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    應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理地方標(biāo)準(zhǔn)的制定研究與應(yīng)用實(shí)踐

    2023-12-05 12:55:53陳瓏凱胡可梁虹
    標(biāo)準(zhǔn)科學(xué) 2023年3期
    關(guān)鍵詞:場所災(zāi)害應(yīng)急

    陳瓏凱 胡可 梁虹

    摘 要:針對應(yīng)急避難場所存在重建輕管、未形成運(yùn)行管理技術(shù)理論體系、缺乏應(yīng)急運(yùn)維管理標(biāo)準(zhǔn)等問題,因地制宜地制定運(yùn)行管理地方標(biāo)準(zhǔn),發(fā)揮推薦性標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)作用,有利于促進(jìn)應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理水平提升。本文基于應(yīng)急避難(險(xiǎn))行為機(jī)制分析和應(yīng)急救助工作實(shí)際,探討了制定應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理地方標(biāo)準(zhǔn)的需求,借鑒活動分析法的基本原理,構(gòu)建了標(biāo)準(zhǔn)編制的技術(shù)框架,強(qiáng)調(diào)在應(yīng)急避難場所運(yùn)行過程中時間和空間相統(tǒng)一的重要性,突出應(yīng)急避難(險(xiǎn))活動模式形成過程中時間、空間和參與者特征等方面的制約因素。通過DB4403/T255-2022《臺風(fēng)暴雨室內(nèi)應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理指南》的實(shí)踐應(yīng)用,驗(yàn)證了技術(shù)框架的可行性和有效性。

    關(guān)鍵詞:應(yīng)急避難場所,運(yùn)行管理,地方標(biāo)準(zhǔn),避難(險(xiǎn))行為

    DOI編碼:10.3969/j.issn.1674-5698.2023.03.009

    1 引 言

    應(yīng)急避難場所一般是指經(jīng)政府規(guī)劃、建設(shè)或改造,具有應(yīng)急避難(險(xiǎn))服務(wù)設(shè)施,可供避難(險(xiǎn))人員緊急避險(xiǎn)和臨時安置的安全場所[1-5 ],在應(yīng)對各類災(zāi)害中發(fā)揮著人員安置的主場所、應(yīng)急救助的主陣地作用,是城市防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系的重要組成部分,也是全國文明城市創(chuàng)建的重要考察點(diǎn)位之一。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》(2016年12月19日)提出“加強(qiáng)部門協(xié)調(diào),制定應(yīng)急避難場所建設(shè)、管理、維護(hù)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范”;國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》提出“增強(qiáng)公共設(shè)施應(yīng)對風(fēng)暴和地質(zhì)災(zāi)害的能力,完善公共設(shè)施和建筑應(yīng)急避難功能”;應(yīng)急管理部印發(fā)的《“十四五”應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展計(jì)劃》提出“加快推進(jìn)急需短缺和重要標(biāo)準(zhǔn)制修訂”,要求“制修訂應(yīng)急避難場所評估認(rèn)定、管理運(yùn)維等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”。

    運(yùn)行管理是決定應(yīng)急避難場所能否有效發(fā)揮應(yīng)急保障功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是應(yīng)急避難場所標(biāo)準(zhǔn)化工作的重要組成部分。然而,我國現(xiàn)有各類應(yīng)急避難場所普遍存在重建輕管現(xiàn)象[6],忽視運(yùn)行管理研究[7 ],尚未形成科學(xué)高效的應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理技術(shù)理論體系[8]。自20 04年北京市率先發(fā)布第一個應(yīng)急避難場所地方標(biāo)準(zhǔn)后,我國先后共發(fā)布了40項(xiàng)應(yīng)急避難場所相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),包括5項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)、4項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和31項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn),標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容同質(zhì)化較為嚴(yán)重,多聚焦于選址、規(guī)劃設(shè)計(jì)、配套設(shè)施等通用技術(shù)要求,缺乏臨戰(zhàn)狀態(tài)的場所應(yīng)急評估、應(yīng)急運(yùn)維管理等標(biāo)準(zhǔn),缺少現(xiàn)場操作指導(dǎo)和對老弱病殘?jiān)械忍厥馊后w的服務(wù)性標(biāo)準(zhǔn)[9,10]?,F(xiàn)行國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中針對應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理的僅有2項(xiàng),其中GB/ T33744-2017《地震應(yīng)急避難場所 運(yùn)行管理指南》[2]主要適用于應(yīng)對地震單一災(zāi)害情景,沒有考慮防災(zāi)避難多功能性,對于其他災(zāi)害情景的適用性不強(qiáng);MZ/T 052-2014《自然災(zāi)害避災(zāi)點(diǎn)管理規(guī)范》[4]具體內(nèi)容條款的規(guī)定偏向于原則性、基礎(chǔ)性,對實(shí)踐工作的針對性和指導(dǎo)性不強(qiáng)。

