“三權(quán)分置”背景下宅基地改革的模式研究
——基于金寨、武進(jìn)、湄潭的案例分析

□侯亦麗，李悅萌，曹 瓅

（南京財經(jīng)大學(xué)，江蘇 南京 210023）

宅基地是我國農(nóng)民的重要財產(chǎn)，與鄉(xiāng)村發(fā)展有密切聯(lián)系，“三權(quán)分置”改革是學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點，也是鄉(xiāng)村振興的必要條件。在改革效益方面，有學(xué)者提出宅基地“三權(quán)分置”改革盤活了宅基地的經(jīng)濟價值，可以依法激發(fā)宅基地的財產(chǎn)屬性，滿足農(nóng)戶增收的內(nèi)在訴求，還可以實現(xiàn)由鄉(xiāng)下財產(chǎn)到城市財產(chǎn)的轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的應(yīng)有之義[1]。還有學(xué)者從個人、市場、社會層面分析，認(rèn)為改革將影響深層次社會關(guān)系，對推進(jìn)我國農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)產(chǎn)生多維作用[2]。在改革路徑和改革模式方面，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)在實踐中強化治理單位和產(chǎn)權(quán)單位的關(guān)聯(lián)性，積極實現(xiàn)改革的理論框架與農(nóng)村本地認(rèn)知和規(guī)范良性互動[3]。有學(xué)者提出，宅基地功能轉(zhuǎn)型受村莊稟賦差異的影響，鄉(xiāng)村振興背景下，宅基地功能轉(zhuǎn)型路徑的本質(zhì)是借助產(chǎn)業(yè)、文化、組織、人才及生態(tài)振興，挖掘宅基地潛在的資產(chǎn)價值，利用其整治釋放的空間，助力村莊建設(shè)發(fā)展[4]。

1 問題提出

當(dāng)前國內(nèi)學(xué)者對宅基地流轉(zhuǎn)實踐模式的研究較為空缺。鄉(xiāng)村振興強調(diào)根據(jù)不同地區(qū)的資源稟賦狀況因地制宜、分類實施。文章選取安徽金寨、貴州湄潭和江蘇武進(jìn)三個分別來自中部、西部、東部的典型試點樣本，使用多案例分析的方法，深入剖析其實踐樣態(tài)，總結(jié)現(xiàn)階段“三權(quán)分置”改革過程中的先進(jìn)做法，以期為各地的改革提供經(jīng)驗借鑒。

2 分類依據(jù)和案例概況

2.1 選點依據(jù)

文章選取金寨、武進(jìn)、湄潭三個典型案例基于以下原因。

一是三地均屬于宅基地“三權(quán)分置”改革第一輪33 個試點縣（市、區(qū)）。

二是三個地區(qū)分別位于我國中、東、西部，代表不同經(jīng)濟社會發(fā)展水平。

三是三個地區(qū)資源稟賦不同，宅基地的主導(dǎo)功能差異突出，改革模式有顯著不同。在人口外流、“空心化”凸顯的安徽金寨，宅基地更多發(fā)揮復(fù)墾的功能；在依賴自然資源發(fā)展的貴州湄潭，宅基地主要發(fā)揮旅游功能；在人口輸入量較大的江蘇常州武進(jìn)，宅基地則主要體現(xiàn)居住和庭院經(jīng)濟屬性。

2.2 案例概況

2.2.1 中部地區(qū)：金寨行政主導(dǎo)的“節(jié)約集約+增減掛鉤+政策疊加”模式

地處山區(qū)的安徽金寨，過去村民住房分散、規(guī)劃不合理，使當(dāng)?shù)氐募w建設(shè)用地緊張，發(fā)展落后，貧困高發(fā)。當(dāng)?shù)卦趯嵤叭龣?quán)分置”宅基地改革過程中，采取的主要措施包括以下幾點。

一是建立宅基地節(jié)約集約制度。遵循“一戶一宅”原則，通過“有償使用，有償退出”來節(jié)約閑置宅基地占地面積。

二是推行“增減掛鉤”政策，將退出的宅基地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地指標(biāo)。在各級黨委、政府的安排下進(jìn)行宅基地的騰退復(fù)墾，經(jīng)驗收合格后整理形成集中的用地指標(biāo)。這些指標(biāo)按照不同級別城市土地指標(biāo)消化能力匹配行政指導(dǎo)價，在因地制宜的原則下通過交易平臺轉(zhuǎn)讓。

