《城市地下管線工程檔案管理辦法》若干問題解析

摘 要：為做好地下管線工程檔案管理，國家專門制定出臺《城市地下管線工程檔案管理辦法》，為我國城市地下管線工程檔案管理提供了專門行業(yè)規(guī)定，極大地提升了地下管線工程檔案管理的專業(yè)化水平。本文以《城市地下管線工程檔案管理辦法》為研究對象，首先分析該辦法的主要特點、主要內(nèi)容，并就新《檔案法》實施后該辦法面臨的現(xiàn)實問題，提出進一步的修改建議，旨在助力該辦法更加科學健全可執(zhí)行。

關鍵詞：地下管線；工程檔案管理；城建檔案

概述

近年來，隨著城市化進程加快，大量市政基礎工程建設過程中，埋設的地下管線越來越多、越來越長。地下管線成為城市“血管”“神經(jīng)”[1]，其工程質(zhì)量直接關乎城市運轉的效能。在地下管線工程建設過程中也產(chǎn)生了大量的工程檔案，成為地下管線工程的歷史見證，也是政府科學決策、市政建設、日常管理的重要信息資源[2]。為進一步做好地下管線工程檔案管理，2004年國家專門出臺《城市地下管線工程檔案管理辦法》（以下簡稱“《管理辦法》”），2005年5月1日正式實施。2019年3月，住建部發(fā)布《關于修改部分部門規(guī)章的決定》，對《管理辦法》第九條進行了修改，修改后的《管理辦法》共計22條。為更好地學習、理解、掌握《管理辦法》的每一項條款、要求和精神實質(zhì)，本文從《管理辦法》的主要特點、意義、重點內(nèi)容進行逐一解讀，并提出進一步完善建議。

1 《管理辦法》的主要特點

1.1 明確適用范圍

地下管線工程檔案主要是指涉及城市地下管線從其規(guī)劃設計到后期運行維護等過程中產(chǎn)生的一系列具有保存價值的文獻資料?！豆芾磙k法》第二條就明確了城市地下管線工程檔案范圍，既包括傳統(tǒng)城市供水等七大地下管線工程，也包括人防、地鐵等，還包括這些地下管線工程的新建、擴建、改建等產(chǎn)生的工程檔案，管理的范圍十分明確，具有很強的針對性、指導性。

1.2 明確管理模式

《管理辦法》第三條規(guī)定城市地下管線工程檔案管理模式有指導、監(jiān)督和具體責任落實。其中國務院建設主管部門負責對全國城市地下管線工程檔案管理指導、監(jiān)督；省級建設主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)城市地下管線工程檔案管理；縣級及以上城建主管和規(guī)劃部門主要承擔著其管轄區(qū)域內(nèi)的城市地下管線工程檔案管理、指導和監(jiān)督。涉及具體業(yè)務工作由城建檔案部門負責，同時也需要接受同一級別的地方檔案行政主管部門指導和監(jiān)督。

1.3 明晰主體責任

《管理辦法》中相關條款規(guī)定，城市地下管線工程檔案管理的責任主體有國務院、省、自治區(qū)建設主管部門，縣級以上建設主管或規(guī)劃主管部門、城建檔案管理機構、建設單位、施工單位、地下管線專業(yè)管理單位、工程測量單位均承擔著相應的地下管線工程檔案工作的指導、監(jiān)督、具體落實的責任，每一級機構履行著相應級別的責任內(nèi)容。

2 《管理辦法》的主要內(nèi)容

2.1 指導思想

《管理辦法》突出體現(xiàn)了“集中統(tǒng)一管理”這一根本思想，以及城市地下管線工程檔案管理工作的基本原則。這與《檔案法》提出的“檔案工作實行統(tǒng)一領導、分級管理的原則”一脈相承。由于城市地下管線工程涉及供水、地鐵等多項領域，分頭管理容易造成責任不明、履職不清、盡責不力，因此只有實行統(tǒng)一的地下管線工程檔案管理，才能滿足日益增長的地下管線工程檔案管理的現(xiàn)實需要，也是提升地下管線工程檔案管理效能的迫切要求?！豆芾磙k法》第三條明確規(guī)定不同行政區(qū)域內(nèi)城市地下管線工程檔案指導、監(jiān)督和管理的責任主體。其中，收集、保管、利用等具體檔案工作由城建檔案管理機構統(tǒng)一負責，并接受上級建設主管部門業(yè)務指導、監(jiān)督。進一步明確了地下管線相應的管理部門、建設單位在完成其工程后，要及時將相應的管線圖、資料移交至城建檔案管理部門，實行統(tǒng)一歸口管理。

2.2 適用范圍

《管理辦法》明確城市供水、排水等7個領域的地下管線工程，以及人防、地鐵等2個工程領域檔案屬于其適用的具體范圍。其中，供水、排水、燃氣、熱力等屬于市政工程范疇，屬建設系統(tǒng)管理范疇，地下管線工程歸口城建檔案管理機構統(tǒng)一管理；電力、電信、人防、地鐵等雖不屬于建設部門主管業(yè)務，但根據(jù)法規(guī)及職責分工，所有市政工程，包括城市地下管線工程在內(nèi)的規(guī)劃、建設、標準和檔案管理業(yè)務，均屬于建設行政主管部門的管理范圍[3]。

