健康中國(guó)行動(dòng)的政策邏輯與適配:基于“目標(biāo)—工具”框架的分析(2019—2023)

趙 陽(yáng) 郭勝鵬 張 昱 曹 琦

1.中國(guó)人民大學(xué)醫(yī)改研究中心 公共健康與疾控文理交叉平臺(tái) 北京 100872 2.中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院 北京 100872

健康中國(guó)行動(dòng)開(kāi)展五年以來(lái),先后共有51個(gè)部委及單位參加并承擔(dān)具體工作任務(wù),健康中國(guó)行動(dòng)政策議程不斷完善,政策內(nèi)容逐漸豐富,政策執(zhí)行力不斷提升。[1]在健康中國(guó)行動(dòng)實(shí)踐不斷推進(jìn)的同時(shí),學(xué)術(shù)研究對(duì)“健康中國(guó)行動(dòng)”相關(guān)政策的理論分析相對(duì)不足。健康中國(guó)行動(dòng)選擇了何種政策工具?不同政策工具的匹配使用是否符合政策目標(biāo)?這是保證健康中國(guó)行動(dòng)能夠有效實(shí)施并落實(shí)健康中國(guó)戰(zhàn)略要求的前置性條件,因此當(dāng)下對(duì)政策適配性的理論分析十分必要。

基于此,本文應(yīng)用政策工具理論對(duì)健康中國(guó)行動(dòng)啟動(dòng)五年來(lái)的政策進(jìn)行詳細(xì)分類,梳理5年間政策工具的制定與運(yùn)用情況,分析政策目標(biāo)和政策工具匹配特征,嘗試對(duì)以下政策工具的選擇和使用邏輯及其與政策目標(biāo)的匹配特征進(jìn)行回應(yīng):(1)健康中國(guó)行動(dòng)5年來(lái)政策目標(biāo)呈現(xiàn)何種特征;(2)政府在健康中國(guó)行動(dòng)中運(yùn)用的政策工具有哪些類型;(3)不同政策目標(biāo)下政策工具選擇的偏好如何;(4)目標(biāo)與工具匹配還有哪些亟待改善的問(wèn)題。

1 健康中國(guó)行動(dòng)的政策發(fā)展

自2019年健康中國(guó)行動(dòng)啟動(dòng)以來(lái),黨和政府出臺(tái)了一系列頂層政策設(shè)計(jì)和行動(dòng)部署,從政策議程演進(jìn)階段來(lái)看,大致分為“建立健全健康中國(guó)建設(shè)頂層治理結(jié)構(gòu)”“健康中國(guó)的頂層行動(dòng)部署逐步完成”和“健康中國(guó)行動(dòng)要點(diǎn)執(zhí)行和落地”等階段。

1.1 建立健全健康中國(guó)建設(shè)頂層治理結(jié)構(gòu)

2019年6月24日,國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施健康中國(guó)行動(dòng)的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2019〕13號(hào),以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),這是國(guó)家層面指導(dǎo)開(kāi)展健康中國(guó)建設(shè)的一個(gè)綱領(lǐng)性文件。依據(jù)這一文件成立了健康中國(guó)行動(dòng)推進(jìn)委員會(huì),從頂層設(shè)計(jì)上確保推進(jìn)健康行動(dòng),標(biāo)志著我國(guó)在治理體系上,建立了能夠統(tǒng)合各級(jí)政府、各部門、各領(lǐng)域相關(guān)資源和力量,為健康中國(guó)建設(shè)服務(wù)。