    《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法(2017年修訂)》于2018年1月1日開始實(shí)施后,國家鼓勵支持在國行標(biāo)空缺、具有區(qū)域特色、亟需解決的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治理和公共服務(wù)領(lǐng)域,制定滿足當(dāng)?shù)刈匀粭l件、風(fēng)俗習(xí)慣等特殊技術(shù)要求的地方標(biāo)準(zhǔn)[11]。因地制宜制定適用于本行政區(qū)域的應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理地方標(biāo)準(zhǔn),既是對相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的有益補(bǔ)充[9],也可以發(fā)揮推薦性標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)作用,促進(jìn)應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理水平提升,待條件成熟時經(jīng)地方性法規(guī)引用或轉(zhuǎn)化為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),從而完善相關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)供給結(jié)構(gòu)。

    本文主要基于對應(yīng)急避難(險(xiǎn))行為機(jī)制的分析,結(jié)合應(yīng)急救助工作實(shí)際,探討制定應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理地方標(biāo)準(zhǔn)的需求,借鑒活動分析法的基本原理構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)編制的技術(shù)框架,并以DB4 4 03/ T255-2022《臺風(fēng)暴雨室內(nèi)應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理指南》為例進(jìn)行實(shí)踐應(yīng)用,為各地通過標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提升應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理水平提供專業(yè)指引和參考借鑒。

    2 制定地方標(biāo)準(zhǔn)的需求分析

    根據(jù)《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》《地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》關(guān)于地方標(biāo)準(zhǔn)基本功能定位的有關(guān)規(guī)定,基于應(yīng)急避難(險(xiǎn))行為機(jī)制和應(yīng)急救助工作實(shí)際需求,制定應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理地方標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)充分考慮地方特異性、主體多元性、場景時空性、保障多樣性等需求特征。

    2.1 各地防災(zāi)應(yīng)急需求和應(yīng)急避難場所建設(shè)管理的特異性

    我國自然災(zāi)害種類多、分布地域廣,災(zāi)害區(qū)域性特征明顯。制定地方標(biāo)準(zhǔn)需要從本地致災(zāi)因子、承災(zāi)體、孕災(zāi)環(huán)境特征出發(fā),滿足應(yīng)對不同災(zāi)害對應(yīng)急避難場所提出的需求。例如:若地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)突出,考慮震后建筑結(jié)構(gòu)破壞和潛在余震的安全威脅,一般選用室外應(yīng)急避難場所進(jìn)行緊急避險(xiǎn)和篷宿安置;若臺風(fēng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)突出,應(yīng)考慮抗風(fēng)安全性要求,不適用室外場地篷宿或搭建簡易臨時建構(gòu)物進(jìn)行安置。

    2018年國家應(yīng)急管理體制機(jī)制改革以來,各地從不同層級、不同角度對應(yīng)急避難場所建設(shè)與管理進(jìn)行了有益探索,形成了很多有效做法和經(jīng)驗(yàn),對應(yīng)急避難場所規(guī)劃建設(shè)、分級和分類管理的側(cè)重點(diǎn)不盡相同[12],在適用災(zāi)型、場地類型、功能設(shè)計(jì)等方面存在一定的差異。按照災(zāi)害救助“屬地管理為主”的原則,應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理需要充分融入地方應(yīng)急管理體系,體現(xiàn)地方特異性需求,將應(yīng)急避難場所的啟用開放和運(yùn)行保障工作,與危險(xiǎn)區(qū)域人員疏散轉(zhuǎn)移、緊急避險(xiǎn)、臨時安置、應(yīng)急救助、災(zāi)后恢復(fù)等工作充分銜接。

