健康中國(guó)行動(dòng)政策網(wǎng)絡(luò)的雙模網(wǎng)絡(luò)分析
——基于時(shí)間和層級(jí)維度的比較研究

郭勝鵬 王虎峰 何博韜 張慧茹 景日澤

1.中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院 北京 100872 2.中國(guó)人民大學(xué)醫(yī)改研究中心 公共健康與疾控文理交叉平臺(tái) 北京 100872

1 引言

健康中國(guó)行動(dòng)是實(shí)現(xiàn)健康中國(guó)戰(zhàn)略的基本路徑,主要由健康知識(shí)普及行動(dòng)、老年健康促進(jìn)行動(dòng)、中小學(xué)健康促進(jìn)行動(dòng)和健康環(huán)境促進(jìn)行動(dòng)等15項(xiàng)專項(xiàng)行動(dòng)組成,涵蓋健康生活、健康服務(wù)、健康環(huán)境、健康保障和健康產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域,是一項(xiàng)系統(tǒng)、全面、長(zhǎng)期的復(fù)雜工程,需要衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)、教育、民生和環(huán)保等諸多部門的廣泛參與和協(xié)同合作。[1]政策網(wǎng)絡(luò)理論主張多元參與主體通過組建聯(lián)盟、交換資源和協(xié)調(diào)關(guān)系等方式形成政策網(wǎng)絡(luò),對(duì)政策結(jié)果發(fā)揮基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的作用。[2]健康中國(guó)行動(dòng)幾乎囊括了政府部門所有的部委和單位,參與主體所涉及的行動(dòng)領(lǐng)域和互動(dòng)關(guān)系復(fù)雜多樣,因此保障政策網(wǎng)絡(luò)的科學(xué)設(shè)計(jì)和有效運(yùn)作,對(duì)健康中國(guó)行動(dòng)的穩(wěn)步推進(jìn)至關(guān)重要。

依照關(guān)鍵政策的出臺(tái),健康中國(guó)行動(dòng)可以劃分為兩個(gè)階段:一是醞釀布局階段(2016年10月至2019年6月),以中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》為起始節(jié)點(diǎn),這是“建國(guó)以來(lái)首次在國(guó)家層面提出的健康領(lǐng)域中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃”,標(biāo)志著健康中國(guó)建設(shè)目標(biāo)和內(nèi)容的確立;二是全面實(shí)施階段(2019年7月至今),以國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施健康中國(guó)行動(dòng)的意見》為實(shí)施節(jié)點(diǎn),從此“健康中國(guó)戰(zhàn)略有了‘路線圖’和‘施工圖’”,標(biāo)志著健康中國(guó)行動(dòng)全面落實(shí)啟動(dòng)。一項(xiàng)階段性評(píng)估研究顯示,健康中國(guó)行動(dòng)實(shí)施三周年以來(lái),“中國(guó)特色的健康中國(guó)行動(dòng)政策框架基本建立,聯(lián)動(dòng)機(jī)制與協(xié)同格局正在加快形成”。[3]同時(shí),楊歡[4]通過指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)和區(qū)域差異測(cè)算發(fā)現(xiàn),我國(guó)健康中國(guó)總體建設(shè)水平呈現(xiàn)“東部最高,中部和東北次之,西部最低”的空間格局,鑒于政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)政策結(jié)果的關(guān)鍵作用,政策網(wǎng)絡(luò)建設(shè)狀況可能也會(huì)呈現(xiàn)與建設(shè)水平同樣的區(qū)域差異。因此,有必要結(jié)合時(shí)間維度和層級(jí)維度,研究健康中國(guó)行動(dòng)政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征和演變規(guī)律,旨在總結(jié)政策網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的成果和不足,為后續(xù)優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)布局、提高治理效能提供理論依據(jù)和參考。

熊堯等[5]基于“部門—部門”維度的單模網(wǎng)絡(luò),定量分析了國(guó)家層面衛(wèi)生健康政策網(wǎng)絡(luò)不同歷史時(shí)期的層次結(jié)構(gòu)及其動(dòng)態(tài)演變,發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)逐漸趨于多元化和扁平化。然而,研究并未追蹤到健康中國(guó)行動(dòng)的實(shí)施階段,覆蓋的政策主題和部門數(shù)量也比較有限,還缺乏行動(dòng)視角和省級(jí)層面的研究?；诖?本文依托健康中國(guó)行動(dòng)政策文本,基于行動(dòng)和部門的隸屬關(guān)系,構(gòu)建“行動(dòng)—部門”導(dǎo)向的健康中國(guó)行動(dòng)政策網(wǎng)絡(luò),運(yùn)用雙模網(wǎng)絡(luò)分析探究政策網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同機(jī)制和層次結(jié)構(gòu),以求解決以下兩個(gè)問題:一是基于時(shí)間維度,探究全面實(shí)施健康中國(guó)行動(dòng)是否有效推動(dòng)了健康中國(guó)行動(dòng)政策網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展完善;二是基于層級(jí)維度,比較分析國(guó)家層面與省級(jí)層面政策網(wǎng)絡(luò)建設(shè)策略和水平的差異,并通過省際橫向比較驗(yàn)證政策網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是否存在區(qū)域失衡的問題。

