“標準地”改革基本情況、落地難點及對策建議

文/于麗芳

“標準地”改革是我國在資源環(huán)境硬約束條件下，持續(xù)深化“放管服”、推動優(yōu)化營商環(huán)境的制度性創(chuàng)新改革，近年來已經(jīng)成為優(yōu)化要素資源市場化配置效率、助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。

一、“標準地”改革基本情況

（一）基本概念

“標準地”即帶著標準出讓的國有建設(shè)土地，這類用地需具備兩個條件：一是需要完成土地出讓前的區(qū)域評估，目前各地對需開展的區(qū)域評估事項約定不一致，一般包括能評、環(huán)評、水資源論證、地質(zhì)災害危險性評估等；二是需要明確土地出讓的控制性指標，一般包括投資強度、建筑容積率、單位能耗及排放、畝均產(chǎn)出等。

（二）背景介紹

“標準地”改革最早于浙江省開始，2017 年浙江省以湖州市德清縣為改革試點探索推進“標準地”工作，并逐步擴大“標準地”覆蓋范圍，2021 年實現(xiàn)新出讓工業(yè)用地按“標準地”出讓的全省范圍覆蓋。浙江省相關(guān)改革經(jīng)驗于2018 年入選國務院發(fā)布的地方優(yōu)化營商環(huán)境典型做法，此后各地陸續(xù)開展相關(guān)探索。2021 年國務院辦公廳出臺了《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》等政策，2022 年自然資源部出臺了《關(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》（即“用地26 條”），鼓勵各地推進“標準地”改革。目前北京、上海、廣東、江蘇、四川、江西、湖北等地已相繼出臺“標準地”改革相關(guān)政策，“標準地”改革持續(xù)深化。

（三）主要環(huán)節(jié)

“標準地”改革的核心是通過土地出讓制度性改革，實行標準化的出地流程，提高審批效率，變“項目等地”為“地等項目”，提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)效。從各地“標準地”改革情況來看，其關(guān)鍵要點是構(gòu)建覆蓋事前、事中、事后的閉環(huán)管理體系，程序上包括“事先做評價、事前定標準、事中做承諾、事后強監(jiān)管”四大環(huán)節(jié)[1]。

事先做評價。即在土地一級開發(fā)階段開展區(qū)域性評價，包括區(qū)域節(jié)能評價、生態(tài)環(huán)境影響評價、文物考古評價、地震安全性評價等專項評價，單個建設(shè)項目不再開展相關(guān)專項評價。

事前定標準。即根據(jù)區(qū)域功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際情況等，以高質(zhì)量發(fā)展為導向，明確投資強度、畝均產(chǎn)出等項目準入標準，并將準入標準納入土地招拍掛環(huán)節(jié)，在土地出讓公告中予以公示，實行產(chǎn)業(yè)用地“按標出讓”。

事中做承諾。即建設(shè)單位通過“標準地”出讓流程取得土地使用權(quán)后，需與自然資源部門簽訂土地出讓合同、履約監(jiān)管協(xié)議或投資建設(shè)合同等，并在投資協(xié)議或合同中明確投達產(chǎn)時間、準入標準、違約責任、退出條件等。

事后強監(jiān)管。即按照“誰提出、誰監(jiān)管”的原則建立動態(tài)監(jiān)管機制，按照合同約定進行項目建設(shè)、投達產(chǎn)、竣工驗收，并根據(jù)項目履約情況，對于難以履約的企業(yè)，綜合采用信用監(jiān)管、土地收回等相應懲罰措施。

二、“標準地”改革落地難點

（一）標準制定難

導向清晰、指標規(guī)范、標準明確的項目準入標準是“標準地”改革落地的基本前提?？茖W合理地制定項目準入標準是其中的核心難題，主要表現(xiàn)為兩個方面難點。

