根據(jù)《民法典》規(guī)定，合同雙方當(dāng)事人在合同履行過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)實(shí)信用原則，促進(jìn)合同目的順利實(shí)現(xiàn)。在土地出讓合同履行過(guò)程中，不能片面過(guò)分強(qiáng)調(diào)“凈地”的含義。當(dāng)前，關(guān)于“凈地出讓”的規(guī)定仍停留在部門規(guī)章或規(guī)范性文件中，尚未進(jìn)入法律或行政法規(guī)的層面。在閑置土地處置中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)適用法律邏輯體系混亂的現(xiàn)象?！堕e置土地處置辦法》第二十一條從避免閑置的角度對(duì)供應(yīng)土地提出要求，不應(yīng)將其作為交地標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，應(yīng)依照合同的約定履行各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。具體到本案來(lái)說(shuō)，雖然出讓合同中對(duì)一些現(xiàn)狀進(jìn)行了約定，但只要通過(guò)合同雙方的共同努力，如補(bǔ)償安置、地上附著物拆除等能夠在合理時(shí)間內(nèi)落實(shí)，不影響合同目的實(shí)現(xiàn)，那么合同的效力就應(yīng)予以確定。在當(dāng)前法治環(huán)境下，土地出讓合同的有效性不應(yīng)輕易被否定。

第三種觀點(diǎn)是，對(duì)“現(xiàn)狀交付”應(yīng)有正確的理解。出讓的國(guó)有建設(shè)用地必須是“凈地”，但目前的法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定何為“凈地”。

具體到本案來(lái)說(shuō)，一方面，在土地出讓方應(yīng)當(dāng)交付“凈地”的情形下，將“現(xiàn)狀交付”理解為“凈地交付”顯然更符合交易習(xí)慣且更有利于合同目的的實(shí)現(xiàn)；另一方面，土地出讓方根據(jù)政策規(guī)定所負(fù)有的“凈地交付”義務(wù)并不能直接等同于其合同義務(wù)。

分? ?析

工作實(shí)踐中，由于每塊宗地的情況各不相同，必須堅(jiān)持具體情況具體分析。

一是恪守“凈地出讓”原則，努力實(shí)現(xiàn)合同目的。

“凈地出讓”是自然資源法治建設(shè)的要求。目前，從司法實(shí)踐看，自《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》頒布后，土地出讓合同多被認(rèn)為是行政協(xié)議。作為行政機(jī)關(guān)，從服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境以及落實(shí)法治政府建設(shè)要求的角度出發(fā)，依約交付符合法定和約定條件的土地應(yīng)是其法定義務(wù)。

“凈地出讓”是落實(shí)“拿地即開(kāi)工”

“交地即發(fā)證”“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的要求。自然資源部明確要求各地積極推行產(chǎn)業(yè)用地“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓機(jī)制，確保市場(chǎng)主體在依法取得土地后及時(shí)開(kāi)工建設(shè)，積極解決產(chǎn)業(yè)用地緊張、土地利用質(zhì)效不高等問(wèn)題，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、高效集約利用土地資源，實(shí)現(xiàn)企業(yè)、政府“雙贏”。

“凈地出讓”是實(shí)現(xiàn)合同目的的需要，土地使用權(quán)出讓合同的標(biāo)的物為土地使用權(quán)，不是土地本身。在土地出讓時(shí)應(yīng)嚴(yán)格遵守規(guī)定，實(shí)行建設(shè)用地使用權(quán)“凈地出讓”，出讓不具備“凈地出讓”條件的土地，不僅違約而且違反相關(guān)禁止非“凈地出讓”的規(guī)定。出讓前，應(yīng)處理好土地的產(chǎn)權(quán)、補(bǔ)償安置等經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開(kāi)發(fā)，防止土地閑置浪費(fèi)。土地使用權(quán)出讓中的“凈”，包括地上凈、地下凈和權(quán)屬凈三個(gè)方面的內(nèi)容，缺一不可。

“凈地出讓”是避免政府違約的必要措施。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，出讓方未按合同規(guī)定提供土地使用權(quán)的，土地使用者有權(quán)解除合同，并可請(qǐng)求違約賠償。用地企業(yè)在發(fā)現(xiàn)利益受損時(shí)，可根據(jù)《民法典》《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等的規(guī)定，要求解除合同和賠償損失。

