淺議項目謀劃與城市發(fā)展關(guān)系及問題
——以成都市發(fā)展為例

文/陸澤銘 蒲遠婕 曾好

隨著人口快速集聚和城市快速發(fā)展，成都市已然晉升為超大城市，逐步進入大都市區(qū)化發(fā)展階段，多中心發(fā)展雛形出現(xiàn)，但也逐漸顯露出城市發(fā)展的均衡性與高質(zhì)量發(fā)展要求不相匹配、公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)與人口分布不相匹配、產(chǎn)業(yè)能級提升需求與產(chǎn)業(yè)空間承載能力不相匹配的問題[1]。成都市委提出“三個做優(yōu)做強”決策部署，即做優(yōu)做強中心城區(qū)，做優(yōu)做強城市新區(qū)，做優(yōu)做強郊區(qū)新城，著力破解“三個不相匹配”問題，是探索城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新路子。為“三個做優(yōu)做強”提出高質(zhì)量的項目謀劃，是不斷優(yōu)化市域空間結(jié)構(gòu)、高效配置要素資源、協(xié)同聯(lián)動創(chuàng)新發(fā)展的有效路徑。

一、項目謀劃與城市發(fā)展的邏輯關(guān)系

（一）項目謀劃是推動城市更新的實踐邏輯

馬克思指出“人類文明是在時間和空間交織成的語境中得到不斷的創(chuàng)新、嬗變和維系”，而城市正是這一過程中的重要載體。在城市發(fā)展史上，往往表現(xiàn)為先進行空間上的擴張，再進行空間重塑[2]。

從城市的發(fā)展階段上看，我國城市發(fā)展大致經(jīng)歷了改革開放醞釀期、雙軌制轉(zhuǎn)型期、五化協(xié)同加速期、高質(zhì)量發(fā)展期四個階段。在各地發(fā)展理念、發(fā)展戰(zhàn)略、資源稟賦水平不一的情況下，中國城市版圖呈現(xiàn)出此起彼伏、差異懸殊的發(fā)展結(jié)構(gòu)與發(fā)展態(tài)勢。雖然城市之間有著不同的發(fā)展條件，但在城市發(fā)展實踐過程中，有著統(tǒng)一的經(jīng)驗可循，單純依靠資金、土地、勞動力等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素來驅(qū)動的城市建設(shè)很難實現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)的發(fā)展，更加需要契合超大城市功能格局演進規(guī)律、引領(lǐng)構(gòu)建區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的項目來拉動，從而產(chǎn)生人力資本協(xié)同、創(chuàng)新關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等新生產(chǎn)要素的耦合關(guān)聯(lián)，形成持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力[3]。

而項目謀劃是推動城市更新的實操環(huán)節(jié)，它決定了項目的能效和質(zhì)量，為重塑城市空間格局提供了重要的實踐經(jīng)驗。馬克思指出“全部社會生活在本質(zhì)上是實踐的”，實踐是人類認識和改造世界的基礎(chǔ)和途徑，也是理論的源泉和檢驗方式。在城市更新的實踐中，項目謀劃是實踐的邏輯起點，是理論轉(zhuǎn)化的途徑?！叭齻€做優(yōu)做強”提出將中心城區(qū)打造成具有國際競爭力、影響力的核心功能聚集高地。對于中心城區(qū)的項目謀劃應(yīng)該聚焦國際交流、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、文化傳承、時尚消費等核心功能的營造。因此，做好項目謀劃對于提升城市核心功能至關(guān)重要。當前，成都市正從城市規(guī)模發(fā)展向內(nèi)涵發(fā)展、要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，做好核心功能領(lǐng)域的項目謀劃，對加快構(gòu)建與城市戰(zhàn)略定位相匹配的功能體系，推動城市高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理、高品質(zhì)生活有著重大的現(xiàn)實意義。