輸變電工程時間長，假如沒有提前對其成本實施管理，那么就可能會使得部分居心不良的人鉆了空子，對施工成本進行虛報，大發(fā)不義之財，因此，我們必須改變傳統(tǒng)的成本管理理念，創(chuàng)新管理方式，開源節(jié)流，減少施工成本。遵循成本控制原則，對于施工的每一個階段，都要有專人負責監(jiān)督和記錄，以防出現(xiàn)內(nèi)部虧空，對整個工程進度產(chǎn)生不良影響。要規(guī)范財務管理流程，財務部門應該實現(xiàn)標準化管理，并不斷對管理與控制體系進行優(yōu)化。

一是準入標準覆蓋行業(yè)范圍的確定難。根據(jù)《國民經(jīng)濟行業(yè)分類(GB/T 4754-2017)》，國民經(jīng)濟共涉及門類、大類、中類、小類數(shù)量分別為20 個、97 個、473 個、1380 個，準入標準覆蓋行業(yè)范圍過于寬泛容易忽略行業(yè)差異性、出現(xiàn)“一刀切”等情況，對行業(yè)發(fā)展實際指導意義不大；過于精細則容易出現(xiàn)部分行業(yè)“有標準、無項目”的情況，同時容易對產(chǎn)業(yè)發(fā)展過度干預。

二是準入標準水平的確定難。準入標準過高容易脫離區(qū)域發(fā)展實際，打擊企業(yè)投資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展積極性；過低則容易聚集低水平項目，不利于區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

以上兩個難點究其根本，主要在于相關(guān)數(shù)據(jù)涉及部門多、范圍大、周期長、口徑不一致，數(shù)據(jù)獲取采集和標準化處理整體工作難度較大。從浙江省“標準地”推進歷程看，浙江省從2006 年開始探索“畝均論英雄”產(chǎn)業(yè)評價，積累了大量的產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上，于2018 年制定出臺并每年更新制造業(yè)新增項目產(chǎn)出效益的指導性文件作為“標準地”項目準入?yún)⒖贾笜?，相關(guān)數(shù)據(jù)積累跨度超過10 年之久。因此，無論是標準水平還是標準范圍的確定需以全面了解和掌握區(qū)域各產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，即口徑一致、共享機制明確的數(shù)據(jù)獲取是關(guān)鍵。

（二）高效監(jiān)管難

強有力的監(jiān)管是“標準地”改革落地的重要抓手。各地“標準地”改革落地工作實際執(zhí)行中，面臨的主要問題表現(xiàn)在兩個方面。

一是涉及部門多、協(xié)同監(jiān)管難?！皹藴实亍敝笜艘话愫w投資強度、建筑容積率、單位能耗及排放、畝均產(chǎn)出等指標。同時，“標準地”項目建設(shè)涵蓋土地出讓、項目立項、開工建設(shè)、竣工驗收、達產(chǎn)復核、股權(quán)變更等相關(guān)環(huán)節(jié)，涉及發(fā)展改革、自然資源、經(jīng)濟信息化、環(huán)境保護、水務、科技等多個部門，容易出現(xiàn)“九龍治水、各管一段”現(xiàn)象，部門信息孤島難打通[2]、銜接不充分、執(zhí)行有效性不足等成為問題。

二是違約成本低、違約監(jiān)管難。各地“標準地”改革實際推行中，多數(shù)省市并未明確違約責任，僅有少數(shù)省市在投資建設(shè)協(xié)議中明確了對驗收不達標的項目按照約定追究違約責任，但一般采用責令整改、違約罰金、信用懲罰等方式，違約成本低，難以對提升“標準地”使用效率發(fā)揮引導作用。此外，雖有個別地區(qū)提出了回收土地、項目退出的違約懲罰，但因缺乏相關(guān)法律依據(jù)，有效執(zhí)行不足。

（三）閉環(huán)管理難

一是缺少項目全過程管理?！皹藴实亍惫芾砀采w了項目落地、開（竣）工、投（達）產(chǎn)階段，對于達產(chǎn)后的企業(yè)或項目缺少體系化后續(xù)跟蹤管理。