1.2 健康中國(guó)的頂層行動(dòng)部署逐步完成

在健康中國(guó)建設(shè)如此龐大的目標(biāo)體系下,推進(jìn)委員會(huì)作出了一系列健康行動(dòng)頂層部署,發(fā)布了《健康中國(guó)行動(dòng)(2019—2030年)》,圍繞疾病預(yù)防和健康促進(jìn)兩大核心,提出細(xì)化落實(shí)健康知識(shí)普及、控?zé)?、心理健康促進(jìn)、心腦血管疾病防治、癌癥防治等15項(xiàng)專項(xiàng)行動(dòng)。專項(xiàng)行動(dòng)作為實(shí)現(xiàn)“健康中國(guó)”的路線圖,使得建設(shè)“健康中國(guó)”的路徑和任務(wù)更加清晰。2019年,首次印發(fā)《推進(jìn)實(shí)施健康中國(guó)行動(dòng)2019年工作計(jì)劃》,重在界定健康中國(guó)行動(dòng)的范疇并提出行動(dòng)任務(wù),健康中國(guó)行動(dòng)推進(jìn)委員會(huì)設(shè)立15個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)工作組,負(fù)責(zé)各專項(xiàng)行動(dòng)的具體實(shí)施和監(jiān)測(cè)工作,對(duì)健康中國(guó)行動(dòng)進(jìn)行了全面布局、精細(xì)分工和人事安排。2020年的工作計(jì)劃首次加入了負(fù)責(zé)落實(shí)該任務(wù)的具體部門,詳細(xì)規(guī)定了牽頭部門和參與部門。由此可以看出,健康中國(guó)行動(dòng)的推進(jìn)逐步實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)精細(xì)化和責(zé)任分工明確化,減少政策落實(shí)過(guò)程中效率損失。為促進(jìn)重點(diǎn)政策和舉措的落地,國(guó)家層面還出臺(tái)了系列組織實(shí)施、監(jiān)測(cè)評(píng)估與考核的方案與細(xì)則,為各部門行動(dòng)增強(qiáng)指令性和引導(dǎo)性,保證重點(diǎn)任務(wù)推進(jìn)。

1.3 健康中國(guó)行動(dòng)要點(diǎn)執(zhí)行和落地階段

2023年健康中國(guó)行動(dòng)推進(jìn)委員會(huì)辦公室《關(guān)于印發(fā)健康中國(guó)行動(dòng)2023年工作要點(diǎn)的通知》中首次將健康中國(guó)行動(dòng)劃分為健全完善工作機(jī)制、制訂印發(fā)政策文件、扎實(shí)推進(jìn)重點(diǎn)工作、組織開(kāi)展特色活動(dòng)四個(gè)方面。健康中國(guó)行動(dòng)更加重視任務(wù)落實(shí),標(biāo)志著健康中國(guó)行動(dòng)進(jìn)入要點(diǎn)執(zhí)行和落地階段。5年來(lái),健康中國(guó)行動(dòng)相關(guān)政策呈現(xiàn)出三大核心特征:第一,從中央到地方、跨部門、跨領(lǐng)域的工作網(wǎng)絡(luò)基本形成,政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、全社會(huì)參與的模式初具雛形;第二,全生命周期的健康理念逐漸普及,預(yù)防為主的理念持續(xù)深化,健康影響因素的前置干預(yù)持續(xù)加強(qiáng);第三,對(duì)重點(diǎn)人群和重點(diǎn)疾病的防控力度不斷加強(qiáng)。

綜上,從政策體系層面來(lái)看,2019—2023年,健康中國(guó)行動(dòng)政策體系和治理體系不斷健全完善,但健康中國(guó)行動(dòng)所規(guī)定的各項(xiàng)政策與舉措內(nèi)容是否系統(tǒng)覆蓋了戰(zhàn)略目標(biāo),是否錨定了癥結(jié)問(wèn)題,是否符合衛(wèi)生領(lǐng)域和個(gè)體健康的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律?尚需進(jìn)一步分析。

