中美英公立大學機構(gòu)設(shè)置的對比與啟示

邵 芳 王知非

（西安電子科技大學，陜西 西安 710000）

教育是黨和國之大計。習近平總書記在黨的二十大報告中對“辦好人民滿意的教育”做出了重要部署。2022 年8 月29 日，教育部印發(fā)的《關(guān)于加強高校有組織科研 推動高水平自立自強的若干意見》就推動高校充分發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，加強有組織科研，全面加強創(chuàng)新體系建設(shè)，著力提升自主創(chuàng)新能力，更高質(zhì)量、更大貢獻服務(wù)國家戰(zhàn)略需求做出部署。加之“雙一流”建設(shè)的持續(xù)推進，到本世紀中葉，我國一流大學和一流學科的數(shù)量和實力即將進入世界前列，基本建成高等教育強國。當下我國高等教育要提升教育質(zhì)量和水平，必須要有高效合理的體制機制。

本文通過對美國和英國公立大學與我國公立大學的機構(gòu)設(shè)置進行對比和研究，博采眾長，為我國高校機構(gòu)改革提供方向和啟示。

國內(nèi)外文獻中關(guān)于公立高校機構(gòu)設(shè)置的研究總體上較少，相關(guān)文獻也往往僅就國內(nèi)高校機構(gòu)設(shè)置中某個問題進行研究，缺乏全面系統(tǒng)的分析，也缺少中外公立高校間的對比。因此本文基于國內(nèi)外學者對公立高校機構(gòu)設(shè)置的研究，對其進行提煉和對比。

下面將相關(guān)文獻按中美英三國進行分類匯總，如表1 所示。

表1 文獻綜述

通過文獻匯總可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于中美英公立大學機構(gòu)設(shè)置的研究內(nèi)容較多，但往往都是就某個國家公立大學的某個細分方向進行研究。雖然少部分文獻是從整體上研究某個國家公立大學的機構(gòu)設(shè)置，但缺乏不同國家間的橫向?qū)Ρ?。針對中美英三國公立大學機構(gòu)設(shè)置的對比研究目前還沒有相關(guān)文獻。

一、美國公立大學機構(gòu)設(shè)置

美國公立大學的行政主線由校長、教務(wù)長、學院院長、系主任構(gòu)成，財務(wù)管理、人力資源、學生事務(wù)、后勤保障等行政部門則屬于服務(wù)性機構(gòu)。最高權(quán)力機構(gòu)是董事會，把握著大學的宏觀政策和方向。［9］以威斯康星大學的機構(gòu)設(shè)置為例，如圖1 所示。

圖1 威斯康星大學系統(tǒng)層面的管理機構(gòu)設(shè)置

由圖1 可知，威斯康星大學有上、中、下三層治理機構(gòu)。上層機構(gòu)中，最高決策機構(gòu)是董事會，董事會任命大學系統(tǒng)的總校長，然后由總校長對各分校校長進行監(jiān)督管理?？傂ｉL辦公室是大學系統(tǒng)的核心執(zhí)行機構(gòu)，由四個子辦公室組成，大學系統(tǒng)內(nèi)的其他運行事務(wù)由總校長下放給四位副校長并組建各自的職能辦公室。這些副校長組成中層機構(gòu)。此外，法律顧問辦公室和內(nèi)部審查辦公室同時為董事會和校長服務(wù)，提供輔助作用。各副校長下屬的各具體職能辦公室則組成下層機構(gòu)。

由此可見，美國公立大學機構(gòu)設(shè)置主要分為上中下三層治理模式，具體陳述如下。

（一）上層決策

美國公立大學實行董事會監(jiān)督下的校長負責制，決策層主要由董事會、校長和學術(shù)評議會構(gòu)成。

校長是高校管理的核心力量，校長辦公室從宏觀上指導大學運營，又對由下屬負責運營具體事務(wù)的各個副校長所上報的事務(wù)進行審核決策。

同時，設(shè)立大學的核心機構(gòu)——董事會，將其作為大學連接政府和社會的關(guān)鍵機構(gòu)。董事會由擁有共同利益的外部人員組成，行使最高決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，可任命校長并授予其對大學內(nèi)部的管理權(quán)。美國私立大學的董事會成員既有政府代表， 又有社會代表，包括企業(yè)家、律師、政府首腦、法官、宗教人士、校友及其他社會知名人士。［10］董事會向大學傳遞政府和社會的訴求，并以此進行監(jiān)督，避免其脫離實際，也可以促進大學培養(yǎng)更多社會和政府需要的人才。同時，高校的發(fā)展戰(zhàn)略、精神理念也通過董事會傳播給政府和社會，以便高校得到外界的理解并獲取必要的幫助。董事會的存在既實現(xiàn)了公共利益對大學的監(jiān)督，幫助學校獲得外部支持，也有助于大學面向社會，培養(yǎng)社會需要的人才。此外，董事會還能調(diào)解大學與政府的沖突，保證決策的相對公正。