三是通過政策疊加來擴大村民收益。政府可以對村莊進(jìn)行重新規(guī)劃布局，引導(dǎo)村民自愿搬往規(guī)劃點，疊加水庫移民和異地扶貧搬遷等政策，疊加后的補助可達(dá)15 萬元。

2.2.2 西部地區(qū)：湄潭以產(chǎn)業(yè)融合為驅(qū)動的“收、分、退、轉(zhuǎn)”4 步走模式

貴州湄潭是典型的西部山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，改革前“一戶多宅”及宅基地閑置現(xiàn)象較為突出，限制了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)融合、鄉(xiāng)村規(guī)劃布局、生態(tài)環(huán)境改善。湄潭縣的主要改革措施如下。

一是收回閑置宅基地，處理“一戶多宅”現(xiàn)象。按照“一戶一宅”的原則開展資格權(quán)認(rèn)定工作，采用“資金+多元化住房保障”的方式鼓勵擁有閑置宅基地的農(nóng)戶自愿退出。

二是分置閑置宅基地，增加農(nóng)民收入。產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，湄潭鼓勵農(nóng)戶將盤活的宅基地打造為民宿或農(nóng)家樂，如“冷水魚莊”等，依托當(dāng)?shù)夭杪靡惑w化發(fā)展布局，賦能當(dāng)?shù)匦蓍e農(nóng)業(yè)發(fā)展。

三是騰退閑置宅基地，盤活存量集體建設(shè)用地。騰退后節(jié)余的用地指標(biāo)由村股份經(jīng)濟合作社統(tǒng)一收儲利用，并通過調(diào)劑獲取收益。

四是轉(zhuǎn)讓宅基地，推動宅基地入市。該措施的核心是集體主導(dǎo)流轉(zhuǎn)宅基地，實現(xiàn)有償使用取得宅基地以及轉(zhuǎn)變?nèi)胧衃5]。

2.2.3 東部地區(qū)：武進(jìn)以數(shù)字化為驅(qū)動的“多樣化保障+電子化流程+權(quán)益實現(xiàn)”模式

武進(jìn)區(qū)位于江蘇常州市東部，是“蘇南模式”的發(fā)源地之一。當(dāng)?shù)孛駹I經(jīng)濟發(fā)達(dá)，智能裝備制造、新材料產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值極高[6]。當(dāng)?shù)馗母锎胧┌ㄒ韵聨c。

一是構(gòu)建多樣化“戶有所居”保障方式體系，完善公寓安置以及貨幣補償辦法。

二是推行電子政務(wù)管理新模式，實現(xiàn)全流程管理數(shù)字化。探索建立宅基地資格權(quán)入庫管理制度、宅基地違法用地巡查執(zhí)法信息實時推送等信息化監(jiān)管機制[7]。其宅基地數(shù)字化管理系統(tǒng)軟件應(yīng)用成功注冊了國家著作權(quán)，超前構(gòu)建了“一個系統(tǒng)運行，六個模塊管理”的綜合管理信息系統(tǒng)。

三是合理分配節(jié)余指標(biāo)，探索農(nóng)民權(quán)益多元實現(xiàn)方式。通過科學(xué)確定宅基地規(guī)模和布局，統(tǒng)一規(guī)劃村民聚居點，將節(jié)余指標(biāo)獲得的收益全部納入村集體經(jīng)濟組織收益，用于補貼搬遷和農(nóng)村自建房新址基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由村民共享改革紅利[8]。

3 不同宅基地改革模式差異比較

3.1 模式分類依據(jù)

宅基地改革模式是對區(qū)域內(nèi)具有鮮明特色的宅基地的優(yōu)化利用做法進(jìn)行抽象與升華。文章將宅基地改革類型凝練為行政主導(dǎo)型、產(chǎn)業(yè)驅(qū)動型及數(shù)字驅(qū)動型三種模式，主要基于以下考慮。

一是宅基地改革模式多依賴于當(dāng)?shù)匕l(fā)展方向。故依照具體實施路徑進(jìn)行概括，能夠一定程度反映資源稟賦、環(huán)境差異等特征，構(gòu)建內(nèi)在邏輯關(guān)系。

二是我國各地區(qū)的宅基地改革路徑差異具體表現(xiàn)為驅(qū)動力不同，可概括為行政執(zhí)行力、產(chǎn)業(yè)融合驅(qū)動力及數(shù)字化建設(shè)驅(qū)動力。

