新形勢下西藏消防監(jiān)督執(zhí)法工作現(xiàn)狀與對策建議研究

摘要：隨著《組建國家綜合性消防救援隊伍框架方案》《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》等政策落地，對消防監(jiān)督執(zhí)法工作提出了更高要求，消防救援機構(gòu)如何盡快實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，提高消防監(jiān)督執(zhí)法水平和服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展能力，是當下亟待深入破解的難題。本文通過分析西藏消防監(jiān)督執(zhí)法工作現(xiàn)狀，提出對策建議，為推進西藏消防監(jiān)督執(zhí)法工作建設(shè)建言獻策。

關(guān)鍵詞：消防執(zhí)法；現(xiàn)狀分析；對策建議

一、西藏消防執(zhí)法工作現(xiàn)狀分析

（一）消防執(zhí)法人員數(shù)量短缺

在消防救援隊伍改革轉(zhuǎn)隸之前，很多符合轉(zhuǎn)業(yè)條件的干部選擇轉(zhuǎn)業(yè)離開消防救援隊伍，導(dǎo)致部分基層大隊現(xiàn)有消防執(zhí)法人員1-2人，在休假、出差時僅有1名執(zhí)法人員。目前，西藏有高級專業(yè)技術(shù)職稱4人，中級專業(yè)技術(shù)職稱50余人。隨著機構(gòu)改革的深入和部分職能的移交，技術(shù)人才隊伍出現(xiàn)嚴重的斷層情況，加之中高級技術(shù)干部得不到及時補充，現(xiàn)有消防執(zhí)法人員和技術(shù)骨干力量不能滿足當下執(zhí)法工作的需求[1]，造成消防安全管理工作質(zhì)效低下。

（二）消防執(zhí)法人員結(jié)構(gòu)不合理

西藏現(xiàn)有消防執(zhí)法人員500余人，85%以上為兼職消防執(zhí)法人員；從事消防執(zhí)法工作的人員中，消防相關(guān)專業(yè)的占總?cè)藬?shù)的約35%。尤其是在改革轉(zhuǎn)隸后，轉(zhuǎn)崗和新補充到消防執(zhí)法隊伍中的人員多數(shù)為政工、后勤、戰(zhàn)訓(xùn)崗位人員，對技術(shù)標準、法律規(guī)范和消防監(jiān)督業(yè)務(wù)不熟悉，需要長時間的歷練、培養(yǎng)，消防執(zhí)法工作才能步入正軌。2020年，國家消防救援局要求各支隊、大隊開展消防員、消防文員輔助執(zhí)法試點，但多數(shù)消防員、消防文員未取得消防執(zhí)法資格，造成執(zhí)法主體缺乏消防執(zhí)法實踐經(jīng)驗，導(dǎo)致執(zhí)法質(zhì)量不高，發(fā)現(xiàn)隱患能力弱，消除隱患水平差。

（三）消防執(zhí)法人員執(zhí)法不精準

目前，現(xiàn)行消防國家標準260余部、消防行業(yè)標準170余部、工程建設(shè)消防技術(shù)規(guī)范40余部，這些標準技術(shù)規(guī)范數(shù)量多、類型廣、專業(yè)性強。近年來，西藏高層地下、大型商業(yè)綜合體、新能源、新業(yè)態(tài)等快速增加，消防執(zhí)法工作也面臨新的挑戰(zhàn)。加之基層大隊執(zhí)法人員少、執(zhí)法指標多、統(tǒng)計數(shù)據(jù)多，一定程度上難以保證業(yè)務(wù)理論和法律法規(guī)學(xué)習(xí)，造成部分執(zhí)法人員知識儲備不足，對消防監(jiān)督檢查系統(tǒng)內(nèi)容填寫不完整，法律文書填寫不規(guī)范、引用法律條款錯誤等，導(dǎo)致消防監(jiān)督執(zhí)法質(zhì)量不高。尤其是一些新轉(zhuǎn)崗和新補充的執(zhí)法人員，沒有經(jīng)過系統(tǒng)培訓(xùn)和考試就直接上崗，導(dǎo)致“火災(zāi)隱患發(fā)現(xiàn)不了、說服不了，發(fā)現(xiàn)隱患整改不了、整改隱患鞏固不了、執(zhí)法處罰不了”等問題時有發(fā)生。