2 基于“目標(biāo)—工具”框架的健康中國(guó)行動(dòng)政策分析

2.1 “目標(biāo)—工具”框架及其應(yīng)用綜述

政策目標(biāo)和政策工具是公共政策系統(tǒng)的重要組成部分。政策目標(biāo)是政策意圖和期望的體現(xiàn);政策工具是用以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法和手段。[2]政策目標(biāo)對(duì)政策工具的選擇具有指引作用[3],同時(shí)政策工具的選擇準(zhǔn)度與適用力度決定了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)維度與程度[4]。一項(xiàng)政策若想取得良好的效果,需要政策工具的協(xié)調(diào)組合并與政策目標(biāo)的適配。[5]“目標(biāo)—工具”框架是比較常見(jiàn)的政策評(píng)價(jià)方法,應(yīng)用領(lǐng)域也比較廣泛,如在教育政策[6]、市域社會(huì)治理[7]、貨幣政策[8]、養(yǎng)老保險(xiǎn)[9]、健康產(chǎn)業(yè)[10]、衛(wèi)生服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型[11]等領(lǐng)域都有相關(guān)研究使用了該框架?！澳繕?biāo)—工具”框架不同于傳統(tǒng)的政策結(jié)果導(dǎo)向評(píng)估,僅關(guān)注政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和政策工具的校準(zhǔn),“目標(biāo)—工具”框架偏重過(guò)程導(dǎo)向,允許研究將注意力放在政策工具使用邏輯上[12],即為什么使用一種或多種特定組合工具而不是另一種組合方式,以及政策工具選擇是否符合政策環(huán)境或是否適應(yīng)政策目標(biāo)本身要求[13-14],這與本文對(duì)健康中國(guó)行動(dòng)政策理論性分析的要求相契合?；诖?本文在“目標(biāo)—工具”框架下,對(duì)政策工具選擇背后的邏輯進(jìn)行分析,對(duì)政策工具選擇邏輯和目標(biāo)—工具鏈的理論合理性分析。

2.2 “目標(biāo)—工具”框架下的健康中國(guó)行動(dòng)

本文將2019年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《意見(jiàn)》作為政策目標(biāo)維度的構(gòu)建依據(jù),依據(jù)政策工具理論構(gòu)建政策工具維度。

2.2.1 政策目標(biāo)維度

本文根據(jù)《意見(jiàn)》將健康中國(guó)行動(dòng)進(jìn)行政策目標(biāo)維度的分析(表1),將政策目標(biāo)分為三類:一是從健康政策融入所有政策的角度,錨定健康影響因素(個(gè)體因素、環(huán)境因素等)控制;二是從全生命周期角度,著眼重點(diǎn)人群健康水平提升;三是從疾病譜和防止因病致貧返貧角度,防控重大疾病。

表1 政策目標(biāo)維度的政策分類

2.2.2 政策工具維度

為進(jìn)一步剖析健康中國(guó)行動(dòng)相關(guān)政策的類型和特征,本文采取政策工具理論對(duì)健康中國(guó)行動(dòng)制定的政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理。作為政策科學(xué)研究的有機(jī)組成部分, 政策工具研究在西方已經(jīng)經(jīng)歷了40多年的發(fā)展。[15]Rothwell[16]、邁克爾[17]、Anne[18]、張成福[19]、陳振明[20]等國(guó)內(nèi)外學(xué)者提出了多種分類方式。如Rothwell等人以政策對(duì)技術(shù)產(chǎn)生影響的層面為劃分依據(jù),提出供給型工具、環(huán)境型工具和需求型工具[16];邁克爾等人以工具強(qiáng)制程度為劃分依據(jù),提出強(qiáng)制型、混合型和自愿型政策工具[17];Anne以政策要素和政策目標(biāo)的不同為劃分依據(jù),提出學(xué)習(xí)型、激勵(lì)型、規(guī)勸型和能力培養(yǎng)型工具[18]。在諸多政策工具分類的理論中,本文選取Theodore J. Lowi于20世紀(jì)70年代在“Four systems of policy, politics and choice”一文中提出的政策工具分類方法。Lowi認(rèn)為政策分類應(yīng)以政府強(qiáng)制力為依據(jù)劃分政策類型。以“政府強(qiáng)制的可能性”和“政府強(qiáng)制發(fā)生作用的途徑”兩個(gè)維度為依據(jù),將政策分為規(guī)制型政策(Regulative policy)、構(gòu)成型政策(Constituent policy)、分配型政策(Distributive policy)、再分配政策(Redistributive policy)。[21]