2 資料與方法

2.1資料收集

資料收集和分析過程如圖1所示,包括核心政策解讀、確定檢索對(duì)象、政策檢索和收集、政策數(shù)據(jù)清洗處理、構(gòu)建健康中國(guó)行動(dòng)政策網(wǎng)絡(luò)和雙模網(wǎng)絡(luò)分析。首先,通過反復(fù)閱讀和解構(gòu)核心政策,梳理歸納出整體工作安排、15項(xiàng)專項(xiàng)行動(dòng)和其他行動(dòng)(醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、中醫(yī)藥和護(hù)理事業(yè)發(fā)展等)共17項(xiàng)行動(dòng),并為每項(xiàng)行動(dòng)確定具有排他性和唯一性的檢索關(guān)鍵詞,例如“師生健康”“體教融合”屬于中小學(xué)健康促進(jìn)行動(dòng)。其次,對(duì)于省級(jí)層面的檢索對(duì)象,參照2022年《中國(guó)衛(wèi)生健康統(tǒng)計(jì)年鑒》中2020年各地區(qū)人均預(yù)期壽命,東中西部省分別選取廣東省、湖北省和陜西省作為省級(jí)層面的研究樣本,廣東省、湖北省和陜西省的人均預(yù)期壽命及其地區(qū)排名依次為79.31歲(6/11)、78.00歲(3/8)和77.80歲(3/12),三者人均預(yù)期壽命較為接近且在地區(qū)均處于較高水平,三者之間具有較好的可比性。最后,通過政策檢索、收集、清洗和處理,共收集有效政策數(shù)據(jù)925件,其中國(guó)家層面政策383件,省級(jí)層面政策542件。

圖1 資料收集和分析過程

2.2 研究方法

雙模網(wǎng)絡(luò)分析是指利用雙模網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者集合和事件集合之間的隸屬關(guān)系,探究行動(dòng)者和事件的互動(dòng)模式和行動(dòng)者內(nèi)部、事件內(nèi)部關(guān)系結(jié)構(gòu)的分析方法。雙模網(wǎng)絡(luò)分析既能從集合層面描述行動(dòng)者和事件之間的潛在邏輯和結(jié)構(gòu),又能從單模網(wǎng)絡(luò)分析的視角分析集合內(nèi)部的關(guān)系結(jié)構(gòu),對(duì)分析復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)更具適應(yīng)性和解釋力。因此,本文將健康中國(guó)行動(dòng)的17項(xiàng)行動(dòng)視為事件,將所有參與部門視為行動(dòng)者,編寫python程序?qū)⒔】抵袊?guó)行動(dòng)政策數(shù)據(jù)處理為“行動(dòng)—部門”導(dǎo)向的二維矩陣,構(gòu)建基于“行動(dòng)—部門”隸屬關(guān)系的健康中國(guó)行動(dòng)政策網(wǎng)絡(luò),利用NetDraw 2.161軟件實(shí)現(xiàn)雙模網(wǎng)絡(luò)可視化,利用Ucinet 6.645軟件完成整體網(wǎng)絡(luò)分析、個(gè)體網(wǎng)絡(luò)分析和核心—邊緣分析。

2.2.1 整體網(wǎng)絡(luò)分析

整體網(wǎng)絡(luò)分析從宏觀角度描述政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征,其中整體網(wǎng)絡(luò)密度是指雙模網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)和部門連接總數(shù)與行動(dòng)總數(shù)和部門總數(shù)之積的比值,整體網(wǎng)絡(luò)密度越高,說(shuō)明健康中國(guó)行動(dòng)政策網(wǎng)絡(luò)越緊密,部門協(xié)作關(guān)系越密切,行動(dòng)的資源整合就越好。

2.2.2 個(gè)體網(wǎng)絡(luò)分析

個(gè)體網(wǎng)絡(luò)分析包括度數(shù)中心性、接近中心性和中介中心性。度數(shù)中心性是某一行動(dòng)(部門)節(jié)點(diǎn)直接連接的部門(行動(dòng))節(jié)點(diǎn)數(shù)量與部門(行動(dòng))節(jié)點(diǎn)總數(shù)的比值,反映了節(jié)點(diǎn)在局部網(wǎng)絡(luò)中的活躍程度。度數(shù)中心性越高表示行動(dòng)掌握的資源越多、部門承擔(dān)的責(zé)任越重,在政策網(wǎng)絡(luò)中扮演的角色就更關(guān)鍵。接近中心性衡量了某一節(jié)點(diǎn)到達(dá)其他節(jié)點(diǎn)的平均最短距離,反映了節(jié)點(diǎn)在整體網(wǎng)絡(luò)中的獨(dú)立程度和中心位置,節(jié)點(diǎn)到達(dá)其他節(jié)點(diǎn)的平均最短距離越短,獲取信息資源的能力和溝通交流的權(quán)力就越強(qiáng),節(jié)點(diǎn)越容易處于整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的中心位置,越不容易受到其他節(jié)點(diǎn)的控制和約束。中介中心性衡量了某一節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)在其他兩個(gè)節(jié)點(diǎn)連接路徑中間的平均次數(shù),反映了節(jié)點(diǎn)在全局網(wǎng)絡(luò)中對(duì)其他節(jié)點(diǎn)的控制程度,較高的中介中心性意味著網(wǎng)絡(luò)中存在橋梁節(jié)點(diǎn),會(huì)通過信息壟斷限制其他節(jié)點(diǎn)之間的溝通交流,從而損害政策網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行效率。