    2.2 參與應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理主體的多元性

    隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn),我國城市特別是深圳等超大型城市已進(jìn)入以存量土地利用為主的深度城市化階段,應(yīng)急避難場所主要按照“平急結(jié)合”的原則依托于既有的公園、綠地、廣場、學(xué)校、社區(qū)中心、福利設(shè)施、文體設(shè)施等公共場所(設(shè)施)。參與應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理的主體眾多,平時一般按照部門和屬地歸口管理原則,由場所行政主管單位負(fù)責(zé)場所建設(shè)、改造和日常監(jiān)督管理;急時一般按照屬地管理原則,由場所所在地政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織場所啟用和運(yùn)行管理,街道、社區(qū)基層組織具體承擔(dān)相關(guān)工作;場所的產(chǎn)權(quán)歸屬單位或?qū)嶋H管理單位負(fù)責(zé)場所日常維護(hù)管理,并配合參與運(yùn)行管理。2018年國家機(jī)構(gòu)改革后,明確了由應(yīng)急管理部門承擔(dān)統(tǒng)籌推動應(yīng)急避難場所建設(shè)管理的職責(zé)。此外,借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn),社會組織和志愿者的積極參與將是對政府主導(dǎo)的應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理工作的重要補(bǔ)充[13,14]。特別是在應(yīng)急避難場所“平急轉(zhuǎn)換”過程中,涉及多方主體的管理權(quán)交接,需確保責(zé)任鏈條的無縫對接,保證應(yīng)急避難場所能實(shí)現(xiàn)快速轉(zhuǎn)換、高效啟用、平穩(wěn)運(yùn)行。

    2.3 應(yīng)急避難(險(xiǎn))活動場景的時空性

    應(yīng)急避難(險(xiǎn))活動在時間、空間和參與者方面是相互關(guān)聯(lián)的,同時又是發(fā)生在時空及其有限資源制約的環(huán)境之中。應(yīng)急避難場所的運(yùn)行管理工作,需要充分響應(yīng)具有顯著時空特性的應(yīng)急避難(險(xiǎn))活動需求。

    在時間上看,災(zāi)害的發(fā)生、發(fā)展過程具有一定的階段性,不同災(zāi)害的避難(險(xiǎn))活動往往具有不同的階段需求特征。例如:臺風(fēng)可以預(yù)報(bào)預(yù)警,可充分利用臨災(zāi)預(yù)警期提前準(zhǔn)備和啟用應(yīng)急避難場所,同時對危險(xiǎn)區(qū)域人員采取預(yù)防性轉(zhuǎn)移措施,場所主要發(fā)揮短期避險(xiǎn)功能;地震預(yù)報(bào)難(特別是短期預(yù)報(bào)、臨震預(yù)報(bào))、預(yù)警時間短,震害發(fā)生后需要緊急啟用應(yīng)急避難場所[13],準(zhǔn)備時間倉促;對于破壞性地震,可能需要在災(zāi)中到災(zāi)后提供持續(xù)較長時間的避難生活服務(wù)保障。

    在空間上,不能靜止、孤立地看待應(yīng)急避難場所。一方面,應(yīng)急避難場所的安全性、功能性、適用性可能伴隨著一次災(zāi)害過程發(fā)生狀態(tài)變化;另一方面,需要圍繞應(yīng)急避難(險(xiǎn))行為動線進(jìn)一步考慮避難(險(xiǎn))人員“從哪來”“往哪去”的問題,建立應(yīng)急避難場所與其他活動空間之間的時序連接。