首先,該分類方式是以政府權(quán)力運(yùn)行方式的“強(qiáng)制的可能性”和“強(qiáng)制發(fā)生影響的途徑”為依據(jù),健康中國(guó)行動(dòng)政策兼有強(qiáng)制和柔性政策,Lowi的分類方式可以更好地考察健康中國(guó)行動(dòng)不同目標(biāo)對(duì)應(yīng)了何種強(qiáng)制程度以及強(qiáng)制程度與對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的理論預(yù)期關(guān)系如何?同時(shí)這一分類方式強(qiáng)調(diào)“政策特征決定了政策過(guò)程”,從而為從政策特征出發(fā)對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的因果理論研究提供了可能性。其次,Lowi的分類方式有效涵蓋了健康中國(guó)行動(dòng)相關(guān)政策和舉措。由于健康中國(guó)建設(shè)是一項(xiàng)具有特定目標(biāo)與任務(wù)的復(fù)雜的系統(tǒng)工程,健康中國(guó)行動(dòng)在實(shí)施過(guò)程中的核心難點(diǎn)在于衛(wèi)生健康系統(tǒng)難以協(xié)同多部門、多領(lǐng)域,Lowi界定的構(gòu)成型政策能夠有效涵蓋委托各其他機(jī)構(gòu)或目標(biāo)群體自行決定采取行動(dòng)的相關(guān)政策和舉措;同時(shí)健康中國(guó)行動(dòng)涉及不同人群,體現(xiàn)了政策議程中對(duì)健康重點(diǎn)問(wèn)題的認(rèn)知和界定,涉及到政策重點(diǎn)傾斜問(wèn)題,Lowi對(duì)分配型和再分配政策的分類方式能夠有效體現(xiàn)健康中國(guó)行動(dòng)對(duì)健康優(yōu)先級(jí)和利益分配的特征。最后,該框架的政策類型彼此之間并不是相互割裂或嚴(yán)格獨(dú)立的,很多健康中國(guó)行動(dòng)政策本身也具有混合類型的特征,使用此框架有助于解釋政策工具匹配使用的現(xiàn)象。

按照Lowi的政策分析框架,規(guī)制政策需特定行為發(fā)生(如印發(fā)制定政策文件)才可生效,是針對(duì)機(jī)構(gòu)、組織或活動(dòng)的規(guī)范或約束,可以獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)有正外部效應(yīng)的行為[22],也可以對(duì)具有負(fù)外部效應(yīng)的行為進(jìn)行規(guī)范和矯正[23]。構(gòu)成型政策主要指權(quán)威部門并未設(shè)定嚴(yán)格的管制性規(guī)則,也較少設(shè)置量化的考核標(biāo)準(zhǔn)與任務(wù)要求,而是委托各政府機(jī)構(gòu)或目標(biāo)群體自行決定采取何種行動(dòng),一般不會(huì)干涉具體的行動(dòng),如改革發(fā)展、隊(duì)伍建設(shè)、資源建設(shè)等,執(zhí)行機(jī)構(gòu)自主性較強(qiáng)。分配政策圍繞權(quán)力和利益的分配而產(chǎn)生,針對(duì)具體的個(gè)人、組織或地區(qū),通過(guò)公共環(huán)境發(fā)揮作用,如引導(dǎo)青少年預(yù)防近視、鼓勵(lì)引導(dǎo)老年人積極參與廣場(chǎng)舞、倡導(dǎo)文明健康生活方式等。再分配政策更多強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者基于政策內(nèi)容的博弈,關(guān)鍵在于公平保障,一般不強(qiáng)制具體個(gè)人、組織或地區(qū)的行為。綜上,本文以政策目標(biāo)維度為X軸,政策工具維度為Y軸,應(yīng)用“目標(biāo)—工具”框架展開(kāi)分析(圖1)。