二是強(qiáng)化服務(wù)企業(yè)的意識(shí)，注意維護(hù)好合同受讓方的權(quán)益。

用地企業(yè)是以支付出讓金為對(duì)價(jià)取得土地使用權(quán)，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)、使用和經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)利益。相關(guān)政府部門應(yīng)強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，為企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

首先要堅(jiān)持以人民為中心，真心實(shí)意服務(wù)企業(yè)。依據(jù)出讓合同交付的土地要符合法定和約定的交付條件，對(duì)不符合交付條件的，要區(qū)別不同的情況，積極主動(dòng)作為，努力協(xié)調(diào)解決，幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)合同目的，避免出現(xiàn)解除合同的情況。其次對(duì)于已經(jīng)“現(xiàn)狀交付”的宗地，不回避問(wèn)題。準(zhǔn)確理解“凈地交付”和“現(xiàn)狀交付”，對(duì)已簽訂合同的情況進(jìn)行系統(tǒng)梳理，避免產(chǎn)生新的糾紛。同時(shí)，也要理解掌握不是地上附著物、建（構(gòu)）筑拆得干干凈凈才是“凈地”，只有符合相關(guān)規(guī)定才屬于“凈地”。此外，不能以“毛地”充當(dāng)“凈地”，盡量避免形成扯皮地、糾紛地和閑置地。最后可以明確“現(xiàn)狀交付”的情形。因個(gè)別補(bǔ)償協(xié)議難達(dá)成、附著物清表跨越時(shí)間長(zhǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施配套難等客觀原因而難以實(shí)現(xiàn)“凈地”的，可在招拍掛文件以及《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》中對(duì)現(xiàn)狀交付的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行約定，即對(duì)地塊的現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行客觀的描述和說(shuō)明，約定相關(guān)的權(quán)利義務(wù)，如地塊內(nèi)管線遷移由誰(shuí)負(fù)責(zé)進(jìn)行、競(jìng)拍人作書面承諾時(shí)應(yīng)知悉認(rèn)可擬出讓宗地的現(xiàn)狀等。

三是強(qiáng)化法治意識(shí)，落實(shí)好《民法典》相關(guān)法律規(guī)定。

隨著《民法典》的頒布，相關(guān)合同“意思自治原則”越來(lái)越受到重視。具體來(lái)說(shuō)，“意思自治原則”是我國(guó)私法領(lǐng)域的一項(xiàng)基本原則，其核心即為“契約自由”。在我國(guó)現(xiàn)行法律和行政法規(guī)未對(duì)土地出讓方交付土地的方式作出禁止性規(guī)定的情形下，當(dāng)事人可以自由約定交付土地的方式。此外，出讓土地的相關(guān)政府部門，要依法履職、依法作為、依法履約，不能違反合同的約定對(duì)企業(yè)合法用地設(shè)置障礙。

四是對(duì)不違反“凈地”原則的情況，可探索“現(xiàn)狀交付”。

“現(xiàn)狀交付”時(shí)，首先約定的內(nèi)容要明確，出讓土地交付條件可以進(jìn)行約定，但約定不能影響實(shí)現(xiàn)合同目的。其次要現(xiàn)場(chǎng)核查踏勘，相關(guān)地塊進(jìn)行交地時(shí)，可組織用地企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，在交地確認(rèn)書中將相關(guān)情況予以詳細(xì)書面說(shuō)明。最后要有書面承諾，為避免發(fā)生糾紛，在不違背相關(guān)文件政策的情況下，可由用地企業(yè)書面作出承諾。

“凈地”不凈，易導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)，存在土地被收回和政府部門違約的風(fēng)險(xiǎn)。自然資源主管部門作為土地出讓合同中的出讓人，應(yīng)充分認(rèn)清“凈地出讓”是其法定職責(zé)和法定義務(wù)，且“現(xiàn)狀交付”不等于免除“凈地交付”的義務(wù)，不得以“現(xiàn)狀條件”規(guī)避自身的法定職責(zé)和法定義務(wù)。