（四）消防監(jiān)督執(zhí)法制度設(shè)計不對接

西藏現(xiàn)有消防監(jiān)管對象5.9萬余家，其中重點單位0.9萬余家、非重點單位5萬余家?！半p隨機、一公開”監(jiān)管機制是適應(yīng)時代變革和消防發(fā)展現(xiàn)狀的新型管理模式，體現(xiàn)了“單一監(jiān)管”到“綜合監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變。監(jiān)管平臺不但注重抽查過程的規(guī)范化，更注重檢查結(jié)果的透明化，在監(jiān)督檢查結(jié)束后進行檢查結(jié)果的錄入和公示，有效避免了隱患問題“不了了之”的現(xiàn)象。然而近年來，各行各業(yè)火災(zāi)事故頻繁發(fā)生，上級部門多次部署各類專項檢查，要求基層大隊按調(diào)度要求完成各項檢查任務(wù)，造成列管重點社會單位不足100家的基層大隊，越界檢查公安派出所列管單位，嚴重擾亂了執(zhí)法營商環(huán)境，偏離了“雙隨機、一公開”政策的設(shè)計初衷。

（五）應(yīng)對新挑戰(zhàn)準備不足

《社會消防技術(shù)服務(wù)管理規(guī)定》（應(yīng)急管理部令第7號）在取消消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)資質(zhì)許可，實行全國范圍執(zhí)業(yè)后，一些基層大隊失去了行政許可支撐，不知道如何在新形勢下加強對消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管。2021年，全國實行告知承諾管理，一些基層大隊對政策吃不透、把握不準，在辦理行政審批業(yè)務(wù)時，實行“老套路”政策，造成不敢發(fā)證、辦不了證。在“雙隨機、一公開”全面推行后，基層大隊人員偏少，能夠參與雙隨機的執(zhí)法干部特別少，隨機執(zhí)法變成了固定執(zhí)法，這類問題在基層大隊尤為突出。

（六）公安派出所消防監(jiān)督工作弱化

近年來，西藏消防救援總隊聯(lián)合公安廳相繼下發(fā)了加強公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法工作等一系列文件，進一步明確了公安派出所消防監(jiān)管職責(zé)任務(wù)。因公安機關(guān)執(zhí)法采用警務(wù)通AAP手持終端和公安網(wǎng)專線進行執(zhí)法數(shù)據(jù)采集，無法滿足現(xiàn)有消防監(jiān)督執(zhí)法模式，消防監(jiān)督管理系統(tǒng)也得不到有效應(yīng)用。同時，《消防法》（2021修訂版）規(guī)定公安派出所“可以負責(zé)日常消防監(jiān)督檢查”? [2]。2023年4月29日，國家消防救援局在征求《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》修訂意見中，已將公安派出所日常監(jiān)督檢查整章節(jié)內(nèi)容進行了刪除，目前公安派出所消防監(jiān)督工作規(guī)范性文件尚未出臺，導(dǎo)致部分公安派出所出現(xiàn)等待觀望、口頭執(zhí)行，對消防監(jiān)督執(zhí)法工作熱情不高、主動性不強，公安派出所消防監(jiān)督工作呈弱化趨勢。

二、新形勢下提升西藏消防監(jiān)督執(zhí)法工作的對策建議

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計，革新監(jiān)管模式

1.革新消防執(zhí)法理念。持續(xù)深化“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式，統(tǒng)籌好“雙隨機”檢查與專項檢查，實現(xiàn)“傳統(tǒng)監(jiān)管”向“綜合監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。推廣實施“免罰清單”制度，明確罰與不罰的原則，避免執(zhí)法中出現(xiàn)過錯。利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)，構(gòu)建“智慧消防”綜合管理服務(wù)平臺。貫徹執(zhí)行《消防安全領(lǐng)域信用管理暫行辦法》，實施聯(lián)合懲戒，推動建立消防誠信體系。強化火災(zāi)事故責(zé)任倒查和延伸調(diào)查，嚴肅追究相關(guān)部門、行業(yè)和單位責(zé)任。

2.優(yōu)化監(jiān)督執(zhí)法形式。西藏現(xiàn)有消防監(jiān)管對象5.9萬余家，經(jīng)政府公告確定的消防安全重點單位0.9萬余家；西藏現(xiàn)有執(zhí)法人員500余人，要實現(xiàn)全面、統(tǒng)一監(jiān)管實有難度。一是要在“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式下，合理設(shè)定抽查比率，避免因其他專項檢查導(dǎo)致對社會單位的 “地毯式”“拉網(wǎng)式”檢查，有效遏制“過度監(jiān)管”。二是邀請科研院（校）所、專家和具有資質(zhì)第三方機構(gòu)等協(xié)助消防執(zhí)法工作，以滿足特定領(lǐng)域的消防執(zhí)法。三是依據(jù)地域和行業(yè)領(lǐng)域的火災(zāi)危險特性，制定關(guān)鍵監(jiān)控列表體系，嚴格控制重點監(jiān)管事項數(shù)量，確保重點領(lǐng)域消防安全標準化。四是實施守信激勵機制，對符合《消防安全領(lǐng)域信用管理暫行辦法》“紅名單”的社會單位，應(yīng)適當降低消防監(jiān)督抽查頻次，營造良好執(zhí)法營商環(huán)境。