2.3 主要環(huán)節(jié)

《管理辦法》規(guī)定了建設單位在不同環(huán)節(jié)所要完成或落實的具體事項：（1）地下管線工程開工前。在開工前，建設單位需要全面了解施工區(qū)域地下管線的分布區(qū)域、數(shù)量類型、權屬單位等，然后根據(jù)本次工程建設的現(xiàn)實需要，到工程所在地區(qū)的城建檔案管理部門查詢地下管線檔案，調(diào)取有關施工區(qū)域的地下管線現(xiàn)狀資料，并向規(guī)劃主管部門報送地下管線現(xiàn)狀資料；城建檔案管理機構根據(jù)建設單位的要求，及時調(diào)取所要施工區(qū)域的地下管線檔案資料，并向建設單位提前告知工程竣工驗收時應移交的地下管線檔案的具體內(nèi)容、歸檔要求、移交時間，需要辦理的移交手續(xù)等；施工單位獲得地下管線現(xiàn)狀資料。（2）地下管線工程開工時。在施工部門就地下管線工程進行開工建設時，要根據(jù)其掌握的地下管線工程檔案情況，做好施工安全。在施工過程中如發(fā)現(xiàn)有管線未建檔情形的，應及時報告，待轄區(qū)建設主管部門或規(guī)劃主管部門查明相關情況，如地下管線的性質(zhì)、行業(yè)屬性、權利屬性，責令權屬單位將地下管線工程檔案資料及時移交報送。（3）地下管線工程覆土前：工程測量單位在建設單位的委托下，進行竣工測量，并形成地下管線工程測量圖和數(shù)據(jù)文件。（4）竣工驗收前。地下管線工程項目竣工驗收時，需要由建設單位根據(jù)工程開工前城建檔案管理機構的要求，及時移交項目資料、測量成果，以及其他應當歸檔的文件資料。（5）竣工驗收后。地下管線工程順利竣工驗收完成后，城建檔案管理機構根據(jù)建設單位移交的地下管線工程檔案，及時做好入庫、歸檔管理工作。（6）地下管線投入使用后。地下管線工程完成后，在實際投入運行過程中，如地鐵等地下管線專業(yè)管理單位在使用過程中，如發(fā)生管線更改、報廢、漏測等情形的，要及時進行補缺補差，將相應檔案資料修改補充，并移交至城建檔案管理機構。

2.4 制度體系

（1）查詢制度?！豆芾磙k法》在第四、第五條均規(guī)定了查詢制度?！安樵儭钡闹黧w為“建設單位”，“查詢”的時間分別是在申領建設工程規(guī)劃許可證前、申領建設工程規(guī)劃許可證時，“查詢”的對象為城建檔案管理機構或者地方城市規(guī)劃主管部門，“查詢”的內(nèi)容為“施工地段的地下管線工程檔案”。設置查詢制度，這是城市地下管線工程實際所需，也是該領域檔案管理的一大特點。首先是城市地下管線工程檔案保存于城建檔案管理機構。規(guī)劃主管部門在報批工程許可證時需要參考地下管線現(xiàn)狀資料，為此，由建設單位負責查詢，并報送至規(guī)劃主管部門。建立地下管線工程檔案查詢制度，增加相關部門及時了解施工地段地下管線的現(xiàn)狀，防止因盲目施工造成的地下管線損毀。（2）移交制度?！豆芾磙k法》第六條、第七條、第十條、第十一條、第十二條、第十三條等詳細規(guī)定了城市地下管線工程檔案移交的主體、客體、時間、標準、要求，規(guī)定的十分詳細。首先是移交的主客體。未建檔的地下管線，由管線產(chǎn)權單位測量并向城建檔案管理機構移送?？⒐を炇諅浒盖坝山ㄔO單位向城建檔案管理機構移交；專業(yè)管線圖或者更改、報廢、漏測部分地下管線工程檔案由地下管線專業(yè)管理單位向城建檔案管理機構移交；工程測量單位將其測量的城市地形圖、控制成果移交至城建檔案管理機構。其次是移交的時間。城市地下管線工程檔案移交涉及到工程規(guī)劃許可證申領前、申領時、施工前、施工中、工程覆土前、竣工驗收備案前等各個時間節(jié)點。再次是移交的標準。除了要執(zhí)行《檔案管理辦法》外，還要落實《建設工程文件歸檔整理規(guī)范》、1∶500城市地形圖和控制成果，等等。最后是移交的要求。（3）動態(tài)管理制度。與其他領域工程檔案管理的最大不同點在于，地下管線工程檔案還明確規(guī)定了及時“補充”的動態(tài)管理制度。《管理辦法》第7條將未建檔的管線，明確提出了補建檔的規(guī)定。第十條第二款還規(guī)定在地下管線后期運行過程中出現(xiàn)更改、報廢、漏測的，明確提出了修改補充的詳細規(guī)定。第七條規(guī)定“未建檔的管線”，應查明未建檔管線權屬、性質(zhì)，并要求產(chǎn)權單位測定，由產(chǎn)權單位向城建檔案管理機構移交。（4）責任制度?！豆芾磙k法》第十七條、第十八條、第十九條、第二十條、第二十一條詳細規(guī)定了建設單位、地下管線專業(yè)管理單位、施工單位、工程測量單位和城建檔案管理機構在落實地下管線工程檔案過程中因履職不力所應承擔的責任，增強了《管理辦法》具體落實過程中的剛性約束。