（二）項目謀劃是推動城市演進的歷史邏輯

從世界城市演進發(fā)展歷程看，超大型國際都市的演化過程一般都經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化、郊區(qū)化、逆城市化和再城市化四個階段（圖2）。城市的演進發(fā)展需要有規(guī)劃、有步驟地進行，而項目謀劃是城市演進發(fā)展的重要因素，眾多“因素”的不斷累積循環(huán)，推動了城市的可持續(xù)發(fā)展。著名經(jīng)濟學(xué)家繆達爾（Karl Gunnar Myrdal）提出了“循環(huán)累積因果論”的概念，指出一個城市的發(fā)展是由一系列相互作用的因素所決定的，這些因素會在城市的演進過程中不斷地相互影響和作用，形成累積性的循環(huán)發(fā)展趨勢。這種累積性循環(huán)的過程是城市發(fā)展必須遵循的規(guī)律。

圖3 圍繞“三個做優(yōu)做強” 提升城市整體功能

圖4 做好項目謀劃工作的建議

圖5 跨行政區(qū)域的聯(lián)合謀劃機制

馬克思空間理論思想代表人物大衛(wèi)·哈維（David Harvey）和列斐伏爾（Henri Lefebvre）等均指出，任何事物都具有時間和空間兩維屬性。由于時間和空間是歷史構(gòu)成的基本要素，城市形態(tài)演進和實態(tài)的變遷也遵循這種邏輯[4]。城市被當作是時間和空間相互交匯之地，也是無數(shù)個“因素”在時間與空間交錯中不斷累積性的循環(huán)發(fā)展的結(jié)果，產(chǎn)生了城市空間格局的不斷優(yōu)化，城市整體功能的不斷躍升?！叭齻€做優(yōu)做強”提出將城市新區(qū)打造成高質(zhì)量發(fā)展的動力引擎和新的增長極[5]。為此，對于城市新區(qū)的項目謀劃應(yīng)該突出項目的“牽引帶動”性，聚焦創(chuàng)新引領(lǐng)、新興產(chǎn)業(yè)等主要方向，發(fā)揮優(yōu)勢互補、聯(lián)動發(fā)展作用，這是遵循城市演進的歷史邏輯，也是城市發(fā)展的客觀規(guī)律。

（三）項目謀劃是拓展城市空間的發(fā)展邏輯

城市空間的拓展更加尊重城市的生命體征，從城市經(jīng)濟組織方式變革、空間形態(tài)演進規(guī)律、人文肌理內(nèi)在構(gòu)成等出發(fā)，以實現(xiàn)城市自然生長[6]。項目作為促進城市空間不斷拓展的重要載體，項目的謀劃工作則是推動城市空間向外拓展的發(fā)展邏輯和主要路徑。“三個做優(yōu)做強”提出做優(yōu)做強郊區(qū)新城，打造超大城市持續(xù)健康發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐。對于郊區(qū)新城的項目謀劃應(yīng)當聚焦生態(tài)價值轉(zhuǎn)化、促進鄉(xiāng)村振興、公園城市鄉(xiāng)村表達、糧食安全等郊區(qū)新城的核心功能，充分發(fā)揮郊區(qū)優(yōu)勢，以重大項目帶動區(qū)域資源要素集聚能力。

在謀劃拓展城市空間的項目中，還需對城市空間規(guī)劃等相關(guān)文件深入了解，以確保謀劃的項目更符合政府的政策和規(guī)劃要求。同時，政策的制定和調(diào)整也需要參考重大項目、重點工程的運作情況，減弱邊際效應(yīng)，形成更多資源耦合效應(yīng)。因此，項目謀劃需要遵循城市空間拓展的邏輯才能更好地實現(xiàn)市域空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素資源配置，推動城市功能布局與高質(zhì)量發(fā)展目標相統(tǒng)一。

二、成都市項目謀劃中普遍存在的問題

（一）對城市功能的內(nèi)涵認識不到位

項目謀劃工作是一個復(fù)雜且系統(tǒng)的過程，需要立足發(fā)展基礎(chǔ)和資源稟賦，明確功能重點、共同推動城市功能能級躍升。當前，由于對成都市城市功能的內(nèi)涵認識不到位，對項目的謀劃工作產(chǎn)生了負面影響。主要表現(xiàn)在：