學術(shù)評議會是美國大學提出和制定學術(shù)政策的重要機構(gòu)，由教授或以教授為主的學術(shù)人員組成，幾乎包攬了學術(shù)事務(wù)的決策權(quán)。加州大學的學術(shù)評議會在形式上與校長平級，并掌握著決策權(quán)。

（二）中層運營

運營層主要由各副校長構(gòu)成。美國公立高校貫徹分權(quán)制衡思想，在校長之下可根據(jù)不同職能設(shè)置十名左右副校長，并賦予他們獨立決策和運營的權(quán)力。副校長向校長匯報工作并接受校長的監(jiān)督。其中常務(wù)副校長兼任教務(wù)長，負責教學相關(guān)事務(wù)并直接領(lǐng)導各學院領(lǐng)導及副教務(wù)長，其地位和權(quán)力僅次于校長，為副校長之首，可對其他副校長進行管理。而其他副校長則主要分管和大學運營相關(guān)的行政事務(wù)，并各自組建辦公室，以副校長辦公室為中心進行內(nèi)部職能分工和權(quán)力運作。

在中層運營機構(gòu)中，與行政相關(guān)的機構(gòu)占比約70%，與學術(shù)相關(guān)的機構(gòu)占比約30%，這符合美國高校行政和學術(shù)人員比例4∶1 的規(guī)律。

（三）基層管理

基層管理主要由學院負責。美國大學的行政事務(wù)管理重心處于學院一層，中上層管理者僅保留一部分監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)，更多權(quán)力以分權(quán)的形式下放給學院，因此學院院長有很大的自主權(quán)。學院的眾多事務(wù)，包括資金分配、項目管理、教師聘任評價、專業(yè)和課程設(shè)置等，都是由學院根據(jù)專業(yè)委員會的意見來決定的。學院以院長辦公室為領(lǐng)導決策核心，下設(shè)多名副院長分管行政和學術(shù)事務(wù)。校級機構(gòu)負責宏觀把控和監(jiān)督，院級機構(gòu)掌握實際運行管理權(quán)，因此副院長辦公室與副校長辦公室的職能通常保持一致，院級機構(gòu)數(shù)量與校級也基本持平，且由于服務(wù)人數(shù)多，院級機構(gòu)人數(shù)往往是校級的數(shù)倍。

（四）共同治理模式

為了避免任何一種治理主體權(quán)力過大，美國公立大學將各種治理權(quán)設(shè)以明確的邊界分給不同的治理群體，形成多元共治的權(quán)力結(jié)構(gòu)，也稱為權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)。

1. 共同治理的機構(gòu)設(shè)置

為維護學術(shù)自由，美國公立大學設(shè)置獨立于行政體系的學術(shù)評議會。學術(shù)評議會由講師和教授組成，旨在保護學術(shù)人員在大學決策中的權(quán)力，在課程設(shè)置、教師晉升、終身教職制度和制定學術(shù)標準等方面擁有一定的影響力。評議會亦可行使大學教員的立法權(quán)，在校董事會同意的前提下，根據(jù)大學憲章制定有關(guān)學術(shù)事宜的條例，從而保證學術(shù)研究免受行政力量的干涉。

職工和學生也有參與決策的通道。美國公立大學設(shè)置了職工大會、職工委員會和學生大會、學生委員會，供職工和學生參與大學治理過程。這些機構(gòu)還會推選職工代表和學生代表參與校級以及更上層的決策。

2. 共同治理的參與形式

對于學校的諸多公共事務(wù)，行政人員和教師必須共同商議，例如課程設(shè)置、考核評價、財政規(guī)劃等。董事會雖然對財政等重大事項有最終決定權(quán)，但必須參考教師的意見。教師在課程設(shè)置、教師選聘與考核等一切與學術(shù)有關(guān)的事務(wù)上都具有話語權(quán)。允許學生參與部分決策，如校風建設(shè)、活動開展等，允許學生充分發(fā)揮自己的特長。［11］

二、英國公立大學機構(gòu)設(shè)置

（一）學院制大學

1. 總體權(quán)力運行機制

英國學院制大學的攝政院擁有選舉權(quán)，其成員包括大學行政人員、校長和研究人員。攝政院之下是參議院和委員會。其中參議院負責選舉高級管理人員、制定與執(zhí)行政策以及選舉校長與副校長；委員會負責教師的聘任與管理。參議院由攝政機關(guān)所有成員以及博士和碩士學位獲得者組成；委員會由學術(shù)成員、外部成員和學生成員組成。副校長是實際的權(quán)力主體，負責指導獨立運行的各個學院。學院雖然是大學的組成部分，卻是獨立的個體，經(jīng)濟政策之間也是相互獨立的。學院不受參議院和委員會的管理，這樣可以防止董事會權(quán)力過大。作為英國學院制大學的代表，劍橋大學的機構(gòu)設(shè)置如圖2所示。