二是存量項目管理不足?！皹藴实亍备母镏饕轻槍υ隽坑玫仨椖客菩械闹贫刃愿母铮捎行嵘隽坑玫仨椖康臏嗜胭|(zhì)量，但目前大部分區(qū)域增量項目的準入標準未與存量企業(yè)及項目的高質(zhì)量發(fā)展形成有效銜接，存量用地項目缺少相關(guān)的動態(tài)考核調(diào)整機制，導致難以形成資源要素的高效流動和產(chǎn)業(yè)生態(tài)的動態(tài)更新，對進一步提升區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平形成一定阻礙。

三、推進“標準地”改革的對策建議

（一）統(tǒng)籌完善頂層工作機制設(shè)計，打通部門壁壘

“標準地”改革推進并非一蹴而就，需要高位統(tǒng)籌、各部門合力推動?！皹藴实亍备母锏南刃械貐^(qū)——浙江省于2017 年成立了由原省長袁家軍任組長，浙江省發(fā)展改革委、省經(jīng)信委、省科技廳等二十余個相關(guān)部門主要領(lǐng)導為成員的深化“畝均論英雄”改革工作領(lǐng)導小組，明確了相關(guān)工作機制，強化工業(yè)用地管理，實現(xiàn)了“標準地”改革與“畝均論英雄”改革的高效結(jié)合，有力推動了相關(guān)改革工作。借鑒浙江經(jīng)驗，各地政府在組織推進“標準地”改革之前，應首先考慮制定出臺相關(guān)政策，明確頂層工作機制。

一是需要建立頂層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。推廣浙江經(jīng)驗，構(gòu)建“標準地”改革領(lǐng)導專班，由區(qū)域主要領(lǐng)導擔任班長，發(fā)展改革、經(jīng)濟信息化、規(guī)劃自然資源等相關(guān)部門作為成員單位，高位推動，全力打通部門壁壘，重點需明確數(shù)據(jù)共享、指標標準制定及更新、監(jiān)管落地等方面組織協(xié)調(diào)機制。

二是探索建立“標準地”標準化體系。圍繞“事先做評價、事前定標準、事中做承諾、事后強監(jiān)管”四大環(huán)節(jié)，研究、明確并制定“標準地”實施細則、執(zhí)行指引、工作流程、投資協(xié)議規(guī)范文本等標準，規(guī)范“標準地”出讓、登記、轉(zhuǎn)讓、退出等環(huán)節(jié)管理。

（二）因地制宜、因勢利導，合理制定準入標準

從區(qū)域發(fā)展實際出發(fā)，綜合考慮區(qū)域功能定位、產(chǎn)業(yè)特色、發(fā)展方向等，合理制定導向清晰、指標規(guī)范、標準明確、動態(tài)調(diào)整的項目準入標準。

一是指標維度方面，可在約束性指標基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮引導性指標的指向作用。在投資強度、建筑容積率、單位能耗及排放、畝均產(chǎn)出等控制性指標基礎(chǔ)上，考慮從創(chuàng)新強度、帶動就業(yè)等方面增設(shè)引導性指標，引導區(qū)域產(chǎn)業(yè)高端化、綠色化、智能化發(fā)展。

二是準入范圍方面，可按照國民經(jīng)濟行業(yè)分類，細化至行業(yè)中類。國民經(jīng)濟各行業(yè)中，門類及大類行業(yè)產(chǎn)品特點及生產(chǎn)工藝等差異性較為顯著，如制造業(yè)和服務業(yè)項目在產(chǎn)品形態(tài)、空間需求、發(fā)展進程等方面均有較大不同，因此，考慮可行性和可操作性，相關(guān)準入標準的制定應至少細化至行業(yè)中類，條件成熟的區(qū)域可以細化至行業(yè)小類。

