鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村“空心房”整治困境及對(duì)策研究

摘要：改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)。而農(nóng)村“空心房”在影響村容村貌的同時(shí)，也存在著極大的安全隱患。G市作為江西省首批推進(jìn)農(nóng)村“空心房”整治工作的地區(qū)，其整治實(shí)踐具有較好的示范與借鑒意義。文章旨在分析G市整治工作推進(jìn)過(guò)程中所遇到的困境，并在此基礎(chǔ)上提出有針對(duì)性的對(duì)策建議，以期為全國(guó)其它地區(qū)的農(nóng)村“空心房”整治工作提供有益參考。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；農(nóng)村人居環(huán)境；“空心房”整治

文章編號(hào)：1674-7437（2023）10-0040-03? ? ?中國(guó)圖書(shū)分類(lèi)號(hào)：F301.3? ? ? 文章標(biāo)識(shí)碼：A

作者簡(jiǎn)介：鄒勇（1998-），男，漢族，江西贛州人，在讀碩士，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，村容村貌整治是應(yīng)有之義。而隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村“空心房”問(wèn)題愈演愈烈，影響和制約著農(nóng)村人居環(huán)境改善工作的開(kāi)展。2016年，國(guó)務(wù)院《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2017-2030年）》明確提出要加快“空心村”和危舊房改造，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施[1]。江西省G市據(jù)此制定了《G市農(nóng)村“空心房”整治實(shí)施方案》，由“空心村”引申出“空心房”這一概念。所謂“空心房”是指農(nóng)村長(zhǎng)期閑置、無(wú)人居住的危舊土坯房以及房屋整體承重結(jié)構(gòu)承載力不能滿足正常使用要求的危房[2]。在黨和國(guó)家高度重視農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的背景下，通過(guò)對(duì)G市農(nóng)村“空心房”整治工作的實(shí)踐進(jìn)行梳理與思考，可以為其它地區(qū)“空心房”整治工作的推進(jìn)提供有益借鑒，從而進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境改善，助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

1? ?江西省G市農(nóng)村“空心房”整治現(xiàn)狀

G市地處江西省南部，是江西省轄面積最大、人口最多的地級(jí)市。根據(jù)該市2022年統(tǒng)計(jì)年鑒，G市共被劃分為284個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，3 459個(gè)村民委員會(huì)。由于歷史及現(xiàn)實(shí)原因，G市農(nóng)村地區(qū)仍留存有大量“空心房”，其形成原因主要有以下幾個(gè)方面：一是廢棄房屋經(jīng)常被村民用來(lái)存放農(nóng)具或者飼養(yǎng)家禽，不肯拆除；二是一些老舊房子往往是村民之前的“老屋”（當(dāng)?shù)胤窖?，即搬進(jìn)新房之前一家人居住的老房子）或是祠堂，出于傳統(tǒng)觀念或是個(gè)人情感的角度不愿拆除；三是部分村民家中的年輕人雖已搬到縣城居住，但還是在村里留著老舊房子或是繼續(xù)新建，表示留做以后回村養(yǎng)老或是防止土地被侵占；四是村莊管理規(guī)劃滯后，導(dǎo)致村民亂建、一戶多宅等現(xiàn)象較為突出[3]。

在此背景之下，《G市農(nóng)村“空心房”整治實(shí)施方案》對(duì)其下屬縣區(qū)明確了詳細(xì)的拆除任務(wù)指標(biāo)及完成任務(wù)的時(shí)限，并制定了相應(yīng)的考核及問(wèn)責(zé)程序，其中明確要求對(duì)涉及公職人員、村干部的直系親屬和同胞兄弟姐妹的“空心房”未如期完成整治的，采取扣除補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)直至組織處理的嚴(yán)格措施。在整治方案的具體要求和基層干部的嚴(yán)格落實(shí)下，G市“空心房”整治取得了較好成效，基本實(shí)現(xiàn)“三年任務(wù)兩年完成”的工作目標(biāo)，作為首批開(kāi)展“空心房”整治工作的地區(qū)，G市的整治實(shí)踐具有極其重要的指導(dǎo)與借鑒意義，但是在整治實(shí)踐過(guò)程中也面臨諸如政策宣傳不到位、民眾缺乏政策認(rèn)同等現(xiàn)實(shí)困境，因此，有必要對(duì)其整治過(guò)程中遇到的困境進(jìn)行厘清，并提出有針對(duì)性的對(duì)策建議，為其它地區(qū)的整治工作開(kāi)展提供有益參考。

