規(guī)范項目變更提升投資效益
——基于對中央預(yù)算內(nèi)投資生豬產(chǎn)業(yè)項目變更問題的探討

文│韓秀麗（成都職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

鄭燦財*（四川省農(nóng)業(yè)規(guī)劃建設(shè)服務(wù)中心）

王亮（四川省北川羌族自治縣壩底鄉(xiāng)畜牧獸醫(yī)站）

何雨潼（四川省蒼溪縣國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)辦公室）

王萬霞（四川省畜牧總站）

近年來，由于非洲豬瘟疫情散發(fā)蔓延、飼料原料價格較長時間處于高位、豬肉供需不平衡、貿(mào)易流通不順暢等方面的原因，生豬市場出現(xiàn)了大幅波動，給生豬養(yǎng)殖和人們?nèi)粘Ｉ畹葞砹酥T多影響，引發(fā)各方高度關(guān)注。為穩(wěn)定生豬生產(chǎn)，保障市場供應(yīng)，中央預(yù)算內(nèi)投資加大支持力度，實施了包括生豬規(guī)?；B(yǎng)殖場建設(shè)補(bǔ)助項目、畜禽糞污資源化利用整縣推進(jìn)項目、重點流域農(nóng)業(yè)面源污染治理項目等在內(nèi)的一系列產(chǎn)業(yè)項目，支持養(yǎng)殖場建設(shè)防疫、糞污處理、環(huán)境控制、自動飼喂等基礎(chǔ)設(shè)施裝備，促進(jìn)養(yǎng)殖場盡快建成投產(chǎn)。為了解這些產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)情況，本課題組進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)各地在實施此類項目過程中，不同程度地出現(xiàn)了變更問題，影響了項目按期竣工，導(dǎo)致投資效益未得到及時有效發(fā)揮，因此十分有必要對此進(jìn)行探討。

一、生豬產(chǎn)業(yè)項目變更原因及類型

課題組對變更的生豬產(chǎn)業(yè)項目進(jìn)行調(diào)研，分析了其中的主要原因和類型，見表1。從中可以看出，這些項目的總投資多在幾百萬到幾千萬不等，資金量較大，補(bǔ)助支持基礎(chǔ)設(shè)施裝備建設(shè)，公益性強(qiáng)，對于生豬產(chǎn)能恢復(fù)和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展有很好的促進(jìn)作用。但由于項目前期工作準(zhǔn)備不充分、生豬市場低迷、經(jīng)營不善、政策知悉度不深等方面原因，出現(xiàn)了不能按照原批復(fù)方案繼續(xù)實施的變更問題，導(dǎo)致項目逾期未完工，資金長期閑置，無法達(dá)到項目規(guī)劃設(shè)計的初衷。

表1 中央預(yù)算內(nèi)投資生豬產(chǎn)業(yè)有關(guān)項目變更情況表

二、項目變更的有關(guān)規(guī)定

課題組查閱了國家在中央預(yù)算內(nèi)投資產(chǎn)業(yè)項目變更方面的有關(guān)法律法規(guī)，簡述如下。

1.2014年3月1日起施行的《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目管理辦法》規(guī)定：投資概算超過可行性研究報告批準(zhǔn)的投資估算10%的，或者項目單位、建設(shè)性質(zhì)、建設(shè)地點、建設(shè)規(guī)模、技術(shù)方案等發(fā)生重大變更的，項目單位應(yīng)當(dāng)報告項目審批部門。項目審批部門可以要求項目單位重新組織編制和報批可行性研究報告。未經(jīng)批準(zhǔn)擅自調(diào)整建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或者投資規(guī)模、改變建設(shè)地點或者建設(shè)內(nèi)容的，國家發(fā)展改革委和有關(guān)部門將其納入不良信用記錄，責(zé)令其限期整改、暫停項目建設(shè)或者暫停投資安排；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法追究行政或者法律責(zé)任。

2.2019年7月1日起施行的《政府投資條例》規(guī)定：初步設(shè)計提出的投資概算超過經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門或者其他有關(guān)部門報告，投資主管部門或者其他有關(guān)部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。擬變更建設(shè)地點或者擬對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的程序報原審批部門審批。未經(jīng)批準(zhǔn)變更政府投資項目的建設(shè)地點或者對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更，責(zé)令改正，根據(jù)具體情況，暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金，暫?；蛘咄Ｖ菇ㄔO(shè)活動，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分。