圖1 “目標(biāo)—工具”理論框架圖

2.3 數(shù)據(jù)來(lái)源與編碼

本文以“健康中國(guó)行動(dòng)工作計(jì)劃”“健康中國(guó)行動(dòng)工作要點(diǎn)”等作為關(guān)鍵詞,在中央政府網(wǎng)站、國(guó)家衛(wèi)健委相關(guān)部門官方網(wǎng)站篩選納入中央層面2019—2023年度的工作計(jì)劃要點(diǎn),包括《推進(jìn)實(shí)施健康中國(guó)行動(dòng)2019年工作計(jì)劃》《推進(jìn)實(shí)施健康中國(guó)行動(dòng)2020年工作計(jì)劃》《健康中國(guó)行動(dòng)2021年工作要點(diǎn)》《健康中國(guó)行動(dòng)2022年工作要點(diǎn)》《健康中國(guó)行動(dòng)2023年工作要點(diǎn)》等政策文本,并借助NVivo11.0Plus按照“政策文本編號(hào)—政策工具—政策目標(biāo)”三級(jí)編碼方進(jìn)行編碼(表2)。首先,對(duì)文本分析單元進(jìn)行逐字逐句編碼,得出不同的節(jié)點(diǎn);其次,依據(jù)節(jié)點(diǎn)對(duì)應(yīng)的政策工具類型對(duì)每條編碼進(jìn)行歸類統(tǒng)計(jì)。其中,“01、02、03、04”代表政策編碼序號(hào),“P0LICY-1、P0LICY-2、P0LICY-3、P0LICY-4”代表四種政策工具類型(表3)。為確保研究有效性和可靠性,編碼參考其他學(xué)者的修正方法,采用“首輪編碼—相互交換—結(jié)果比較”三階段修正[24],最后采用編碼抽查法,按照10%的比率隨機(jī)抽取了部分文本進(jìn)行一致性檢驗(yàn),系數(shù)較高(Kappa值均超過(guò)0.75),編碼信度通過(guò)檢驗(yàn)。

表2 政策樣本編碼示例

表3 工具維度的政策類型梳理

3 健康中國(guó)行動(dòng)的政策工具選擇邏輯和特征

3.1 全方位干預(yù)健康影響因素行動(dòng)的工具選擇

全方位干預(yù)健康影響因素的六項(xiàng)行動(dòng)中,可概括出兩大政策特征與選擇偏好(表4):第一,分配型政策使用率高。分配型政策工具的資源傾向性有助于在一定時(shí)期內(nèi)加快推進(jìn)特定領(lǐng)域的政策執(zhí)行進(jìn)程,能契合宣傳科普類、健康教育類的政策需要,如“實(shí)施健康知識(shí)普及行動(dòng)”和“心理健康教育”的政策任務(wù)包括知識(shí)宣傳、技能宣傳等,因此會(huì)偏好選擇分配型政策工具(86.64%和72.69%)。同理,強(qiáng)制性較高的活動(dòng)較少使用分配型工具。例如“控?zé)熜袆?dòng)”僅使用3.21%的分配型政策工具,因此更適宜選用規(guī)制型政策實(shí)現(xiàn)約束性的政策目標(biāo)。第二,再分配型政策工具使用較少。再分配型政策工具不針對(duì)具體個(gè)人或群體,而是強(qiáng)調(diào)提高整體福利水平的提升與公平,因此僅有“實(shí)施健康環(huán)境促進(jìn)行動(dòng)”中涉及環(huán)境福祉的全面保障時(shí)偏好選用再分配型工具,如用以解決貧困人口飲水安全問(wèn)題、保障飲水安全等。