一是對核心功能領(lǐng)域的項目謀劃缺乏全局意識。為爭取要素及政策傾斜，許多區(qū)域?qū)⑷泻诵墓δ艿韧诒拘姓^(qū)的核心功能，力圖在每個核心功能中找到對應(yīng)支撐、占據(jù)一席之地；部分區(qū)域所謀劃的核心功能細分領(lǐng)域“包羅萬象”，把關(guān)聯(lián)不大的細分功能領(lǐng)域均納入核心功能，這就導(dǎo)致區(qū)域核心功能協(xié)同關(guān)系不明確，難以形成全市核心功能支撐合力。

二是特色功能的項目謀劃缺乏依據(jù)。由于部分區(qū)（市）縣把核心功能、基本功能以外的功能均納入特色功能范疇，且缺乏對區(qū)域比較優(yōu)勢的挖掘，導(dǎo)致項目沒能凸出區(qū)域特色功能；還有部分區(qū)（市）縣將核心功能的部分細分領(lǐng)域作為特色功能，或?qū)⑻厣δ艿韧谔厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致區(qū)域功能與特色相互交叉和混淆。

三是基本功能建設(shè)的項目謀劃不清晰。雖然大部分區(qū)（市）縣基于地區(qū)人口特征和發(fā)展需求來優(yōu)化城市基本功能，但存在將城市基本功能等同于公共服務(wù)的問題，簡單的將城市基本功能“就近滿足”理解為“就地滿足”，且對打破行政區(qū)劃、推動基本功能跨行政區(qū)聯(lián)動建設(shè)的創(chuàng)新探索較少。

（二）跨行政區(qū)的項目謀劃薄弱

目前跨行政區(qū)的項目謀劃仍處于探索階段，跨行政區(qū)聯(lián)動的項目建設(shè)較少、創(chuàng)新性不足。

一是在項目謀劃過程中，跨行政區(qū)聯(lián)動的項目建設(shè)數(shù)量較少且創(chuàng)新不足，圍繞重大功能平臺的跨行政區(qū)功能聯(lián)動項目建設(shè)不多。

二是大部分地區(qū)在項目謀劃時缺乏全局意識，且沒能突出地區(qū)差異化功能分工和聯(lián)動發(fā)展，導(dǎo)致即便落地了一些重大功能平臺項目，也難以發(fā)揮出對整個城市核心功能的支撐作用。

三是跨行政區(qū)功能聯(lián)動的項目內(nèi)容創(chuàng)新不足，推動區(qū)域核心功能聯(lián)動、打造功能組團的合作偏少，如圍繞支撐時尚消費引領(lǐng)功能的重點商圈片區(qū)聯(lián)動、支撐文化傳承創(chuàng)新功能的文創(chuàng)發(fā)展片區(qū)共建合作不多。

（三）功能支撐項目謀劃系統(tǒng)性和可操作性不足

功能支撐型項目一定要緊扣城市發(fā)展戰(zhàn)略，但目前區(qū)域?qū)用婀δ苤雾椖看嬖谙到y(tǒng)謀劃不足、質(zhì)量不高和可操作性不強等問題。

一是普遍缺乏以功能為前提的項目謀劃意識，很多區(qū)域并不是圍繞城市功能細分領(lǐng)域主動包裝策劃項目群，而是以現(xiàn)有的省市級重點項目、區(qū)級重大項目為基礎(chǔ)去找功能，許多功能支撐項目為在建項目、甚至包括已建成項目。

二是在空間布局建設(shè)內(nèi)容及功能意義上相互孤立，缺乏內(nèi)在聯(lián)系，整體性不強，功能支撐項目質(zhì)量普遍不高。許多項目為原有項目的簡單重組，缺乏系統(tǒng)專業(yè)的包裝策劃，大部分區(qū)域缺乏具有牽引性作用的重大項目。