3.完善法規(guī)標準體系。隨著依法治國方略的深入實施，法治國家、法治政府、法治社會的一體化推進[3]，要在貫徹落實《消防法》的基礎(chǔ)上，抓緊抓好西藏相關(guān)配套法規(guī)規(guī)章的制定、修訂工作，進一步完善西藏地方消防法規(guī)的立、改、廢工作[4]，從法律層面厘清消防安全源頭管控與事中、事后職能交叉監(jiān)管的邊界，使基層執(zhí)法人員走出盲區(qū)，逐步做到“不失位、不錯位、不越位”，追求由“責(zé)任無限”到“有限責(zé)任”的轉(zhuǎn)變，真正實現(xiàn)精準執(zhí)法、統(tǒng)一監(jiān)管，有效破解消防執(zhí)法工作難題，形成“實際、實用、實效”的消防法治理體系。

4.強化消防執(zhí)法工作。全面貫徹落實《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》，制定、修訂出臺西藏本地配套文件，從頂層設(shè)計上規(guī)范消防監(jiān)督執(zhí)法工作對象、范圍、程序和責(zé)任邊界，切實從頂層優(yōu)化執(zhí)法營商環(huán)境；持續(xù)深化放管服和“雙隨機、一公開”及“三自主兩公開一承諾”工作，全面推行公眾聚集場所營業(yè)、投入使用前告知承諾管理制度；強化社會單位主體責(zé)任落實，深入推動隱患自知、自查、自改；從地方立法層面制定出臺公安派出所消防監(jiān)督工作規(guī)范和指導(dǎo)性文件，扭轉(zhuǎn)公安派出所消防工作下滑趨勢，全面提升執(zhí)法工作熱情。

（二）著眼工作合力，完善執(zhí)法機制

1.建立執(zhí)法綜合監(jiān)管機制。消防執(zhí)法是消防救援機構(gòu)依法行使消防監(jiān)督檢查的行政行為，是維護當?shù)厣鐣?jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。各級政府職能部門應(yīng)當在當?shù)攸h委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，將消防工作納入基層綜合治理，全面履行行業(yè)部門監(jiān)管責(zé)任；強化政府對消防工作的主導(dǎo)地位，充分發(fā)揮消安委議事協(xié)調(diào)職能，通過依法授權(quán)、委托形式賦予基層相應(yīng)執(zhí)法權(quán)力，有效解決基層消防監(jiān)管“缺腿” “不足”及“末端無力”等問題[5]；全面推行“一委一隊一站”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立消防安全委員會、建立專職消防隊、組建消防工作站）基層消防治理模式，確保各方力量形成綜合監(jiān)管合力。

2.強化行業(yè)部門合力機制。按照“三管三必須”工作原則，推動各級政府出臺規(guī)章制度，有效厘清事中、事后監(jiān)管職責(zé)交叉“模糊地帶”[6]； 強化行業(yè)部門監(jiān)管責(zé)任，建立行業(yè)部門信息共享、違法抄告、共同協(xié)商等工作機制，提高綜合監(jiān)管能力；推動行業(yè)部門制定出臺消防安全標準化管理規(guī)定，指導(dǎo)行業(yè)領(lǐng)域辨識風(fēng)險、評估風(fēng)險、管控風(fēng)險，以提升行業(yè)系統(tǒng)的消防安全管理水平；明晰公安派出所的消防監(jiān)督工作職責(zé)，建立案件移交、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等工作機制，避免失控漏管，從而形成工作合力。

3.加強公安機關(guān)協(xié)作機制。在《消防法》賦予公安派出所職責(zé)任務(wù)基礎(chǔ)上，從地方立法層面進一步規(guī)范公安派出所日常消防監(jiān)督工作，從監(jiān)督檢查、責(zé)令改正、行政處罰等進行閉環(huán)管理；推動公安機關(guān)主體實施對違反消防安全行為的行政拘留處罰和失火罪、消防責(zé)任事故罪的辦理；建立與公安機關(guān)在消防安全信息數(shù)據(jù)共享、應(yīng)急通信、輿情管控等方面的協(xié)作機制，明確公安機關(guān)在重大消防安全事故、重大火災(zāi)事故調(diào)查中應(yīng)給予大力支持配合。