表4 全方位干預(yù)健康影響因素中6大行動(dòng)要點(diǎn)政策工具選擇情況(%)

3.2 維護(hù)全生命周期健康行動(dòng)的工具選擇

全生命周期健康管理以健康影響因素的整體性為起點(diǎn),以人的生命周期為主線,對(duì)不同階段進(jìn)行連續(xù)的健康管理,涵蓋了母嬰保護(hù)計(jì)劃、兒童營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃、青少年健康促進(jìn)、老人保健計(jì)劃等。在維護(hù)全生命周期健康的行動(dòng)中呈現(xiàn)出的政策工具選擇特征與全方位干預(yù)健康影響因素中所呈現(xiàn)出的選擇特征具有相似性(表5)。首先,分配型政策仍占有較大比重。其次,除婦幼健康外(11.1%),仍然較少使用再分配型政策。婦幼健康政策使用再分配型工具時(shí)基本涉及啟動(dòng)貧困地區(qū)婦幼健康能力提升項(xiàng)目、貧困地區(qū)兒童營(yíng)養(yǎng)改善項(xiàng)目管理等,目標(biāo)是使更多婦女兒童受益。第二,規(guī)制類政策使用比例略微上升,這意味著維護(hù)全生命周期健康相較于全方位干預(yù)健康影響因素的政策強(qiáng)制性更高。因?yàn)樵擃愓咧锌己酥笜?biāo)增多(如婦幼保健機(jī)構(gòu)績(jī)效考核核心指標(biāo))、評(píng)審評(píng)估增多(如國(guó)家級(jí)孕產(chǎn)婦死亡評(píng)審和新生兒死亡評(píng)審),呼吁提倡性政策要求比例減少。

表5 維護(hù)全生命周期健康中4大行動(dòng)要點(diǎn)政策工具選擇情況(%)

3.3 防控重大疾病行動(dòng)的工具選擇

“防控重大疾病”行動(dòng)從以疾病為抓手,側(cè)重對(duì)重點(diǎn)疾病的防控與政策約束。但不同疾病間具有典型的差異性和群體特征性,因此在政策工具選擇方面也不同(表6)。首先,存在“高分配—高規(guī)制”型政策,如傳染病與地方病防治行動(dòng)。同時(shí)也存在“低分配—低規(guī)制”型政策,如慢性呼吸系統(tǒng)疾病防治與心腦血管疾病防治。第二,再分配型政策工具使用比例上升,特別是慢性呼吸系統(tǒng)疾病防治與心腦血管疾病防治行動(dòng)分別使用了43.27%和31.26%的再分配型政策工具。這一結(jié)論符合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情境,目前這兩類疾病在中國(guó)呈現(xiàn)高患病數(shù)量、高疾病負(fù)擔(dān)的特征,因此很難僅通過(guò)特定的政策傾斜來(lái)改善看病就醫(yī)問(wèn)題,而是需要通過(guò)推進(jìn)疾病篩查、健康管理服務(wù)、醫(yī)保支付與綜合干預(yù)項(xiàng)目等加強(qiáng)再分配,進(jìn)一步縮小健康差距,保障公平。

4 健康中國(guó)行動(dòng)的政策工具匹配

4.1 健康中國(guó)行動(dòng)的工具匹配分析

每一類行動(dòng)并不僅限于使用一種政策工具,而不同行動(dòng)類型也會(huì)偏好選擇差異化的政策工具。為進(jìn)一步闡明政策工具的選擇匹配情況,本文借助NVivo11.0Plus繪制工具二維矩陣(表7)。目前三類健康中國(guó)行動(dòng)均使用了多種政策工具,但每一類行動(dòng)的四類工具匹配占比不同,其背后反映的是政策內(nèi)涵、政策目標(biāo)、政策任務(wù)的差異。如防控重大疾病行動(dòng)類型中不同疾病彼此異質(zhì)性較強(qiáng),因此在政策工具匹配分析上,四類工具的選用也相對(duì)更為均衡,更能適應(yīng)不同疾病的不同預(yù)防、篩查、治療、管理需要。