三是功能支撐項目落地的可操作性不強，部分地區(qū)在項目謀劃時對用地空間、建設(shè)條件考慮不夠充分，缺乏對建設(shè)時序的統(tǒng)籌安排，難以實現(xiàn)預(yù)期建設(shè)目標。

三、做好項目謀劃思考的建議

（一）深化城市功能內(nèi)涵認知

針對當前成都市各區(qū)域政府部門對城市功能內(nèi)涵認識不到位的問題，在市級層面應(yīng)加強指導(dǎo)，推動全市上下深刻認識到強化城市功能導(dǎo)向是切實提升城市發(fā)展能級，增強城市人口和經(jīng)濟承載能力、提升群眾生活品質(zhì)的使命擔當，也是順應(yīng)超大城市功能演進的歷史邏輯和自然規(guī)律，有效推動城市內(nèi)涵發(fā)展、區(qū)域差異發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實選擇[7]。

核心功能是以服務(wù)城市發(fā)展戰(zhàn)略為指引，體現(xiàn)城市核心競爭力、輻射力和影響力的功能；基本功能是以人為核心、以滿足公共服務(wù)需求為目標，保障城市正常運轉(zhuǎn)必不可少、對城市發(fā)展具有基礎(chǔ)支撐作用的功能；特色功能是反映一個城市或區(qū)域發(fā)展特色并以此區(qū)別于其他城市或區(qū)域的功能，是獨特性、標識性、差異性的展現(xiàn)。

（二）優(yōu)化項目謀劃工作機制

地方政府推進項目謀劃的常規(guī)方式為“確定目標—制定分工—督查調(diào)度—考核評估”。但由于出資人不同，政府投資和社會投資對項目落地的把控能力各有不同，應(yīng)區(qū)分謀劃。對政府投資項目，應(yīng)建立上下聯(lián)動、部門銜接的謀劃機制，提升功能支撐項目質(zhì)量。加快構(gòu)建“區(qū)域政府梳理包裝—實地調(diào)查研究—牽頭部門匯總策劃—相關(guān)部門深化篩選”上下聯(lián)動項目策劃包裝工作機制，推動區(qū)域內(nèi)發(fā)展改革委、投資促進局及其他職能部門加強銜接。對于社會投資項目，政府把控能力弱，應(yīng)結(jié)合招商引資開展，可指定若干單位，以“鏈長制”的方式各對口負責1-2 個產(chǎn)業(yè)，全流程負責或參與項目的招商、落地、建設(shè)和投產(chǎn)，避免謀劃與落地脫節(jié)。

（三）分類開展項目謀劃工作

針對區(qū)域重點發(fā)展領(lǐng)域統(tǒng)籌謀劃不足的現(xiàn)狀，建議堅持圍繞構(gòu)建城市核心功能分類推進重點片區(qū)謀劃建設(shè)。

一是對于只處于單獨行政區(qū)內(nèi)的重點工程，建議相關(guān)區(qū)域在謀劃建設(shè)時以全局性思維導(dǎo)向推動行政區(qū)域內(nèi)資源優(yōu)化配置，做到以片帶面、全域統(tǒng)籌。

二是對于涉及跨行政區(qū)聯(lián)動的重點工程，市級層面應(yīng)加強統(tǒng)籌、上下聯(lián)動共同謀劃建設(shè)，最大限度地推動核心功能平臺引領(lǐng)效應(yīng)充分發(fā)揮。

三是對于毗鄰地區(qū)合作的重點工程，建議加強政策支持、鼓勵探索創(chuàng)新聯(lián)動發(fā)展新范式，鼓勵相關(guān)區(qū)域共同開展資金投入、用地指標、人才引進等方面探索創(chuàng)新。

（四）建立跨區(qū)聯(lián)合謀劃機制

針對成都市當前跨行政區(qū)聯(lián)合謀劃項目機制尚不完善的現(xiàn)狀，建議加強跨行政區(qū)功能聯(lián)動方式創(chuàng)新和探索，為打造城市功能組團式發(fā)展模式提供保障。