2.2.3 核心—邊緣分析

核心—邊緣分析是將雙模網(wǎng)絡(luò)的二維矩陣分割為核心區(qū)塊和邊緣區(qū)塊兩種類別,核心區(qū)塊是核心行動(dòng)和核心部門所組成的高密度區(qū)塊,邊緣區(qū)塊是邊緣行動(dòng)和邊緣部門所組成的低密度區(qū)塊,非對(duì)角線區(qū)塊(核心行動(dòng)—邊緣部門、邊緣行動(dòng)—核心部門)則不考慮。利用Ucinet 6.645軟件中Network命令目錄中雙Mode networks的Categorical Core / Periphery命令即可完成操作。[6]為保證結(jié)果的準(zhǔn)確性,研究涉及的8個(gè)二維矩陣(2個(gè)時(shí)間階段*4個(gè)層級(jí)單位)均連續(xù)操作20次,以充分捕捉到算法的優(yōu)良表現(xiàn),最終以模型適配度最高的劃分結(jié)果為準(zhǔn)。

3 研究結(jié)果

3.1統(tǒng)計(jì)分析

國(guó)家層面、東中西部省份在醞釀布局階段的年均發(fā)文量分別為35.25、28.50、27.75和12.00件,在全面實(shí)施階段分別為96.33、44.33、36.33和39.33件,可見健康中國(guó)行動(dòng)的正式啟動(dòng)有效推動(dòng)了國(guó)家和省級(jí)層面健康中國(guó)的制度建設(shè),但是國(guó)家層面建設(shè)力度明顯強(qiáng)于省級(jí)層面。

3.1.1 行動(dòng)維度

行動(dòng)維度統(tǒng)計(jì)分析見圖2。國(guó)家層面在醞釀布局和全面實(shí)施階段的輪廓較為平穩(wěn),各項(xiàng)行動(dòng)工作量分布較為均衡,重點(diǎn)行動(dòng)能夠得到良好接續(xù),但省級(jí)層面重心行動(dòng)變動(dòng)較大,且各項(xiàng)行動(dòng)工作量分布不平衡。在全面實(shí)施階段,健康知識(shí)普及行動(dòng)、老年健康促進(jìn)行動(dòng)和傳染病及地方防控行動(dòng)是國(guó)家和省級(jí)層面共同關(guān)注的重點(diǎn)行動(dòng),此外國(guó)家層面更關(guān)注全民健身行動(dòng),省級(jí)層面則更關(guān)注職業(yè)健康促進(jìn)行動(dòng)。

圖2 國(guó)家和地方層面健康中國(guó)行動(dòng)雷達(dá)圖

3.1.2 部門維度

部門維度統(tǒng)計(jì)分析見表1,其中平均協(xié)作規(guī)模是指平均每件政策文件擁有的發(fā)文部門數(shù)量,聯(lián)合發(fā)文率是指發(fā)文部門數(shù)量為2個(gè)及以上的政策數(shù)量占政策總量的比例。無(wú)論哪個(gè)階段,國(guó)家層面的年均發(fā)文量和平均協(xié)作規(guī)模均明顯高于省級(jí)層面。從醞釀布局階段到全面實(shí)施階段,省級(jí)層面衛(wèi)生健康委的參與比例和聯(lián)合發(fā)文率均顯著提高,其中中西部地區(qū)提升最為明顯。

表1 健康中國(guó)行動(dòng)政策發(fā)文情況統(tǒng)計(jì)

3.2 整體網(wǎng)絡(luò)分析

整體網(wǎng)絡(luò)分析結(jié)果見表2。相較于醞釀布局階段,國(guó)家和省級(jí)層面的部門節(jié)點(diǎn)數(shù)和網(wǎng)絡(luò)密度在全面實(shí)施階段均明顯增加,說(shuō)明健康中國(guó)行動(dòng)啟動(dòng)后政府部門間的協(xié)作關(guān)系和各項(xiàng)行動(dòng)的推進(jìn)落實(shí)均得以加強(qiáng),其中國(guó)家層面的部門節(jié)點(diǎn)數(shù)和網(wǎng)絡(luò)密度均高于省級(jí)層面。特別地,在全面實(shí)施階段東中西部省份的部門節(jié)點(diǎn)數(shù)和網(wǎng)絡(luò)密度依次遞減,這與省級(jí)層面健康中國(guó)建設(shè)水平東高西低的現(xiàn)狀相吻合,政策網(wǎng)絡(luò)作為開展健康中國(guó)行動(dòng)的機(jī)制載體,對(duì)決定健康中國(guó)發(fā)揮著基礎(chǔ)性和根本性的作用,因此省級(jí)層面尤其是中西部省份在網(wǎng)絡(luò)規(guī)模和部門協(xié)作方面還需要繼續(xù)加強(qiáng)和完善。