    2.4 服務(wù)對象及其需求保障的多樣性

    應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理涉及避難(險(xiǎn))人員切身利益,社會關(guān)注度高,群眾期待值高。鑒于各類災(zāi)害的突發(fā)性、不確定性,以及避難(險(xiǎn))需求的緊迫性等特點(diǎn),應(yīng)急避難場所啟用后接納安置的避難(險(xiǎn))人員往往具有非特定性,人員結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜,在文化素質(zhì)、生活習(xí)慣、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等方面都可能存在差異[14]。應(yīng)急避難場所在滿足《突發(fā)事件應(yīng)對法》《防震減災(zāi)法》《自然災(zāi)害救助條例》等要求的應(yīng)急救助功能,確保群眾“五個有”(即有飯吃、有衣服穿、有干凈水喝、有臨時住所、有醫(yī)療救治)的基礎(chǔ)上,還需要兼顧不同年齡、性別、語言、身體狀況的避難(險(xiǎn))人員,特別是老年人、殘疾人、孕婦、嬰幼兒、傷病員等脆弱人群的特殊需求[15],酌情提供盡可能多樣化的服務(wù)保障。

    3 制定地方標(biāo)準(zhǔn)的基本思路與框架

    3.1 基本原理

    應(yīng)急避難場所是災(zāi)時為人們服務(wù)的應(yīng)急設(shè)施,人是應(yīng)急避難(險(xiǎn))活動的主體,其避難(險(xiǎn))行為對應(yīng)急避難場所運(yùn)行有很大的影響[16]。在行為地理學(xué)中,采用活動分析法(activity-based approach),將城市居民的行為整合在時間和空間相結(jié)合的統(tǒng)一背景下,通過對其日常行為活動的研究,定義活動模式,突出特定行為與城市功能結(jié)構(gòu)的相互影響,進(jìn)而描述和解釋城市中人們的生活方式[17 ]。該方法為城市社會生活及其空間體系研究提供了重要的微觀視角,對于研究城市應(yīng)急避難(險(xiǎn))活動及與之相適宜的應(yīng)急避難場所運(yùn)行體系具有借鑒意義。

    3.2 地方標(biāo)準(zhǔn)編制技術(shù)框架

    基于應(yīng)急避難(險(xiǎn))空間行為機(jī)制分析,借鑒活動分析法基本原理,強(qiáng)調(diào)在應(yīng)急避難場所運(yùn)行過程中時間和空間相統(tǒng)一的重要性,突出活動模式形成過程中時間、空間和參與者特征等方面的制約因素,提出應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理地方標(biāo)準(zhǔn)編制的技術(shù)框架如圖1所示,包括3層結(jié)構(gòu)。

    3.2.1頂層:技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范依據(jù)

    以應(yīng)急管理、災(zāi)害救助相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及政府規(guī)范性文件為基本依據(jù),以應(yīng)急避難場所相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為指引和遵循,以國外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)為方向參鑒。通過制定地方標(biāo)準(zhǔn)緊密銜接上位法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系,促進(jìn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范要求向具象化、精細(xì)化延伸。

    3.2.2 底層:地方應(yīng)急管理體系

    堅(jiān)持立足于本地突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對需要,充分結(jié)合本地應(yīng)急避難場所規(guī)劃、建設(shè)、管理等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),將應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理工作融入地方應(yīng)急管理體系,銜接防汛、防臺風(fēng)、地震等災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案,以及應(yīng)急救助、應(yīng)急物資儲備保障等工作體系,避免脫節(jié)或沖突,確保技術(shù)規(guī)范要求實(shí)現(xiàn)本地化、實(shí)效化。