三是準入標準方面，考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不同，制定分產(chǎn)業(yè)、分區(qū)域差異化準入標準體系。推廣浙江、上海項目準入標準制定經(jīng)驗，依據(jù)行業(yè)近3 年發(fā)展水平制定相關(guān)標準，可明確控制值及推薦值，其中控制值為近3 年行業(yè)發(fā)展平均水平，應為準入低限；而推薦值可參考該行業(yè)近3 年相關(guān)排名前30%的企業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行設(shè)置，同等條件下可以優(yōu)先引進[3]。同時，還應因地制宜，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平及產(chǎn)業(yè)方向不同制定重點指標標準修正系數(shù)，實現(xiàn)準入標準分區(qū)域差異化管理。

（三）綜合運用政策、技術(shù)等多手段，提升監(jiān)管效率

一是強化正向引導與反向約束，提升項目履約能力。加快探索適宜的履約監(jiān)管方式，推廣先行地區(qū)經(jīng)驗，通過政策引導、模式創(chuàng)新等形成發(fā)展合力，共同推動強化“標準地”履約監(jiān)管。例如，浙江德清鼓勵提前達產(chǎn)，對符合條件的項目給予資金獎勵；浙江溫州、金華等地實施“保函模式”，即在土地出讓環(huán)節(jié)由銀行提供保函金額代替企業(yè)現(xiàn)金保證金，企業(yè)或項目若按照投資協(xié)議約定按期開竣工、達產(chǎn)驗收等，保函金額可下降相應比例，否則由銀行支付相應違約金[4]。

二是強化現(xiàn)代技術(shù)賦能，確保監(jiān)管高效性。推廣浙江、江蘇等地經(jīng)驗，充分運用衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等先進數(shù)字化手段，通過加快建立“標準地”協(xié)同監(jiān)管平臺，構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管工作體系，實現(xiàn)“標準地”工業(yè)項目的全覆蓋、全過程聯(lián)動協(xié)同。將“標準地”涉及的投入、產(chǎn)出、創(chuàng)新、環(huán)保指標納入監(jiān)管平臺，動態(tài)跟蹤“標準地”項目履約情況，實現(xiàn)跨部門信息共享、協(xié)同管理。

（四）存量增量“兩手抓”，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)效

一是創(chuàng)新增量“標準地”出讓模式。探索和創(chuàng)新工業(yè)用地出讓方式，推廣浙江“標準透明、對標競拍（價）”模式，在土地出讓公告中明確“標準地”準入的投入、產(chǎn)出、創(chuàng)新、環(huán)保等各項指標標準，在符合相關(guān)法定條件下，鼓勵企業(yè)競報畝均稅收等指標[5]。

二是開展存量企業(yè)資源要素利用效率評價。推廣浙江“畝均論英雄”綜合評價、上海要素資源利用效率評價經(jīng)驗，圍繞用地等資源開展存量企業(yè)要素利用效率綜合效益評價，從投入、產(chǎn)出、創(chuàng)新、環(huán)保等方面設(shè)置相應指標開展評價，并根據(jù)評價結(jié)果將企業(yè)分類分檔管理，分別實施稅收、用地、用能等資源要素差別化配置，從而引導存量企業(yè)對標先進、補齊短板。

三是貫通增量準入與存量企業(yè)評價。增量項目達產(chǎn)驗收后，可將其納入存量企業(yè)資源要素利用效率評價體系中，定期開展綜合評價工作，形成產(chǎn)業(yè)管理閉環(huán)，共同提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)效。

四、結(jié)束語

綜上分析，“標準地”改革是我國進入高質(zhì)量發(fā)展新階段的重要改革抓手，從頂層工作機制設(shè)計、合理制定準入標準、多手段提升監(jiān)管效率、創(chuàng)新增量準入與存量企業(yè)閉環(huán)管理四個方面針對性施策是當前破解“標準地”改革面臨問題的有效路徑和措施，對于進一步推動“標準地”改革落實落地和全面推廣，助力我國經(jīng)濟發(fā)展提質(zhì)升級具有重要參考意義。