表2 整體網(wǎng)絡(luò)分析結(jié)果

國(guó)家層面醞釀布局和全面實(shí)施階段的健康中國(guó)行動(dòng)政策網(wǎng)絡(luò)如圖3和圖4所示,其中紅色菱形的節(jié)點(diǎn)代表行動(dòng),藍(lán)色圓形的節(jié)點(diǎn)代表部門,節(jié)點(diǎn)的大小表示行動(dòng)或部門的發(fā)文量占比,節(jié)點(diǎn)連線的粗細(xì)表示行動(dòng)和部門的聯(lián)系緊密程度。從醞釀布局階段到全面實(shí)施階段,盡管政策網(wǎng)絡(luò)的核心節(jié)點(diǎn)和連線有所變動(dòng)和差異,國(guó)家衛(wèi)生健康委始終是核心中的核心,承擔(dān)的發(fā)文量最多,涉及的行動(dòng)范圍最廣。

圖3 醞釀布局階段國(guó)家層面的健康中國(guó)行動(dòng)政策網(wǎng)絡(luò)

圖4 全面實(shí)施階段國(guó)家層面的健康中國(guó)行動(dòng)政策網(wǎng)絡(luò)

3.3 個(gè)體網(wǎng)絡(luò)分析

個(gè)體網(wǎng)絡(luò)分析從微觀角度考察政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征,通過定量刻畫行動(dòng)節(jié)點(diǎn)和部門節(jié)點(diǎn)在政策網(wǎng)絡(luò)中所處的位置高低和所擁有的權(quán)力優(yōu)劣,分析不同行動(dòng)的資源聚合程度和不同部門的權(quán)力輻射程度,從更細(xì)粒度解釋健康中國(guó)行動(dòng)政策網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行機(jī)制,主要包括度數(shù)中心性、接近中心性和中介中心性。

3.3.1 度數(shù)中心性

(1)行動(dòng)節(jié)點(diǎn)

對(duì)行動(dòng)節(jié)點(diǎn),度數(shù)中心性是某一行動(dòng)的參與部門數(shù)量與參與部門總數(shù)的比值,即部門涉及率,涉及部門數(shù)量越多,行動(dòng)的協(xié)作規(guī)模越龐大,分工協(xié)作機(jī)制將越復(fù)雜。從醞釀布局到全面實(shí)施階段,國(guó)家層面部門涉及率最高的行動(dòng)從心理健康促進(jìn)行動(dòng)(0.479)轉(zhuǎn)移到健康知識(shí)普及行動(dòng)(0.492),東部省份從健康知識(shí)普及行動(dòng)(0.410)轉(zhuǎn)移到心理健康促進(jìn)行動(dòng)(0.519),中部省份始終為職業(yè)健康促進(jìn)行動(dòng)(從0.467增加到0.489),西部省份從中小學(xué)健康促進(jìn)行動(dòng)(0.471)轉(zhuǎn)移到老年健康促進(jìn)行動(dòng)(0.628)。

(2)部門節(jié)點(diǎn)

對(duì)部門節(jié)點(diǎn),度數(shù)中心性是某一部門所承擔(dān)的行動(dòng)數(shù)量與行動(dòng)總數(shù)的比值,即行動(dòng)覆蓋率,負(fù)責(zé)的行動(dòng)數(shù)量越多,對(duì)部門多線程管理能力、組織協(xié)調(diào)性和靈活性的要求就越高。國(guó)家層面的國(guó)家衛(wèi)生健康委、教育部、財(cái)政部、國(guó)家中醫(yī)藥管理局的行動(dòng)覆蓋率最高,行動(dòng)實(shí)施前后行動(dòng)覆蓋率在30%以上的部門數(shù)量從7個(gè)增加到19個(gè)。省級(jí)層面的省衛(wèi)生健康委、省人民政府辦公廳、教育廳和民政廳的覆蓋率最高,行動(dòng)實(shí)施前后東中西部省份行動(dòng)覆蓋率在30%以上的部門數(shù)量分別從4個(gè)、2個(gè)、3個(gè)增加到8個(gè)、7個(gè)和5個(gè),可見省級(jí)層面的多部門協(xié)同機(jī)制不斷完善擴(kuò)充,但與國(guó)家層面還有較大差距。

3.3.2 接近中心性

(1)行動(dòng)節(jié)點(diǎn)