    3.2.3 核心層:應(yīng)急避難場所運(yùn)行時空序列

    基于閉環(huán)管理構(gòu)建起應(yīng)急避難(險(xiǎn))活動的時空序列藍(lán)本,其中,時間維度,按照一次災(zāi)害過程劃分為災(zāi)前、臨災(zāi)、災(zāi)中、災(zāi)后等階段,通過將時間維度納入應(yīng)急避難(險(xiǎn))行為分析中,為一系列行為的發(fā)生提供了解釋路徑,有助于區(qū)分行為的因果關(guān)系;空間維度,通過避難(險(xiǎn))人員的移動(空間轉(zhuǎn)移),按照應(yīng)急避難(險(xiǎn))行為動線將應(yīng)急避難場所與危險(xiǎn)區(qū)域、其他安置點(diǎn)、原居住地等其他活動空間地點(diǎn)連接起來,形成城市應(yīng)急避難場所運(yùn)行活動體系。進(jìn)一步,以應(yīng)急避難場所作為主體空間,引入運(yùn)行管理主體和避難(險(xiǎn))服務(wù)對象等活動參與者,根據(jù)應(yīng)急避難場所運(yùn)行生命周期的不同階段[ 8 ],包括日常維護(hù)、應(yīng)急啟用、安置運(yùn)行、運(yùn)行結(jié)束等,匹配提供與避難(險(xiǎn))需求相適應(yīng)的服務(wù)保障內(nèi)容,實(shí)現(xiàn)對應(yīng)急避難場所全流程、全主體、全要素運(yùn)行管理的技術(shù)規(guī)范引導(dǎo)。

    4 制定地方標(biāo)準(zhǔn)的探索實(shí)踐

    深圳市地方標(biāo)準(zhǔn)DB4403/ T 255-2022《臺風(fēng)暴雨室內(nèi)應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理指南》(以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》)于2022年9月1日正式實(shí)施,是全國首個針對室內(nèi)應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理的標(biāo)準(zhǔn),適用于室內(nèi)應(yīng)急避難場所應(yīng)對臺風(fēng)、暴雨災(zāi)害時的運(yùn)行管理,在應(yīng)對寒潮等類似的其他突發(fā)事件時也可參照使用。

    4.1 制定背景

    深圳市于2008年汶川地震后啟動了應(yīng)急避難場所規(guī)劃建設(shè)工作,截至2022年8月,全市登記在冊的應(yīng)急避難場所共1,121處,按照場地類型分為室內(nèi)和室外場所兩類,其中室內(nèi)應(yīng)急避難場所682處,因疫情防控等原因?qū)嶋H可用613處,安置總?cè)萘繛?7.14萬人,主要依托于學(xué)校、社區(qū)(街道)中心、福利設(shè)施、文體設(shè)施等。由于深圳地處熱帶與亞熱帶過渡地區(qū),每年汛期臺風(fēng)、暴雨等災(zāi)害性天氣頻發(fā),室內(nèi)應(yīng)急避難場所啟用頻繁,主要接納安置建設(shè)施工、危險(xiǎn)房屋、近海作業(yè)、菜地和花木場棚戶區(qū)、流浪乞討等人員,其中2018年超強(qiáng)臺風(fēng)“山竹”防御期間集中安置超20.15萬人,2021年臺風(fēng)“圓規(guī)”防御期間集中安置13.1萬人,較好地發(fā)揮了避險(xiǎn)、安置、救助功能。但是,由于一直以來缺乏標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范指導(dǎo),室內(nèi)應(yīng)急避難場所相關(guān)工作普遍仍采取“邊干、邊協(xié)調(diào)、邊調(diào)整”的模式,造成運(yùn)行管理效果不盡如人意[18]。