表7 四大工具與具體目標(biāo)匹配情況

4.2 構(gòu)成型政策:健康中國(guó)行動(dòng)的基礎(chǔ)工具

健康中國(guó)行動(dòng)作為一項(xiàng)由政府主導(dǎo)推進(jìn)的重大戰(zhàn)略行動(dòng),需要在全過(guò)程積極運(yùn)用政府權(quán)力,構(gòu)成型政策首先有助于推動(dòng)改革管理,加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、資源建設(shè)、基礎(chǔ)建設(shè);其次健康中國(guó)行動(dòng)著力解決各省市發(fā)展差異問(wèn)題,構(gòu)成型政策有助于推動(dòng)政府各職能部門的任務(wù)溝通與協(xié)調(diào)落實(shí)。因此,上述政策需求均與構(gòu)成型政策的工具特征與工具屬性緊密相關(guān)。此外,健康中國(guó)行動(dòng)目前政策強(qiáng)制性相對(duì)較弱,因此構(gòu)成型政策作為健康中國(guó)行動(dòng)的基礎(chǔ)政策工具選擇具備現(xiàn)實(shí)性與合理性。

4.3 指引與調(diào)控:健康中國(guó)行動(dòng)的雙重內(nèi)涵

健康中國(guó)行動(dòng)作為一項(xiàng)協(xié)調(diào)個(gè)體、群體與國(guó)家,疾病、社會(huì)與其他要素的重要戰(zhàn)略,具備指引與調(diào)控的雙重內(nèi)涵,其中“指引”多使用分配型工具,主要是在行動(dòng)開(kāi)展過(guò)程中對(duì)特定任務(wù)的資源傾斜與發(fā)展支持,強(qiáng)調(diào)激勵(lì)?！罢{(diào)控”多使用規(guī)制型工具,指在行動(dòng)開(kāi)展過(guò)程中對(duì)特定任務(wù)的規(guī)范監(jiān)管與發(fā)展限制,強(qiáng)調(diào)約束。

4.4 沖破利益藩籬:健康中國(guó)行動(dòng)的破解難點(diǎn)

文本分析發(fā)現(xiàn),再分配型政策工具在健康中國(guó)行動(dòng)中使用較少。可能是再分配型政策強(qiáng)調(diào)整體福利水平的提升,但受各省政策環(huán)境和前期基礎(chǔ)的限制,很難快速應(yīng)用并產(chǎn)生政策效果。且再分配型政策工具的重要前提是能夠測(cè)量目前的利益分配格局,從而針對(duì)性地進(jìn)行利益調(diào)整,但目前尚未形成健康中國(guó)行動(dòng)特別具體清晰的行動(dòng)格局,因此利益分配群體的差異性仍處于動(dòng)態(tài)變化之中,現(xiàn)階段很難將某種選擇均衡固定下來(lái),因此除防控重大疾病(特別是高患病數(shù)量、高疾病負(fù)擔(dān)的慢性呼吸系統(tǒng)疾病及心腦血管病)外,較少使用再分配型政策去調(diào)節(jié)整體福利水平。

5 討論與展望

5.1 多種政策工具可考慮多位一體和聯(lián)動(dòng)運(yùn)用

健康中國(guó)行動(dòng)需要把政策類型和政策執(zhí)行聯(lián)系起來(lái),健康中國(guó)行動(dòng)政策工具選擇的邏輯是首先識(shí)別政策目標(biāo)的多樣化并定義可使用的政策工具類型,其次進(jìn)行政策工具的組合與匹配,最終使政策工具組合適應(yīng)政策執(zhí)行和政策目標(biāo)的需求。因此使用多種政策工具匹配是健康中國(guó)行動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效選擇。但政策工具選擇與匹配并不是自動(dòng)化的過(guò)程,而需要在工具部署的每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)地考量和分析,并結(jié)合社會(huì)環(huán)境的變化及時(shí)調(diào)整。