行動(dòng)節(jié)點(diǎn)接近中心性的排名結(jié)果與度數(shù)中心性分析結(jié)果基本保持一致,說(shuō)明關(guān)鍵行動(dòng)在政策網(wǎng)絡(luò)全域具有更高的獨(dú)立性和優(yōu)先級(jí)。國(guó)家層面行動(dòng)節(jié)點(diǎn)的平均接近中心性從0.486增加到0.504,行動(dòng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)往中心位置更進(jìn)一步靠攏,可能是國(guó)家政府部門通過完善協(xié)同機(jī)制、擴(kuò)大資源供給和有效資源整合等,對(duì)重點(diǎn)行動(dòng)予以及時(shí)扶持和重點(diǎn)建設(shè),從而政策網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)整體升級(jí)和優(yōu)化。然而,東中西部省份行動(dòng)節(jié)點(diǎn)的平均接近中心性分別從0.551、0.591、0.523下降到0.491、0.503和0.509,可能是行動(dòng)實(shí)施后,行動(dòng)總量增加、重心轉(zhuǎn)移,省級(jí)政府部門由于資源整合能力有限、機(jī)制路徑依賴等原因,現(xiàn)有的協(xié)同機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)難以適應(yīng)新的形勢(shì)和要求,關(guān)鍵行動(dòng)無(wú)法及時(shí)獲得充足的發(fā)展資源和條件,導(dǎo)致行動(dòng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)偏離中心位置,因此省級(jí)層面應(yīng)及時(shí)創(chuàng)新協(xié)同機(jī)制,緊跟國(guó)家政府部門的步伐,主動(dòng)應(yīng)對(duì)健康中國(guó)建設(shè)過程中的困難和挑戰(zhàn)。

(2)部門節(jié)點(diǎn)

部門節(jié)點(diǎn)的接近中心性的分析結(jié)果與度數(shù)中心性基本保持一致,衛(wèi)生健康委、民政部(廳)、教育部(廳)、省人民政府辦公廳和財(cái)政部(廳)的接近中心性普遍較高,實(shí)施前后政府部門的具體排名情況有所變動(dòng),說(shuō)明部門責(zé)任定位和規(guī)劃隨著新的行動(dòng)需要存在動(dòng)態(tài)調(diào)整。國(guó)家層面部門節(jié)點(diǎn)的接近中心性從0.617增加至0.685,省級(jí)層面東中西部分別從0.615、0.501、0.485提高至0.634、0.602、0.631,可見行動(dòng)實(shí)施后越來(lái)越多的政府部門向政策網(wǎng)絡(luò)的中心位置聚攏,凝聚為健康中國(guó)行動(dòng)的中堅(jiān)力量。然而,省級(jí)層面的平均接近中心性均低于國(guó)家層面,說(shuō)明省級(jí)層面在政策網(wǎng)絡(luò)中心建設(shè)方面仍落后于國(guó)家層面。

3.3.3 中介中心性

(1)行動(dòng)節(jié)點(diǎn)

行動(dòng)節(jié)點(diǎn)的中介中心性分析結(jié)果與度數(shù)中心性、接近中心性分析結(jié)果基本一致,說(shuō)明政策網(wǎng)絡(luò)中的重要行動(dòng)節(jié)點(diǎn)如健康知識(shí)普及行動(dòng)、傳染病及地方病防控行動(dòng)等擺在了優(yōu)先發(fā)展的位置,可以輕松獲得充足的信息和資源。在資源條件和資源整合能力有限的前提下,重點(diǎn)行動(dòng)和其他行動(dòng)存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)行動(dòng)可能會(huì)導(dǎo)致其他行動(dòng)的進(jìn)度滯后,這種擠出效應(yīng)導(dǎo)致行動(dòng)間發(fā)展的不均衡。國(guó)家層面行動(dòng)節(jié)點(diǎn)的平均中介中心性在行動(dòng)實(shí)施前后從0.070下降至0.067,省級(jí)層面東中西部分別從0.064、0.057、0.063升高至0.070、0.070、0.066,對(duì)于實(shí)施階段省級(jí)層面排名第一的行動(dòng)節(jié)點(diǎn),中介中心性分別為0.338、0.287和0.436,明顯高于國(guó)家層面的0.168,可見省級(jí)層面政府部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)行動(dòng)均衡發(fā)展的能力不足,因此需要優(yōu)化協(xié)同機(jī)制和資源分配格局,避免行動(dòng)間的擠出效應(yīng)。

(2)部門節(jié)點(diǎn)