    4.2 基本結(jié)構(gòu)與技術(shù)內(nèi)容

    《標(biāo)準(zhǔn)》充分結(jié)合深圳市室內(nèi)應(yīng)急避難場所具體特點(diǎn)和臺風(fēng)暴雨災(zāi)害應(yīng)對實(shí)際需求,在參照GB/T35624-2017《城鎮(zhèn)應(yīng)急避難場所通用技術(shù)要求》、GB 51143-2015《防災(zāi)避難場所設(shè)計(jì)規(guī)范》、建標(biāo)18 0 -2 017《城市社區(qū)應(yīng)急避難場所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、MZ/T 052-2014《自然災(zāi)害避災(zāi)點(diǎn)管理規(guī)范》、MZ/T 0 4 0-2013《應(yīng)急期受災(zāi)人員集中安置點(diǎn)基本要求》等國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,有選擇性地借鑒吸收日本[19]、美國[2 0]、英國[21]等國外發(fā)達(dá)國家的規(guī)范指引和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),按照GB/T 1.1-2020《標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則第1部分:標(biāo)準(zhǔn)化文件的結(jié)構(gòu)和起草規(guī)則》進(jìn)行編寫,對臺風(fēng)暴雨室內(nèi)應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理工作的術(shù)語與定義、基本要求、應(yīng)急啟用、安置運(yùn)行、運(yùn)行結(jié)束等進(jìn)行規(guī)定。《標(biāo)準(zhǔn)》正文主體框架如圖2所示。

    4.3 主要特點(diǎn)

    (1)地方特異性?!稑?biāo)準(zhǔn)》編制組通過電話訪談和實(shí)地走訪對深圳市室內(nèi)應(yīng)急避難場所工作開展深入調(diào)查,并對近五年場所啟用和安置救助情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。在啟用頻次和時長上,全市場所平均每年啟用2.63次,單次平均開放運(yùn)行時間約1.89天;在場所規(guī)模上,可容納人數(shù)300人以下的場所占64.60%。從而通過預(yù)計(jì)安置人數(shù)和運(yùn)行時長,確定對室內(nèi)應(yīng)急避難場所管理規(guī)模和功能目標(biāo)的劃分(如圖3所示),以此作為擬定管理規(guī)范的基礎(chǔ)和確定差異化技術(shù)要求的參考。

    (2)主體多元性。《標(biāo)準(zhǔn)》銜接《深圳市應(yīng)急避難場所管理辦法》有關(guān)規(guī)定,明確了運(yùn)行管理各項(xiàng)工作的職責(zé)歸屬。同時,貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》精神,彰顯新型冠狀病毒肺炎疫情以來社區(qū)防控“三人工作小組”模式取得的成效與經(jīng)驗(yàn),提出由室內(nèi)應(yīng)急避難場所所在地社區(qū)基層組織(社區(qū)工作站)、公安派出所(社區(qū)警務(wù)室)、社區(qū)健康服務(wù)中心、消防救援站(小型消防站、社區(qū)微型消防站)、場所所有權(quán)人或者管理人(單位)等多元主體,共同建立運(yùn)行管理機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌、組織、指揮、協(xié)調(diào)場所應(yīng)急啟用后的各項(xiàng)運(yùn)行管理和服務(wù)保障工作。此外,根據(jù)運(yùn)行管理需要,鼓勵組織或臨時招募具有應(yīng)急、醫(yī)療、心理咨詢、社會工作、法律、教育等專業(yè)知識、技能的志愿者,協(xié)助參與相關(guān)工作。

    (3)場景時空性?!稑?biāo)準(zhǔn)》兼顧了多場景應(yīng)用特點(diǎn),以增強(qiáng)技術(shù)規(guī)范要求的適用性、功能性和操作靈活性。在場所功能的保障上,統(tǒng)籌緊急疏散的短期避險(xiǎn)和中長期避難生活的功能需要,匹配以相應(yīng)的場地功能分區(qū)和設(shè)施設(shè)備保障。在啟用時機(jī)的把握上,一方面要求充分把握臺風(fēng)、暴雨等預(yù)警“窗口期”,適度提前準(zhǔn)備和啟用場所;另一方面對于需緊急啟用時,按照緊急避險(xiǎn)優(yōu)先的原則,允許先行開放場所接納避難(險(xiǎn))人員入場,采取邊引導(dǎo)、邊就位的方式逐步完善各項(xiàng)工作。在啟用條件的設(shè)置上,一方面直接關(guān)聯(lián)了較高級別的氣象預(yù)警信號(臺風(fēng)黃色及以上預(yù)警、暴雨紅色預(yù)警),確保了典型災(zāi)害情景下的場所啟用效率;另一方面,對于未達(dá)到氣象預(yù)警信號觸發(fā)條件但需要啟用場所的情形,允許通過政府行政指令作出啟用決定,兼顧了場所啟用的靈活性。