2? ?江西省G市農(nóng)村“空心房”整治存在的困境

2.1? ?政策存在模糊性，整治方案難以落實(shí)

執(zhí)行機(jī)構(gòu)正確理解政策目標(biāo)，精準(zhǔn)把握政策要義是政策順利執(zhí)行的基礎(chǔ)和前提?！翱招姆俊笔怯蒅市從“空心村”引申提出的，這就導(dǎo)致缺乏上級(jí)政策的支撐，而上級(jí)政府在向下推行“空心房”整治工作過(guò)程中也只是要求、倡導(dǎo)各地要因地制宜地推進(jìn)，并沒(méi)有相應(yīng)的詳細(xì)并具有可操作性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及拆除流程，使得在具體的整治過(guò)程中沒(méi)有文件可供基層執(zhí)行人員參照?qǐng)?zhí)行，以明確某處房屋是否該被劃入“空心房”整治的范疇。以上問(wèn)題一方面導(dǎo)致村民對(duì)自家房屋是否該納入“空心房”存在疑問(wèn)，甚至進(jìn)而抵制拆除工作的開(kāi)展，另一方面則使得基層政府部門(mén)擁有較大的自由裁量權(quán)，容易出現(xiàn)各地具體執(zhí)行過(guò)程中“空心房”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在不一的情況，影響整治工作的順利開(kāi)展，使得各行政村的整治進(jìn)程在原有“空心房”存量存在差異的基礎(chǔ)上更加不均衡，最終導(dǎo)致整治方案難以落實(shí)，達(dá)不到預(yù)期的整治效果。

2.2? ?政策宣傳不到位，民眾政策認(rèn)同缺乏

目標(biāo)群體作為政策的直接受眾，其對(duì)政策的了解、認(rèn)可與回應(yīng)程度決定了理想化政策的執(zhí)行進(jìn)度與執(zhí)行效果。“空心房”整治政策推行過(guò)程中由于目標(biāo)群體在廣大的農(nóng)村地區(qū)，人數(shù)龐大，且村民往往受當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)習(xí)慣和思想的制約對(duì)于拆除“空心房”的主動(dòng)性或者積極性差，主要表現(xiàn)在部分民眾仍以房產(chǎn)的多寡作為衡量財(cái)富多少的標(biāo)準(zhǔn)，不肯輕易拆除閑置的多余住房[4]。除此之外，部分年紀(jì)較大的村民將老舊住宅視為祖?zhèn)骰鶚I(yè)，一旦被劃入“空心房”便會(huì)存在較強(qiáng)的抵觸情緒，甚至因此出現(xiàn)暴力阻撓拆除工作等惡性事件，使得許多地方在拆除“空心房”過(guò)程中工作推進(jìn)變得困難。從政策宣傳的角度來(lái)看，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的宣傳引導(dǎo)工作存在簡(jiǎn)單粗暴的問(wèn)題，表現(xiàn)在民眾對(duì)“空心房”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及拆除的必要性存在疑問(wèn)時(shí)，部分基層干部忙于工作推進(jìn)，忽視民眾訴求，以至于引發(fā)民眾的集體抵制，從而延誤了整村整治工作的開(kāi)展。

2.3? ?資金保障不充分，民眾拆除意愿不強(qiáng)

G市政府在其整治實(shí)施方案中明確提出要建立拆除“空心房”的補(bǔ)助機(jī)制，但要求補(bǔ)助資金由各縣（市、區(qū)）統(tǒng)籌解決，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也由各縣（市、區(qū)）自行確定，這就使得各縣在各自經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不一、財(cái)政狀況不均的條件下所制定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也存在較大差異，甚至導(dǎo)致部分民眾所拿到的補(bǔ)助款遠(yuǎn)低于當(dāng)初的建設(shè)費(fèi)用，并且補(bǔ)助款的發(fā)放也得等到考核驗(yàn)收通過(guò)之后，到賬周期較長(zhǎng)，使得民眾的拆除意愿進(jìn)一步下降。對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較差的基層政府來(lái)說(shuō)，“空心房”整治本就是不小的財(cái)政負(fù)擔(dān)，再加上“空心房”較多的地區(qū)往往經(jīng)濟(jì)狀況也不樂(lè)觀，使得村民對(duì)補(bǔ)償金的多少更加看重，直接關(guān)系到是否能接受拆除自家“空心房”。此外，就“空心房”整治而言，其本身具有一定的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，面臨著收益風(fēng)險(xiǎn)難以確定的狀況，使得企業(yè)等社會(huì)力量不愿投入資金到整治工作當(dāng)中，給基層政府的資金籌措帶來(lái)更大的困難。