部門節(jié)點(diǎn)的中介中心性分析結(jié)果與度數(shù)中心性、接近中心性分析結(jié)果基本一致,說(shuō)明衛(wèi)生健康委、民政部(廳)、教育部(廳)和財(cái)政部(廳)等重要部門節(jié)點(diǎn)不僅要承擔(dān)大量重要的本職行動(dòng),還要領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)助其他部門開展其他領(lǐng)域的工作行動(dòng),發(fā)揮聯(lián)絡(luò)樞紐的作用,如中醫(yī)藥管理局不僅要提供中醫(yī)藥健康和康復(fù)服務(wù),還要協(xié)助衛(wèi)生健康委、民政部(廳)、醫(yī)療保障局、藥品監(jiān)督管理局等多個(gè)部門開展養(yǎng)老護(hù)理、健康扶貧、兒童救助和藥品保障等工作。國(guó)家層面部門節(jié)點(diǎn)的平均中介中心性在行動(dòng)實(shí)施前后從0.015下降至0.009,省級(jí)層面東中西部分別從0.018、0.068、0.065下降到0.012、0.016、0.016,國(guó)家和省級(jí)層面部門節(jié)點(diǎn)的平均中介中心性整體水平較低且均呈下降趨勢(shì),中西部省份下降幅度最大,可見健康中國(guó)行動(dòng)的啟動(dòng)有效促進(jìn)了政府部門之間的互聯(lián)互通,但省級(jí)層面整體網(wǎng)絡(luò)的連通程度仍不如國(guó)家層面,需要通過科學(xué)精準(zhǔn)分工和優(yōu)化機(jī)制設(shè)計(jì),提高政策網(wǎng)絡(luò)的連通性。

3.4 核心—邊緣分析

3.4.1 核心行動(dòng)識(shí)別

行動(dòng)實(shí)施前后國(guó)家層面核心行動(dòng)數(shù)量始終為5個(gè),健康知識(shí)普及行動(dòng)、傳染病及地方病防控行動(dòng)和老年健康促進(jìn)行動(dòng)始終為核心行動(dòng),婦幼健康促進(jìn)行動(dòng)和其他行動(dòng)(醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革等)新納入為核心行動(dòng),健康環(huán)境促進(jìn)行動(dòng)和心理健康促進(jìn)行動(dòng)則退化為邊緣行動(dòng),省級(jí)層面主要關(guān)注健康知識(shí)普及行動(dòng)、職業(yè)健康促進(jìn)行動(dòng)和其他行動(dòng)(醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革等)。雖然中部省份核心行動(dòng)數(shù)量從3項(xiàng)增至4項(xiàng),但是省級(jí)層面總體依舊呈現(xiàn)減少趨勢(shì),說(shuō)明行動(dòng)間存在擠出效應(yīng),省級(jí)政府部門較難實(shí)現(xiàn)行動(dòng)的全面統(tǒng)籌,這與省級(jí)層面行動(dòng)節(jié)點(diǎn)平均接近中心性降低、平均中介中心性升高的論證假設(shè)相吻合。

3.4.2 核心部門識(shí)別

行動(dòng)實(shí)施前后,國(guó)家層面的核心部門數(shù)量從10個(gè)增加到13個(gè),東、中、西部省份分別從3個(gè)、3個(gè)、3個(gè)增加到20個(gè)、6個(gè)和5個(gè),這與部門節(jié)點(diǎn)平均接近中心性升高、平均中介中心性降低的論證假設(shè)相一致,說(shuō)明健康中國(guó)行動(dòng)的實(shí)施有效推動(dòng)了國(guó)家乃至省級(jí)層面政策網(wǎng)絡(luò)的迅速擴(kuò)充和完善,一方面政策網(wǎng)絡(luò)規(guī)模大幅增加,越來(lái)越多的部委和單位加入到健康中國(guó)建設(shè)的隊(duì)伍,另一方面核心部門數(shù)量顯著增加,健康中國(guó)建設(shè)的中堅(jiān)力量也在不斷發(fā)展壯大。在個(gè)體網(wǎng)絡(luò)分析中,體育總局(省體育局)、健康中國(guó)(廣東)行動(dòng)推進(jìn)辦公室、中國(guó)(省)紅十字協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部(廳)等核心部門從未被納入到重要位置,并非意味著上述部門對(duì)健康中國(guó)建設(shè)不重要,而是這些部門在極少行動(dòng)類型中承擔(dān)了極高份額的工作量,在其專職負(fù)責(zé)的行動(dòng)起到了關(guān)鍵性的作用,比如體育總局主要負(fù)責(zé)全民健身行動(dòng),這是由部門職能范圍和行動(dòng)內(nèi)容的相互匹配決定的。

4 討論與建議

4.1 討論

4.1.1 健康中國(guó)行動(dòng)政策網(wǎng)絡(luò)框架基本確立,網(wǎng)絡(luò)規(guī)模和協(xié)同格局逐漸明晰

健康中國(guó)行動(dòng)政策網(wǎng)絡(luò)在層級(jí)維度和時(shí)間維度上均呈動(dòng)態(tài)演變趨勢(shì),但是演變過程中健康中國(guó)行動(dòng)建設(shè)的重點(diǎn)行動(dòng)和核心骨干趨于穩(wěn)定,健康中國(guó)行動(dòng)政策網(wǎng)絡(luò)的“行動(dòng)—部門”二元框架已基本確立,其中行動(dòng)以健康知識(shí)普及行動(dòng)、傳染病及地方病防控行動(dòng)和其他行動(dòng)(中醫(yī)藥等)等為核心代表,部門以衛(wèi)生健康委、教育部(廳)、民政部(廳)和財(cái)政部(廳)等為核心代表。行動(dòng)實(shí)施后,國(guó)家層面和省級(jí)層面政策網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模、網(wǎng)絡(luò)密度和核心部門數(shù)量增長(zhǎng)顯著,國(guó)家層面參與部門數(shù)量從48個(gè)增加到65個(gè),省級(jí)層面東中西部分別由39個(gè)、15個(gè)、17個(gè)增加到54個(gè)、45個(gè)、43個(gè),幾乎所有的部委和單位囊括其中,可見“將健康融入所有政策”理念已得到有效貫徹和落實(shí)。