圖2 劍橋大學的機構(gòu)設(shè)置

2. 學院獨立

英國19 世紀之前創(chuàng)辦的大學被稱為古典大學，多為學院制大學，具有學院獨立的特點。學院制大學還有一個重要的特點是權(quán)力下放，每個學院都擁有自己的圖書館、運動場地和體育設(shè)施，以及自己的教堂、食堂和展廳。每個學院都自行負責資金、教學和科研的具體運作，而學校只負責整合。這與聯(lián)邦政府非常相似。教師既屬于大學，又屬于學院。各個學院、機構(gòu)之間都是相互獨立的，各個學院、機構(gòu)之間的教職工選聘以及晉升制度也都是獨立的。學院及其附屬機構(gòu)是獨立于大學的雇主，并提供自己的雇用條款和條件。學院和機構(gòu)設(shè)有獨立的人力資源部，與大學的人力資源部沒有從屬關(guān)系，而且還有獨立的、有助于促進教育質(zhì)量和績效考核成果質(zhì)量提升的專業(yè)部門，因而學院內(nèi)部的晉升與福利系統(tǒng)也與大學沒有明顯聯(lián)系。

（二）董事會制大學

英國19 世紀以后創(chuàng)辦的大學稱為新興大學，采用董事會制。以約克大學為例，董事會制大學將所有權(quán)力集中到董事會、理事會和評議會。董事會是外界與大學溝通的橋梁，社會力量通過董事會對大學進行監(jiān)督和管理，但董事會不是大學內(nèi)部的核心機構(gòu)；大學的最高管理機構(gòu)是理事會，掌握最高決策權(quán)，負責學校一切事務(wù)管理以及人員選舉；評議會是最高的學術(shù)管理機構(gòu)，負責學校內(nèi)一切與學術(shù)有關(guān)的事務(wù)。作為董事會制大學，約克大學機構(gòu)設(shè)置如圖3 所示。

圖3 約克大學的機構(gòu)設(shè)置

董事會負責理事會、學術(shù)評議會以及聯(lián)合委員會人員的管理，包括但不限于選舉、招聘、晉升、辭退等事務(wù)。人事管理分為行政人員管理和學術(shù)人員管理。其中理事會負責行政人員管理，并組建了一系列下屬委員會，如選聘委員會、薪酬委員會、提名委員會等，分階段執(zhí)行理事會對行政人員的管理制度。學術(shù)評議會負責與學術(shù)相關(guān)的事務(wù)，其下屬委員會中的學術(shù)晉升委員會負責控制學術(shù)人員規(guī)模，并研究學術(shù)教師的資格標準、審核申請人的資格，并將結(jié)果轉(zhuǎn)交學術(shù)評議委員會。

三、中國公立大學機構(gòu)設(shè)置

（一）雙軌制

我國高校主要為中央部屬高校和省部共建高校。中央部屬高校中大部分為教育部直屬高校，其機構(gòu)設(shè)置沿用傳統(tǒng)事業(yè)單位的設(shè)置，黨群機構(gòu)領(lǐng)導指導工作，行政機構(gòu)以及教學與科研機構(gòu)分部門進行部門所屬工作，即實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制，將管理機構(gòu)分為黨委系統(tǒng)和行政系統(tǒng)。黨群機構(gòu)主要包括黨委辦公室、紀委、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、武裝部、組織部、教師工作部、學生工作部、研究生工作部、黨校等；行政機構(gòu)主要包括離退休工作處、教務(wù)處、財務(wù)處、發(fā)展規(guī)劃處、人事處、招生就業(yè)處、實驗室與設(shè)備管理處、后勤管理處、保衛(wèi)處、基建處、資產(chǎn)管理處、科技處、社科處等。其中黨委系統(tǒng)負責思想、決策方向的把握和干部、資源的分配，是大學管理的核心機構(gòu)群。黨委，尤其是黨委常委更是大學的最高核心決策機構(gòu)；行政系統(tǒng)則負責大學內(nèi)的行政事務(wù)。黨委是高校領(lǐng)導的核心部門，在黨委的領(lǐng)導下，高校校長對高校的各項事務(wù)負責并且接受黨委的監(jiān)督和指導。［12］