5.2 應(yīng)當(dāng)動(dòng)態(tài)優(yōu)化工具匹配的秩序

由于健康中國(guó)行動(dòng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素緊密相關(guān),而上述因素又長(zhǎng)期處于動(dòng)態(tài)變化和發(fā)展中,因此政策制定者應(yīng)該在政策工具選擇與組合時(shí)更加謹(jǐn)慎,重視政策工具適配分析的“動(dòng)態(tài)有序化”?！皠?dòng)態(tài)”強(qiáng)調(diào)需要持續(xù)對(duì)15項(xiàng)專項(xiàng)行動(dòng)的任務(wù)目標(biāo)、任務(wù)場(chǎng)景、構(gòu)成要素等進(jìn)行監(jiān)測(cè),以確?，F(xiàn)有的政策工具匹配能夠基本適應(yīng)場(chǎng)景要求?！坝行颉睆?qiáng)調(diào)工具使用并非簡(jiǎn)單相加,未來(lái)健康中國(guó)行動(dòng)的政策工具選擇可以首先分析政策目標(biāo),制定排序標(biāo)準(zhǔn),避免一把抓,可采取由易到難、由重點(diǎn)到一般、由短期突發(fā)到長(zhǎng)期穩(wěn)定,由應(yīng)急治理到常態(tài)化治理等策略,將各個(gè)工具匹配排序,精準(zhǔn)施策。

5.3 注重實(shí)質(zhì)性工具與程序性工具相協(xié)同

現(xiàn)有關(guān)于政策制定中使用的政策工具,往往側(cè)重于“實(shí)質(zhì)性”工具,即那些用于直接影響政策結(jié)果的工具,而在很大程度上忽視了作用間接但產(chǎn)生影響的“程序性”工具。程序性工具是指那些影響政策如何制定和實(shí)施的機(jī)制[25],并不直接影響結(jié)果,但關(guān)乎政府和有關(guān)部門的治理能力提升,同時(shí)涉及公共部門不同機(jī)構(gòu)、不同層級(jí)之間的整合以及不同社會(huì)群體參與并介入到?jīng)Q策、執(zhí)行的程度。目前,健康中國(guó)行動(dòng)工作要點(diǎn)中已有涉及政府內(nèi)部改革發(fā)展的內(nèi)容,也通過(guò)構(gòu)成型政策工具進(jìn)一步加強(qiáng)了不同社會(huì)群體在部分行動(dòng)中的參與率,但整體而言仍顯不足,因此需要在不同實(shí)質(zhì)性工具的基礎(chǔ)上進(jìn)一步關(guān)注程序性工具,通過(guò)推動(dòng)政府自身改革和多主體參與來(lái)間接推動(dòng)健康中國(guó)建設(shè)提質(zhì)增效。

面對(duì)一些長(zhǎng)期存在的健康難題,以及復(fù)雜的健康需求,政策工具組合匹配已成為現(xiàn)代國(guó)家治理的一種常用選擇。在實(shí)現(xiàn)《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》戰(zhàn)略目標(biāo)的重要關(guān)頭,需要總結(jié)健康政策與工具選擇的邏輯,以增強(qiáng)回應(yīng)治理重難點(diǎn)健康問(wèn)題的能力。本文嘗試構(gòu)建“目標(biāo)—工具”理論框架討論健康中國(guó)行動(dòng)的政策選擇邏輯與適配性特征,目前提出的各項(xiàng)結(jié)論,仍需更多案例研究與實(shí)證研究進(jìn)一步討論與拓展。

作者聲明本文無(wú)實(shí)際或潛在的利益沖突。