4.1.2 國(guó)家政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入優(yōu)化升級(jí)階段,省級(jí)政策網(wǎng)絡(luò)尚處于擴(kuò)充完善階段

從層級(jí)維度看,國(guó)家層面網(wǎng)絡(luò)整體的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模、網(wǎng)絡(luò)密度、網(wǎng)絡(luò)連通性以及核心節(jié)點(diǎn)的數(shù)量、活躍度、行動(dòng)覆蓋率、部門涉及率均高于省級(jí)層面,說(shuō)明國(guó)家層面政策網(wǎng)絡(luò)的整體效能優(yōu)于省級(jí)層面。從時(shí)間維度看,國(guó)家層面的發(fā)文聯(lián)合率、平均協(xié)作規(guī)模和國(guó)家衛(wèi)生健康委的參與比重均呈下降趨勢(shì),省級(jí)層面卻為相反趨勢(shì),說(shuō)明國(guó)家層面政策網(wǎng)絡(luò)建設(shè)策略已經(jīng)從早期的隊(duì)伍建設(shè)轉(zhuǎn)移到精細(xì)化的效能建設(shè),更加注重網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作效率和互聯(lián)互通,但是省級(jí)層面仍采取規(guī)模擴(kuò)充和路徑完善的發(fā)展策略,網(wǎng)絡(luò)建設(shè)進(jìn)度滯后于國(guó)家層面。這與楊賜然等[7]對(duì)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)域政策網(wǎng)絡(luò)的研究結(jié)果不同,相較于國(guó)家層面,省市層面具有更高的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模和網(wǎng)絡(luò)密度,醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革涉及面較窄,在國(guó)家層面由國(guó)務(wù)院醫(yī)改辦和國(guó)家衛(wèi)生健康委主導(dǎo),多為衛(wèi)健系統(tǒng)其他部門配合,省市層面在執(zhí)行落地時(shí)需要尋求其他領(lǐng)域更多部門給予支持,而健康中國(guó)行動(dòng)涉及領(lǐng)域廣泛,在國(guó)家層面幾乎所有的部門必須要參與頂層設(shè)計(jì)和任務(wù)規(guī)劃,省級(jí)層面則會(huì)盡可能聚焦部門,保證權(quán)責(zé)清晰、高效落實(shí)。

4.1.3 省級(jí)政策網(wǎng)絡(luò)建設(shè)水平存在地域發(fā)展不均衡、行動(dòng)兼顧不平衡的問題

省級(jí)層面政策網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模、網(wǎng)絡(luò)密度、核心部門數(shù)量和網(wǎng)絡(luò)連通性從東到西依次遞減,雖然行動(dòng)實(shí)施前后中西部省份的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模和網(wǎng)絡(luò)密度等增長(zhǎng)幅度最為明顯,與東部省份的差距正在縮小,但省級(jí)政策網(wǎng)絡(luò)地域間的發(fā)展水平依然不均衡,這與楊歡[8]的研究結(jié)論相類似,即健康中國(guó)建設(shè)水平存在區(qū)域間差異,但這種差異呈縮小趨勢(shì)。同時(shí),省級(jí)層面核心行動(dòng)數(shù)量和行動(dòng)節(jié)點(diǎn)平均接近中心性呈下降趨勢(shì),行動(dòng)節(jié)點(diǎn)平均中介中心性呈上升趨勢(shì),說(shuō)明省級(jí)層面存在重點(diǎn)行動(dòng)對(duì)一般行動(dòng)的擠出效應(yīng),難以兼顧各項(xiàng)行動(dòng)的全面發(fā)展,省級(jí)層面行動(dòng)雷達(dá)圖的高波動(dòng)性和高偏向性更直觀地反映了這一問題。

4.2 建議

4.2.1 基于行動(dòng)和部門二維導(dǎo)向構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò),從政策管理逐漸實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)管理