3.2020年9月27日起施行的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部中央預(yù)算內(nèi)直接投資農(nóng)業(yè)建設(shè)項目管理辦法》《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助農(nóng)業(yè)建設(shè)項目管理辦法》規(guī)定：地方承擔(dān)的項目，由省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門評估和審批，或由省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門授權(quán)省級以下農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門評估和審批。地方承擔(dān)的項目需要變更的，省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門按照“誰下達(dá)、誰調(diào)整”的原則，根據(jù)有關(guān)規(guī)定程序辦理投資計劃、任務(wù)清單調(diào)整等有關(guān)事項。投資補(bǔ)助農(nóng)業(yè)建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照審核確定的實施方案執(zhí)行，不得擅自變更項目單位、建設(shè)地點、建設(shè)性質(zhì)。確因客觀原因須做上述變更，或因建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方案等變更導(dǎo)致項目主要使用（服務(wù)）功能發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)按程序向項目審核部門申請辦理變更。省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門可根據(jù)本辦法，結(jié)合本地區(qū)實際情況，制定具體實施辦法。

由此可見，國家有關(guān)法律法規(guī)對項目變更需要報批、辦理變更批復(fù)的原則、變更未報批要處罰等作了明確規(guī)定，但在變更申請及辦理批復(fù)的具體程序、怎樣核準(zhǔn)變更等可操作性方面還不夠翔實，急需細(xì)化完善。

三、規(guī)范項目變更的建議

中央預(yù)算內(nèi)投資項目執(zhí)行項目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制、合同制，要求高、實施周期長，不可控因素較多，難免會出現(xiàn)變更問題。為嚴(yán)格變更管理，防止一些不成熟的項目為了項目立項獲批而過度美化包裝項目等情況的出現(xiàn)，同時又簡政放權(quán)，減少層層審批，建立科學(xué)合理的投資決策機(jī)制，提高投資效率，需要在現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確項目變更類型、提交材料、變更程序以及各級審批主管部門職能。

1.明確變更類型。項目變更包括項目單位、建設(shè)地點、建設(shè)性質(zhì)、招投標(biāo)方案、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方案等的變更。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步分為重大變更和一般變更。對于項目單位、建設(shè)地點、建設(shè)性質(zhì)或招投標(biāo)方案的變更，涉及投資超過項目總投資10%的變更，以及建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方案等變更導(dǎo)致項目主要使用（服務(wù)）功能發(fā)生變化的變更，可以列入重大變更范圍。其他的變更則可以列為一般變更。

2. 明確提交材料。

（1）一般變更應(yīng)當(dāng)上報備案報告，重大變更應(yīng)當(dāng)上報變更請示，并且正文中應(yīng)當(dāng)清晰表述項目變更原因、變更內(nèi)容、涉及變更的投資占項目總投資的比例、已完成建設(shè)內(nèi)容、已完成投資額度等要素。

（2）涉及項目單位、建設(shè)地點、建設(shè)性質(zhì)、招投標(biāo)方案、主要使用（服務(wù)）功能變化的重大變更，變更請示的附件材料應(yīng)當(dāng)包括變更后完整的項目可行性研究報告、初步設(shè)計或?qū)嵤┓桨?，以及必要的佐證和支撐材料等。

（3）其他重大變更的變更請示和一般變更的備案報告的附件材料應(yīng)當(dāng)包括發(fā)生變更部分的可行性研究報告、初步設(shè)計或?qū)嵤┓桨?，以及變更?nèi)容及相應(yīng)投資計劃前后對照表、必要的佐證和支撐材料等。

3.明確變更程序。項目變更應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)、合理、經(jīng)濟(jì)的原則，按照規(guī)定程序上報備案或?qū)彶榕鷱?fù)后方可繼續(xù)實施。

（1）變更流程方面。辦理重大變更的審批，應(yīng)當(dāng)包括申請、核實、評審、批復(fù)等程序，其中核實、評審工作應(yīng)當(dāng)組織專家赴項目現(xiàn)場開展。

（2）變更核準(zhǔn)方面?，F(xiàn)場核實的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括變更客觀原因的真實性、申請變更的必要性、計劃建設(shè)內(nèi)容是否符合支持范圍、項目是否具備變更實施的用地環(huán)評前置條件等?，F(xiàn)場評審的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括可行性研究報告、初步設(shè)計或?qū)嵤┓桨傅目茖W(xué)性、合理性、經(jīng)濟(jì)性和可行性等。

（3）辦理方式方面。涉及項目單位、建設(shè)地點、建設(shè)性質(zhì)、招投標(biāo)方案、主要使用（服務(wù)）功能變化的重大變更，可以通過審批項目可行性研究報告、初步設(shè)計或?qū)嵤┓桨傅姆绞睫k理。

4.明確各級職能。

（1）對于部省本級單位承擔(dān)的項目，重大變更可由部省本級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門辦理變更審批；一般變更可以報部省本級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門備案。

（2）對于市本級單位、縣級單位承擔(dān)的項目，重大變更可由省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門授權(quán)市級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門辦理變更審批，批復(fù)文件抄送省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門備案；一般變更可由本級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門審批后逐級報省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門備案。

（3）特別地，一般變更上報備案后，因客觀原因，再次申請一般變更或重大變更的，均應(yīng)當(dāng)按照重大變更權(quán)限辦理審批。