3 《管理辦法》的主要問題

《管理辦法》于2005年5月1日正式實施，2019年3月住建部對該辦法進行部分修改，但與新修訂的《檔案法》，以及《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的項規(guī)定和精神要求，還有一定差距，在具體執(zhí)行過程中還存在一定困難。

3.1 權力：規(guī)章位階低

部門規(guī)章較低的位階不具有很強的約束性，以建設部門一個部門的規(guī)章來約束和規(guī)制規(guī)劃、檔案、地下管線專業(yè)管理單位等若干部門，顯然權屬賦予不夠，這也是導致在實際執(zhí)行過程中存在實施效果未達預期的重要因素。此外，有效法規(guī)落實與行政制約的缺失，導致現(xiàn)階段不按規(guī)定移交地下管線工程檔案的參建單位未能受到應有的處罰[4]。

3.2 執(zhí)行：冗余化管理

近年來，隨著地下管線工程的大量實施，地下管線產(chǎn)權單位數(shù)量逐年增加，涉及環(huán)保、廣電、照明、交通等部門，也涉及城建、規(guī)劃、城管、城建檔案管理機構等。在落實過程中，由于地下管線工程檔案涉及多頭管理，協(xié)調(diào)難度顯著增加。缺少專門的協(xié)調(diào)處理機構，使得地下管線工程檔案管理呈現(xiàn)出冗余化、多頭化現(xiàn)象。

3.3 銜接：信息化缺失

有關檔案管理部門保管的地下管線工程檔案信息化主要為案卷目錄信息化和文件級目錄信息化，存量檔案并未完全實現(xiàn)信息化。地下管線工程檔案還存在著底數(shù)不清，部分地下空間工程檔案資料缺失，歸檔率低，參建各方檔案管理的重視程度不夠，沒有及時將地下管線工程檔案及時按照《管理辦法》的要求和規(guī)定及時移交。

4 《管理辦法》的修改建議

4.1 提升約束力

應建立國家專門法規(guī)，提升《管理辦法》的權屬位階，約束所有管線權屬部門。目前，山西及宿遷、漳州、延安、杭州、文登、烏魯木齊等省市均陸續(xù)出臺地方性《城市地下管線工程檔案管理辦法》，長沙市出臺《長沙市城市地下管線工程檔案管理條例》。建議全國人大或者其常委會制定專門的法律法規(guī)，（下接22頁）

（上接19頁）增強法規(guī)的權威性，使其成為全國性法律或法規(guī)，統(tǒng)一地下管線工程檔案管理標準和要求，增強法規(guī)執(zhí)行的剛性約束力。

4.2 強化組織領導

建議在辦法修訂中要求各縣級及以上城市在城建或規(guī)劃或檔案管理部門設立專門的“城市地下管線檔案管理協(xié)調(diào)領導小組”，或者指定具體部門來承擔這一職責，具體負責城市地下管線規(guī)劃、設計、建設、管理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理，整合專業(yè)管線單位信息，確保實現(xiàn)地下管線工程檔案全生命周期管理。

4.3 做好規(guī)章銜接

根據(jù)新修訂的《檔案法》，以及《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等，在《管理辦法》中要增加專門的地下管線工程檔案信息化管理的相關規(guī)定，包括信息化建設的主體、內(nèi)容、要求，積極開發(fā)地下管線工程檔案信息資源共享服務平臺建設，推動實現(xiàn)全國各級地下管線工程檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用。進一步完善檔案監(jiān)督檢查制度、細化責任內(nèi)容、規(guī)范地下管線工程檔案歸檔范圍和檔案保管期限劃分，從法規(guī)層面做好頂層規(guī)劃設計，確保新時代城市地下管線工程檔案管理擁有較為權威、全面、規(guī)范的管理法規(guī)。

結語

新時代城市建設規(guī)模不斷擴大，城市功能日趨完善，由此也產(chǎn)生了大量地下管線工程檔案，廣大檔案人員要認真學習《城市地下管線工程檔案管理辦法》主要內(nèi)容、核心思想和主旨要義，將其作為指導地下管線工程檔案管理的重要現(xiàn)實依據(jù)。相關部門要針對新時代地下管線工程檔案管理面臨的新情況新特點，及時修訂和完善該辦法，提升立法位階，增強法律權威，為做好城市地下管線工程檔案提供更加科學指導，不斷提升新時代城市地下管線工程檔案管理水平。

參考文獻

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作者簡介：張軍娟（1979— ），大學學歷，南平武夷新區(qū)投資開發(fā)集團有限公司館員，主要從事工程檔案管理研究。