要提升健康中國(guó)政策網(wǎng)絡(luò)的整體效能,需要實(shí)現(xiàn)行動(dòng)導(dǎo)向和部門導(dǎo)向的雙向優(yōu)化。既要按照行動(dòng)本身的急迫性、重要性和復(fù)雜性確定科學(xué)合理的協(xié)作規(guī)模和權(quán)責(zé)分配,保障行動(dòng)所需的各項(xiàng)資源和隊(duì)伍建設(shè),又要結(jié)合部門職能和能力等特質(zhì)予以綜合考慮,科學(xué)分派其承擔(dān)行動(dòng)的類型和數(shù)量,注重培養(yǎng)部門的多行動(dòng)管理和應(yīng)對(duì)能力。提升政策網(wǎng)絡(luò)效能應(yīng)從微觀的政策管理轉(zhuǎn)移到宏觀的網(wǎng)絡(luò)管理,即從健康中國(guó)行動(dòng)整體布局出發(fā),參考和借鑒行動(dòng)和部門在政策網(wǎng)絡(luò)中的位置和定位,兼顧行動(dòng)和部門的匹配度、適合性和協(xié)調(diào)性,從核心行動(dòng)和核心部門的局部?jī)?yōu)化開始,逐步實(shí)現(xiàn)政策網(wǎng)絡(luò)的全局優(yōu)化。如可對(duì)衛(wèi)生健康委所承擔(dān)的行動(dòng)任務(wù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整,將常規(guī)性和易操作的行動(dòng)如健康知識(shí)普及等分撥給有能力承擔(dān)的其他部門,從而騰出更多資源和力量應(yīng)對(duì)復(fù)雜性的、多層次、關(guān)鍵性的領(lǐng)域難題,如老年健康和慢病防治等。

4.2.2 加強(qiáng)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)交流和協(xié)同機(jī)制考核,提升省級(jí)整體建設(shè)水平和均衡程度

健康中國(guó)行動(dòng)實(shí)施以來(lái),省級(jí)政府部門予以積極響應(yīng)并結(jié)合實(shí)際開拓創(chuàng)新,積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),涌現(xiàn)了一批典型經(jīng)驗(yàn)案例,譬如健康中國(guó)行動(dòng)推進(jìn)辦2021年所推介的18個(gè)地方案例從健康家庭、中醫(yī)藥康復(fù)服務(wù)、社區(qū)營(yíng)養(yǎng)廚房等各個(gè)方面取得了一定成就。東部省份的政策網(wǎng)絡(luò)建設(shè)進(jìn)度與發(fā)展優(yōu)于中西部省份,可以借鑒推介健康中國(guó)行動(dòng)推進(jìn)典型經(jīng)驗(yàn)案例的做法,從東部省份選取有代表性的、發(fā)展較為成熟完善的省份作為示范標(biāo)桿,搭建地區(qū)經(jīng)驗(yàn)交流和幫扶平臺(tái),向中西部省份傳播先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法。在《健康中國(guó)行動(dòng)推進(jìn)委員會(huì)辦公室關(guān)于印發(fā)健康中國(guó)行動(dòng)2021—2022年考核實(shí)施方案的通知》中,協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制在組織實(shí)施的六項(xiàng)機(jī)制中權(quán)重最高為20%,但是考核內(nèi)容只涉及推進(jìn)辦是否在整體工作安排中發(fā)揮作用,還未有政策網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的衡量指標(biāo)。因此,應(yīng)強(qiáng)化和完善對(duì)省級(jí)層面政策網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)和建設(shè)水平的考核,綜合考慮行動(dòng)推進(jìn)協(xié)調(diào)性和部門分工科學(xué)性,系統(tǒng)全面地評(píng)估協(xié)同機(jī)制是否滿足健康中國(guó)行動(dòng)的政策需要,督促省級(jí)政府主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題和及時(shí)整改。

4.2.3 發(fā)揮核心部門和核心行動(dòng)的帶動(dòng)作用,推動(dòng)健康中國(guó)建設(shè)全局齊步推進(jìn)

衛(wèi)生健康委、教育部(廳)、民政部(廳)和財(cái)政部(廳)等核心部門的行動(dòng)滲透量和合作部門數(shù)量最多,在對(duì)核心行動(dòng)負(fù)主要責(zé)任的同時(shí),還需要領(lǐng)導(dǎo)其他部門完成核心行動(dòng),或者輔助其他部門完成非核心行動(dòng),對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的效率和效益起到關(guān)鍵性作用。健康知識(shí)普及行動(dòng)、傳染病及地方病防控行動(dòng)和其他行動(dòng)等核心行動(dòng)具有豐富的整合資源和優(yōu)先發(fā)展權(quán),可以將非核心行動(dòng)與核心行動(dòng)有機(jī)融合,既能夠提高資源利用效率和政府辦事效率,又能促進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)整體協(xié)調(diào)發(fā)展,避免或減緩核心行動(dòng)對(duì)非核心行動(dòng)的擠出效應(yīng)。如將慢性病系列防治行動(dòng)融合到健康知識(shí)普及行動(dòng)、老年健康促進(jìn)行動(dòng)等核心行動(dòng)中,打造高質(zhì)量、廣覆蓋和易獲得的重點(diǎn)人群健康管理服務(wù)體系,推動(dòng)慢性病系列防治領(lǐng)域迅速發(fā)展。

作者聲明本文無(wú)實(shí)際或潛在的利益沖突。