    (4)保障多樣性?!稑?biāo)準(zhǔn)》在明確提供應(yīng)急救助基本保障基礎(chǔ)上,融合城市人居環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展方向,充分響應(yīng)深圳市關(guān)于無障礙城市、兒童友好型城市、老年友好型社會、全民友好型城市建設(shè)要求,保障不同性別、年齡、身體狀況、語言、文化背景等避難(險(xiǎn))人員的權(quán)益,強(qiáng)調(diào)為老年人、殘疾人、孕婦、嬰幼兒、傷病員等脆弱人群提供優(yōu)先幫扶和必要關(guān)照,同時鼓勵有條件的場所提供公共娛樂活動、專業(yè)咨詢、免費(fèi)無線網(wǎng)絡(luò)接入、手機(jī)等電子設(shè)備充電、寵物安置等配套服務(wù)保障。

    5 結(jié) 論

    (1)我國開展應(yīng)急避難場所相關(guān)工作的時間較短,普遍存在重建輕管現(xiàn)象,未形成運(yùn)行管理技術(shù)理論體系。鼓勵因地制宜制定應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理地方標(biāo)準(zhǔn),緊密銜接上位法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系和地方應(yīng)急管理體系,有利于促進(jìn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范要求向具象化、精細(xì)化延伸,實(shí)現(xiàn)本地化、實(shí)效化。

    (2)根據(jù)地方標(biāo)準(zhǔn)的基本功能定位要求,基于對應(yīng)急避難(險(xiǎn))行為機(jī)制分析和應(yīng)急救助工作實(shí)際,在制定應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理地方標(biāo)準(zhǔn)的過程中,應(yīng)充分考慮各地防災(zāi)應(yīng)急需求和應(yīng)急避難場所建設(shè)管理的特異性,參與應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理主體的多元性,應(yīng)急避難(險(xiǎn))活動場景的時空性,以及服務(wù)對象及其需求保障的多樣性。

    (3)借鑒活動分析法的基本原理,構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)編制的技術(shù)框架,強(qiáng)調(diào)在應(yīng)急避難場所運(yùn)行過程中時間和空間相統(tǒng)一的重要性,突出應(yīng)急避難(險(xiǎn))活動模式形成過程中時間、空間和參與者特征等方面的制約因素。根據(jù)應(yīng)急避難場所運(yùn)行生命周期的不同階段,匹配提供與避難(險(xiǎn))需求相適應(yīng)的服務(wù)保障內(nèi)容,實(shí)現(xiàn)對應(yīng)急避難場所全流程、全主體、全要素運(yùn)行管理的技術(shù)規(guī)范引導(dǎo)。

    (4)以DB4403/ T 255-2022《臺風(fēng)暴雨室內(nèi)應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理指南》為例進(jìn)行實(shí)踐應(yīng)用,結(jié)果表明,該標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了場所運(yùn)行管理的地方特異性、主體多元性、場景時空性、保障多樣性等特點(diǎn),較好地回應(yīng)了應(yīng)急避難(險(xiǎn))需求,能夠作為指導(dǎo)深圳市室內(nèi)應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理工作的技術(shù)依據(jù)。從而驗(yàn)證了標(biāo)準(zhǔn)編制技術(shù)框架的可行性和有效性,可為各地通過標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提升應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理水平提供專業(yè)指引和參考借鑒。

    (5)應(yīng)急避難場所是一項(xiàng)動態(tài)而長期的工作,標(biāo)準(zhǔn)的制定是標(biāo)準(zhǔn)化工作中的重要一環(huán),在標(biāo)準(zhǔn)制定后還應(yīng)重視標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和效果評價(jià),以切實(shí)發(fā)揮地方標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)向引領(lǐng)作用,這將是各地后續(xù)在推進(jìn)應(yīng)急避難場所標(biāo)準(zhǔn)化工作過程中需重點(diǎn)思考和研究解決的問題。

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