2.4? ?整治規(guī)劃不合理，民眾主體地位缺失

G市發(fā)布的整治工作方案中明確規(guī)定了完成整治任務(wù)的實(shí)施步驟，其中編制整治規(guī)劃階段明確要求要確定每棟（間）“空心房”的整治類(lèi)型，并充分征求村民意見(jiàn)。在此背景下，G市各縣（市、區(qū)）相繼制定了各自的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及具體實(shí)施方案，但在具體執(zhí)行的過(guò)程中卻發(fā)現(xiàn)各戶“空心房”存在著較大的差別，或靠近馬路，或靠近自家耕地，或地理位置相對(duì)來(lái)說(shuō)比較偏遠(yuǎn)，或年代較為久遠(yuǎn)；而基層在上級(jí)的考核與問(wèn)責(zé)壓力之下，出于完成任務(wù)的邏輯，在面對(duì)不同房屋狀況時(shí)所采用的往往也是同一套補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，這不免招致農(nóng)戶心理的不平衡；同時(shí)，基層執(zhí)行人員為了在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成整治任務(wù)，也往往忽視征集村民的意見(jiàn)，更多的是向村民傳達(dá)拆除指令，前期缺乏足夠的思想工作，從而進(jìn)一步引發(fā)民眾的抵觸情緒，最終影響整治工作的有序推進(jìn)。

3? ?推進(jìn)當(dāng)前農(nóng)村“空心房”整治的對(duì)策建議

3.1? ?明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化整治工作方案

為確保農(nóng)村“空心房”整治工作順利開(kāi)展，應(yīng)在嚴(yán)格落實(shí)中央“一戶一宅”的政策基礎(chǔ)上，緊扣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)際，因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)地開(kāi)展整治工作。對(duì)于基層部門(mén)執(zhí)行人員來(lái)說(shuō)，落實(shí)整治工作的首要任務(wù)是明確“空心房”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，在實(shí)際整治過(guò)程中對(duì)房屋是否納入“空心房”，對(duì)那些看似長(zhǎng)久無(wú)人居住的房屋可以通過(guò)聯(lián)系戶主、詢(xún)問(wèn)鄰居的方式來(lái)確定是否為閑置房屋；而對(duì)那些年久失修的房屋，可聯(lián)合具有相關(guān)房屋鑒定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定；至于保存條件較好的房屋，無(wú)論是選擇進(jìn)行修繕，還是留作他用，都需要結(jié)合村民的實(shí)際需求，綜合考慮房屋的地理位置、自然環(huán)境等因素，特別是可以結(jié)合當(dāng)前大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的契機(jī)，鼓勵(lì)村民加入到新農(nóng)村建設(shè)工作中來(lái)，通過(guò)房屋出租、利用空置房屋發(fā)展農(nóng)家樂(lè)等方式助力鄉(xiāng)村振興；針對(duì)那些具有歷史意義的老舊房屋，可以綜合評(píng)估是否具有修繕可能和保存價(jià)值，從而做到因地制宜地細(xì)化工作方案。

3.2? ?加強(qiáng)宣傳力度，提升民眾的認(rèn)同感

在前期的“空心房”摸排階段，可以充分利用宣傳橫幅、印發(fā)政策解讀小冊(cè)子以及村村通廣播、村務(wù)微信群等線上線下相結(jié)合的方式廣泛深入宣傳，提高群眾對(duì)于相關(guān)政策的知曉率，讓群眾深刻認(rèn)識(shí)到整治“空心房”的意義；通過(guò)深入細(xì)致的說(shuō)服教育和情感交流，進(jìn)而使其認(rèn)識(shí)到當(dāng)前黨和國(guó)家深入推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治的重大意義，提升民眾的認(rèn)同感。在具體的整治開(kāi)展過(guò)程中，可以充分發(fā)揮基層組織的帶頭示范作用，動(dòng)員村干部、黨員帶頭拆除自家“空心房”，從而帶動(dòng)其他戶主的拆除工作，對(duì)待對(duì)“空心房”拆除持觀望甚至抵觸態(tài)度的個(gè)別群眾，可以通過(guò)鄉(xiāng)賢、五老人員等進(jìn)行上門(mén)宣傳動(dòng)員[5]。在對(duì)保存較好的房屋進(jìn)行改造，或是在“空心房”拆除后的原有位置新建村級(jí)公共設(shè)施時(shí)，可以積極引導(dǎo)群眾就房屋用途或公共設(shè)施類(lèi)型進(jìn)行集思廣益，以充分發(fā)揮其主動(dòng)性、積極性；至于“空心房”拆除后的建筑垃圾可以采取靈活處置方式，村民需要留用的可自行處置，不需要的則可用于加固河堤、平整路面等，從而激發(fā)群眾對(duì)于參與村級(jí)公共事務(wù)的熱情和積極性。