3.2 模式特征分析

3.2.1 行政主導(dǎo)型

一是模式特征與適用地區(qū)。在地方黨委、政府主導(dǎo)下，通過增減掛鉤這一政策工具來推動閑置宅基地騰退復(fù)墾，主要適用于宅基地閑置現(xiàn)象頻發(fā)的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)產(chǎn)業(yè)通常以純農(nóng)業(yè)為主，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)缺乏市場動力，市場機制難以有效配置閑置宅基地資源，因此需輔以適當(dāng)?shù)男姓?zhí)行力來推動宅基地流轉(zhuǎn)。此外，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的旅游資源稟賦不突出，加之距離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)，交通成本偏高，不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

二是模式優(yōu)勢與困境。行政主導(dǎo)型模式主要依托較高的政治集中力。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的市場資源配置效力不夠顯著，行政力量的參與能夠推動完整宅基地流轉(zhuǎn)秩序的構(gòu)建。通過政府的積極動員和統(tǒng)籌推進(jìn)能夠提高宅基地流轉(zhuǎn)的有序性。同時，配套政策的實施能夠?qū)︵l(xiāng)村布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，顯著改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。但在實施過程中，行政主導(dǎo)型模式適用范圍較窄，在政策集中力較低的情況下難以實行。而行政干預(yù)度過高又會導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣亓鬓D(zhuǎn)市場低效，村民自主探索空間受限。

3.2.2 產(chǎn)業(yè)驅(qū)動型

一是模式特征與適用地區(qū)。產(chǎn)業(yè)驅(qū)動型的運作模式是通過打造鄉(xiāng)村旅游集聚區(qū)，將區(qū)域特色景觀與低效利用的宅基地結(jié)合，采用多主體參與的運營機制將閑置農(nóng)房改造成民宿、農(nóng)家樂，形成旅游業(yè)與特色加工業(yè)融合的產(chǎn)業(yè)體系。此模式適用于特質(zhì)性旅游資源稟賦突出、配套基礎(chǔ)設(shè)施完善、交通便利，且擁有特色農(nóng)產(chǎn)品與文旅周邊等產(chǎn)業(yè)的地區(qū)。

二是模式優(yōu)勢和困境。產(chǎn)業(yè)驅(qū)動型主要依托獨特旅游資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。在此過程中閑置的宅基地資源通過產(chǎn)業(yè)化方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)民增收，能夠推動鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的完善和生態(tài)文明建設(shè)。但同時，由于農(nóng)旅業(yè)發(fā)展導(dǎo)致的外來經(jīng)營投資人增多，對當(dāng)?shù)毓操Y源造成擠占，基礎(chǔ)設(shè)施面臨超負(fù)荷威脅。旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來宅基地財產(chǎn)價值的巨大顯化，農(nóng)民為了逐利可能會用“分家析產(chǎn)”的方式謀取更多宅基地，威脅耕地紅線[9]。

3.2.3 數(shù)字驅(qū)動型

一是模式特征與適用地區(qū)。通過構(gòu)建數(shù)字化宅基地管理體系，建立宅基地資格權(quán)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)宅基地審批、監(jiān)管動態(tài)化。除此之外，電子化的辦理模式也切實提高了宅基地相關(guān)手續(xù)、流程的辦理效率，并實現(xiàn)人、地、房全方位覆蓋。數(shù)字驅(qū)動型適用于網(wǎng)絡(luò)全覆蓋、大部分居民能夠使用智能設(shè)備的地區(qū)，需要具備多功能系統(tǒng)化的信息管理服務(wù)平臺，同時要求多部門之間能夠進(jìn)行及時有效的協(xié)同溝通。

二是模式優(yōu)勢與困境。數(shù)字驅(qū)動型模式借助信息平臺，能實現(xiàn)全流程電子化，大大提升了便捷度。利用數(shù)字技術(shù)可搭建統(tǒng)一的信息管理服務(wù)平臺，整合分散的數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)信息實時共享和精準(zhǔn)的供需對接，助力宅基地高效流轉(zhuǎn)。但是實現(xiàn)過程也存在阻礙，目前數(shù)字管理系統(tǒng)主要為方便政府管理，對公眾開放的功能并不多。建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺需多數(shù)據(jù)平臺聯(lián)通共享，而不同平臺間存在數(shù)據(jù)兼容難題，一定程度上割裂了宅基地管理工作系統(tǒng)性。

3.3 三種模式的差異分析

三種宅基地改革模式差異如表1 所示。不同地區(qū)的稟賦差異決定了當(dāng)?shù)夭捎貌煌恼馗母锬Ｊ剑瑥亩绊懫涓母锏木唧w路徑。

表1 三種宅基地改革模式差異

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)不具備較為突出的旅游資源，且人口呈現(xiàn)凈流出，通常在各級黨委、政府的統(tǒng)一安排下進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)；旅游資源、特色產(chǎn)業(yè)突出的地區(qū)則統(tǒng)籌推進(jìn)宅基地改革和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，使宅基地經(jīng)營、財產(chǎn)屬性得以顯化；在經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府通過技術(shù)研發(fā)來實現(xiàn)宅基地改革數(shù)字化驅(qū)動，成果可遷移性較強。