4.完善火災(zāi)事故調(diào)查協(xié)同機制。一是在區(qū)、市級兩級消防救援機構(gòu)設(shè)立火災(zāi)調(diào)查部門，在縣級消防救援機構(gòu)配置專（兼）職火災(zāi)調(diào)查人員，負責(zé)火災(zāi)事故調(diào)查統(tǒng)計。二是建立社會專家火災(zāi)調(diào)查團隊，增強與公安機關(guān)、司法機關(guān)、物證鑒定中心的合作，對符合延伸調(diào)查范圍的火災(zāi)，按照《火災(zāi)事故技術(shù)調(diào)查工作規(guī)則》（GA/T1270-2015）規(guī)定開展延伸調(diào)查。三是通過政府購買服務(wù)方式，委托具有資質(zhì)的第三方機構(gòu)開展火災(zāi)損失統(tǒng)計評估，并將評估結(jié)果作為統(tǒng)計火災(zāi)損失及追究法律責(zé)任的關(guān)鍵依據(jù)。

（三）加強隊伍建設(shè)，強化人才保障

1.加強執(zhí)法人才隊伍建設(shè)。加強消防執(zhí)法隊伍建設(shè)，機關(guān)干部下沉基層補充執(zhí)法力量缺口；開展消防員、消防文員輔助執(zhí)法，解決一線執(zhí)法人員不足的問題；開展執(zhí)法崗位輪崗交流，機關(guān)、主城區(qū)執(zhí)法人員與基層大隊執(zhí)法人員定期交流，提升執(zhí)法質(zhì)量；開展監(jiān)督執(zhí)法人員培訓(xùn)和“師傅帶徒弟”活動，著重提高非消防專業(yè)轉(zhuǎn)崗執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和規(guī)范技術(shù)職稱評定，真正使想走技術(shù)道路的人員進得來、留得下、干得好。

2.調(diào)整執(zhí)法人員梯次配比。針對消防執(zhí)法人員流動性大、人崗不適、業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊等突出問題，探索建立一套關(guān)于消防執(zhí)法人員職稱評定及專業(yè)技術(shù)人員長期培養(yǎng)機制。同時，依據(jù)消防執(zhí)法崗位要求和業(yè)務(wù)能力素質(zhì)，強化執(zhí)法人員隊伍基本建設(shè)，保證人才隊伍穩(wěn)定性和執(zhí)法工作高質(zhì)量。其次，通過評估執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力、工作經(jīng)驗、工作年限等指標，建立“高、中、初”或多層級執(zhí)法人員等級制度，并進一步完善管理措施和待遇，以便更好服務(wù)消防工作。

3.推動執(zhí)法隊伍多元化發(fā)展。在持續(xù)深化“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管模式下，全面推廣消防員、消防文員參與消防輔助執(zhí)法，積極探索解決基層大隊執(zhí)法力量短缺問題；制定出臺消防員、消防文員選拔、考核、任用等長效機制，確保執(zhí)法隊伍穩(wěn)定性和工作可持續(xù)性；加大消防員、消防文員培養(yǎng)力度，鼓勵他們通過執(zhí)法崗位資格和司法資格考試，按照1：N的比例，選拔政治素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)能力強的充實消防執(zhí)法隊伍。

4.提升消防監(jiān)督執(zhí)法效率。嚴格執(zhí)行《應(yīng)急管理行政執(zhí)法人員依法履職管理規(guī)定》《消防救援機構(gòu)工作人員執(zhí)法過錯責(zé)任追究暫行規(guī)定》，建立健全評議考核制度，將執(zhí)法人員依法履職盡責(zé)情況納入考核評估范圍，考評結(jié)果作為干部提拔任用、評優(yōu)評先的重要依據(jù)[7]；落實執(zhí)法質(zhì)量考評、網(wǎng)上案卷評查和執(zhí)法查糾改錯制度，保證所有執(zhí)法行為都在法律框架下運行;依法用足查封、關(guān)停、拘留等手段，嚴肅查處消防違法違規(guī)行為，對重大火災(zāi)隱患采取掛牌督辦、媒體曝光、集中約談、行業(yè)函告、技術(shù)幫扶、失信懲戒等措施督促整改[8]，從而提高消防監(jiān)管執(zhí)法效率。

結(jié)語

消防執(zhí)法是消防救援機構(gòu)依法行使消防監(jiān)督檢查的行政行為，執(zhí)法是否規(guī)范直接影響著消防救援機構(gòu)為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展服務(wù)的形象。新形勢下提升消防執(zhí)法水平是當前和今后一個時期的重要任務(wù)。因此，我們應(yīng)結(jié)合消防執(zhí)法工作實際，在機制體制建設(shè)、人才隊伍建設(shè)、法治體系建設(shè)等各方面統(tǒng)籌謀劃、整體推進，切實為西藏社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。

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作者簡介：彭小志（1983- ），男，漢族，四川達州人，本科，初級專業(yè)技術(shù)職務(wù)，研究方向：消防監(jiān)督管理。