3.3? ?加大資金投入，積極拓寬籌資渠道

對(duì)于基層政府而言，“空心房”整治是一項(xiàng)長(zhǎng)期性和復(fù)雜性的任務(wù)，拆除補(bǔ)貼對(duì)于基層財(cái)政而言將是一筆不小的開(kāi)支，而對(duì)于戶主而言，補(bǔ)貼金額的高低往往也是能否接受拆除的決定性條件，這要求各縣在統(tǒng)籌解決資金的過(guò)程中籌集充足的資金，而現(xiàn)實(shí)卻是以整治“空心村”名義列支的資金十分有限。對(duì)此，在政府財(cái)政方面，可以通過(guò)向上級(jí)尋求財(cái)政撥款或是發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券等方式籌集資金。在企業(yè)方面，可以有針對(duì)性地出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠激勵(lì)政策，吸引企業(yè)參與到“空心房”整治及后續(xù)的開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程當(dāng)中。此外，也可積極探索創(chuàng)新融資模式，積極引入第三方金融機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)特別是涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)向“空心房”整治提供低息貸款，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作的方式解決資金問(wèn)題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌方面，可通過(guò)組織動(dòng)員鄉(xiāng)賢等進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)捐款，也可積極引入市場(chǎng)機(jī)制，充分利用社會(huì)資本，從而有力緩解資金不足的問(wèn)題[6]。

3.4? ?堅(jiān)持以人為本，科學(xué)編制村莊規(guī)劃

鄉(xiāng)村振興為農(nóng)民而興，鄉(xiāng)村建設(shè)為農(nóng)民而建。農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中具有重要的主體作用[7]。因此，在“空心房”整治的過(guò)程中需要堅(jiān)持村民主體地位，積極引導(dǎo)村一級(jí)進(jìn)一步完善規(guī)范《村民自治章程》，將有關(guān)“空心房”整治的問(wèn)題，如“一戶一宅”、建新拆舊等寫(xiě)入章程當(dāng)中，讓村民能夠自覺(jué)按照章程配合推進(jìn)整治工作，在此基礎(chǔ)上可進(jìn)一步引導(dǎo)各村民自治組織積極參與相關(guān)整治工作事務(wù)，如宣傳整治政策、共同管理整治專(zhuān)項(xiàng)資金等，充分發(fā)揮其主體作用。在村莊規(guī)劃方面，應(yīng)在“空心房”整治過(guò)程中堅(jiān)持實(shí)地調(diào)研和充分尊重民眾意愿的基礎(chǔ)上，根據(jù)本村的實(shí)際情況，依托自然資源和區(qū)域位置，并結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃及生態(tài)保護(hù)規(guī)劃，因地制宜、科學(xué)編制；對(duì)于古建筑、傳統(tǒng)民居等需要注重保護(hù)，對(duì)已經(jīng)拆除“空心房”的閑置用地，可由村民自治組織集體協(xié)商，根據(jù)民眾實(shí)際需求確定處置方式，從而為后續(xù)村莊整體規(guī)劃、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4? ?結(jié)束語(yǔ)

黨的二十大報(bào)告明確指出，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村[8]。農(nóng)村“空心房”整治作為一項(xiàng)民生工程，關(guān)系到農(nóng)村人居環(huán)境的改善和生活品質(zhì)的提升。目前，全國(guó)多地區(qū)正在穩(wěn)步推進(jìn)“空心房”整治工作，因此，分析研究已有整治工作中遇到的困境并提出有針對(duì)性的對(duì)策建議，能夠?yàn)槠渌貐^(qū)的實(shí)務(wù)工作提供有益借鑒與思考，促進(jìn)后續(xù)整治工作的順利開(kāi)展。通過(guò)“空心房”整治改善農(nóng)村地區(qū)人居環(huán)境，可以顯著增強(qiáng)民眾的獲得感、幸福感和安全感，更有助于盤(pán)活農(nóng)村土地資源，促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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