4 結(jié)論與啟示

文章按照“問題提出—案例選取—模式凝練”的思路進(jìn)行了宅基地改革模式的探索，總結(jié)出如下結(jié)論與啟示。

4.1 結(jié)論

宅基地的轉(zhuǎn)型方式與村莊自身資源稟賦息息相關(guān)。通過上述比較分析可以看出，宅基地改革中如果能夠發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源稟賦的比較優(yōu)勢將會取得更好的改革效果。

在資源稟賦較為豐富的地區(qū)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展驅(qū)動宅基地功能由居住功能轉(zhuǎn)化為經(jīng)營功能。

在資源稟賦較差的地區(qū)需要政府予以外力支持，進(jìn)行統(tǒng)一的騰退復(fù)墾，宅基地功能由居住為主轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)、生態(tài)復(fù)合。

宅基地改革成效與政府、社會、村民三個主體之間的均衡密切相關(guān)。以政府主導(dǎo)式的宅基地改革模式為例，村民和村集體自主探索空間受限，村民參與鄉(xiāng)村自治的積極性并不高，多是政府主動推動，而村民被動接受政策，主人翁意識較為缺乏。

在產(chǎn)業(yè)驅(qū)動型的宅基地改革模式中，市場發(fā)揮自主調(diào)節(jié)作用時會使得宅基地價值顯化，出現(xiàn)威脅耕地紅線、“分家析產(chǎn)”等亂象。

在不同的社會、自然、經(jīng)濟等條件下，不同地域在實踐改革中會形成各具特色的宅基地功能轉(zhuǎn)型模式。

以安徽金寨為代表，以增減掛鉤為主要政策工具的行政主導(dǎo)型宅基地改革模式，改革預(yù)期收益較高，但這是建立在由特定城市來承擔(dān)土地財政跨區(qū)域轉(zhuǎn)移支付的高預(yù)期成本基礎(chǔ)上的，具備較高的行政成本，并不能解決傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)絕大多數(shù)村莊的宅基地利用粗放、低效等問題。

以常州武進(jìn)為典型代表的數(shù)字驅(qū)動型模式，需要數(shù)字平臺的搭建為基礎(chǔ)，對于老齡化嚴(yán)重的傳統(tǒng)村落來說居民的接受程度較低。

以貴州湄潭為典型代表的產(chǎn)業(yè)驅(qū)動型，問題匹配度較高，預(yù)期收益高，但僅適用于具備良好資源稟賦基礎(chǔ)的地區(qū)。

4.2 啟示

基于上述模式分析所得到的相關(guān)結(jié)論，提出經(jīng)驗啟示如下。

在推動宅基地改革的進(jìn)程中需要調(diào)動村民的積極性，鼓勵村民主動參與到鄉(xiāng)村治理過程中，實現(xiàn)政府引導(dǎo)、社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。由農(nóng)民成立宅基地流轉(zhuǎn)供需雙方的資格審核組委會，對于宅基地持有方及需求方進(jìn)行資格審查，規(guī)定進(jìn)出限制，規(guī)避隱形市場信息不對等、交易不安全、平臺不規(guī)范、利益不平衡等問題。同時，建設(shè)意見反饋渠道，及時將工作痛點及個體心聲反饋至對應(yīng)平臺，以達(dá)到各主體高效聯(lián)動、有問題及時處理的目的。

參與宅基地流轉(zhuǎn)的審批、監(jiān)管等政府部門應(yīng)當(dāng)使“分家”條件清晰化，且在執(zhí)行過程中嚴(yán)格遵守并加大監(jiān)管力度。對于部分在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的“違約”現(xiàn)象，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)通過合理措施使交易過程公開化、規(guī)范化，可以通過政府部門監(jiān)督或村合作社作為第三方參與流轉(zhuǎn)的方式，使交易更規(guī)范。

統(tǒng)籌推進(jìn)宅基地改革進(jìn)程與鄉(xiāng)村建設(shè)。在結(jié)合不同地區(qū)稟賦差異并在保障各方主體權(quán)益的情況下因地制宜進(jìn)行宅基地盤活利用，并結(jié)合當(dāng)?shù)卮迩f文化特色發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，依托宅基地的盤活來促進(jìn)鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。