一是支持跨行政區(qū)功能聯(lián)動方式創(chuàng)新。鼓勵探索“資源整合型”“優(yōu)勢互補型”“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移型”及“飛地”模式推動跨行政區(qū)功能平臺的構(gòu)建，在資源共享、成本共擔、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、政策互通等重點領(lǐng)域加快形成一批制度化創(chuàng)新成果。

二是加快構(gòu)建跨行政區(qū)重點片區(qū)工作推進機制。建議建立以市領(lǐng)導(dǎo)負責統(tǒng)籌全局的指導(dǎo)層、以區(qū)領(lǐng)導(dǎo)負責協(xié)調(diào)解決重大合作問題的協(xié)調(diào)層、以區(qū)級相關(guān)部門負責具體合作事宜的執(zhí)行層的上下貫通三級運作機制，有效解決共建方發(fā)展水平和重點方向不同產(chǎn)生的功能組團開發(fā)內(nèi)部失衡問題。

三是構(gòu)建跨行政區(qū)重點片區(qū)利益共享機制。以客觀公平、互利共贏為出發(fā)點，加快建立成本共擔利益共享機制，企業(yè)產(chǎn)出和效益、財稅收入指標分成機制，打通財稅獨立結(jié)算壁壘，促進雙方利益協(xié)調(diào)共享。

（五）推動項目實現(xiàn)落地實施

按照“謀劃一批、包裝一批、儲備一批、實施一批”工作思路，圍繞城市整體功能運行提升，梳理項目圖譜和項目清單，統(tǒng)籌推進重大支撐項目的謀劃建設(shè)。

一方面應(yīng)當支持各區(qū)域設(shè)立項目策劃包裝專項資金，并加強與項目策劃包裝的專門機構(gòu)合作。支持以城市功能為核心，以功能組團、重大功能平臺載體聯(lián)動共建等為紐帶，強化重大項目的組團式謀劃，形成支撐城市功能的項目群。另一方面要形成全周期的項目推進機制、健全項目推進全流程協(xié)調(diào)服務(wù)機制。針對項目落地轉(zhuǎn)化方面存在的問題，實施專班推進，探索對重大項目引入專業(yè)智庫提供全周期全方位高質(zhì)量服務(wù)，精準快速解決項目建設(shè)過程中存在的痛點、難點、堵點問題。

（六）加強外部智庫單位合作

當前成都市區(qū)縣級政府人手普遍緊缺，安排項目謀劃專職人員缺乏現(xiàn)實可行性，安排兼職人員又往往難以達到預(yù)期效果。針對這一情況，建議區(qū)縣級政府應(yīng)聚焦公園城市建設(shè)發(fā)展機遇，加強與本地咨詢機構(gòu)的合作關(guān)系。一方面，本地咨詢機構(gòu)更加熟悉城市發(fā)展情況，既能緊密結(jié)合當?shù)貙嶋H開展項目深度謀劃，又能響應(yīng)臨時需求在較短時間拿出高質(zhì)量的咨詢成果。另一方面，政企協(xié)助搭建智庫，能充分發(fā)揮咨詢機構(gòu)在理論探索、項目謀劃、理念更新、實踐創(chuàng)新、場景營造等多個方面的專業(yè)特長，為區(qū)縣級政府提供項目謀劃咨詢、研究改革發(fā)展深層次問題，服務(wù)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

四、結(jié)束語

在項目謀劃工作中，經(jīng)驗與方法并不是孤立運用，而是充分結(jié)合政策機遇，立足優(yōu)勢與不足，加強全域統(tǒng)籌，注重上下聯(lián)動，深化對城市功能的內(nèi)涵認識，以項目系統(tǒng)謀劃和項目的有效實施夯實城市功能支撐，以重點片區(qū)分類聯(lián)動打造推動城市功能組團化發(fā)展，以健全上下銜接統(tǒng)籌機制重塑創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)格局。