（二）一級管理模式

從形式上來看我國大學的組織結(jié)構(gòu)，黨委和校長的下屬機構(gòu)可分為學校層級和學院層級，但實際上大部分的權(quán)力由校級機構(gòu)掌握。大學內(nèi)的事務(wù)大多由一級的校級機構(gòu)管理，校院之間機構(gòu)設(shè)置的數(shù)量差距極大。大部分的職能機構(gòu)和部門都位于校級，例如校級的人事處、財務(wù)處等機構(gòu)實際上掌握著相關(guān)事務(wù)的決策管理權(quán)力，無論是人員的錄用、職稱評定還是資金的預(yù)算、分配等統(tǒng)統(tǒng)由學校負責，真正留給學院的自主權(quán)非常少，學院通常只需要對校級機構(gòu)的決策結(jié)果進行響應(yīng)。［13］

四、中美英公立大學機構(gòu)設(shè)置對比

（一）宏觀對比圖

由圖4 可以看出，中美英三國都設(shè)有校長一職，作為重要的決策職位，但美國和英國設(shè)有凌駕于校長之上的核心決策機構(gòu)，即董事會或攝政院。我國則是黨委領(lǐng)導下的校長負責制，黨委與校長處于同一級別。此外，我國采用一級管理模式，即院級機構(gòu)服從和執(zhí)行校級的決策，但美國和英國的院級機構(gòu)往往具有較大的權(quán)力。

圖4 中美英公立大學機構(gòu)設(shè)置對照圖

（二）特點對照表

表2 中美英公立大學機構(gòu)設(shè)置特點對照表

五、對我國的啟示

雖然中美英三國的公立大學機構(gòu)設(shè)置都是基于本國國情，帶有鮮明的本國特色，但各國高校在提高辦學質(zhì)量、優(yōu)化管理水平、培養(yǎng)人才的目標上是一致的。我國應(yīng)借鑒他國高校機構(gòu)設(shè)置的長處，對高校的機構(gòu)設(shè)置進行優(yōu)化和調(diào)整。下面針對我國高校機構(gòu)設(shè)置存在的問題提出以下建議。

（一）權(quán)力下放，突出學院的辦學主體地位

學院是高校辦學的主體和基本單元，高校機構(gòu)設(shè)置應(yīng)當突出學院辦學的主體地位，賦予學院自主辦學的權(quán)力。

英國學院制大學的辦學權(quán)力機構(gòu)類似聯(lián)邦政府，與我國大學現(xiàn)有體制差異過大，具有很好的借鑒作用。為突出學院的自主辦學地位，首先應(yīng)該進行權(quán)力下放，允許學院制定自己的發(fā)展戰(zhàn)略、教學計劃以及教師招聘考核規(guī)則。我國的學院主要是按專業(yè)劃分，校級權(quán)力下放可以讓學院按照自己的專業(yè)特點，制定適合本學院發(fā)展的教學大綱以及師生考核標準。此外，還應(yīng)該適當?shù)亟o學院配備相應(yīng)的行政服務(wù)機構(gòu)，以滿足各學院的特殊需求，配合學院更好地開展工作。

（二）提高大學的公共性

美國公立大學和英國新興大學通常都設(shè)有董事會。董事會不僅是大學的核心權(quán)力機構(gòu)，還是大學與外界連接的橋梁。我國大學通常也設(shè)有董事會，但其地位和所起的作用遠不及英美。加之我國大學普遍存在教學脫離就業(yè)、科研脫離實際應(yīng)用的問題，因此尤其需要加強大學與外界的聯(lián)系，提高大學的公共性。

我國高校應(yīng)當提高董事會的權(quán)力地位，讓董事會參與高校戰(zhàn)略規(guī)劃、教學計劃等的制定。還應(yīng)該設(shè)置專門的機構(gòu)，根據(jù)社會需要動態(tài)把控高校的教學和科研。

（三）提高一線教職工的權(quán)力

我國公立高校事業(yè)化、政府化的機構(gòu)設(shè)置與組織形式將大學的權(quán)力集中于管理層，導致一線教職工權(quán)力不足。一線教職工作為高校辦學的直接承擔者，若能享有教學方法和課程設(shè)置的決定權(quán)、制定評價考核機制與聘用標準的參與權(quán)等高校治理權(quán)力，對提升高校辦學水平和師資力量、激發(fā)高校從業(yè)人員與學生的創(chuàng)造性大有裨益。在實踐過程中，可以仿照英美逐步設(shè)置、完善師生委員會等組織，賦予其參與高校權(quán)力決策的權(quán)力。

（四）明確行政機構(gòu)的服務(wù)性質(zhì)，提升學術(shù)機構(gòu)的地位

我國高校行政機構(gòu)，特別是校級行政機構(gòu)，普遍位于權(quán)力較高的層次，事實上成了管理領(lǐng)導機構(gòu)，而不是輔助教學的服務(wù)機構(gòu)。因此，應(yīng)明確行政機構(gòu)的服務(wù)、輔助性質(zhì)，縮減行政機構(gòu)的權(quán)力，全面提高學術(shù)機構(gòu)的地位。