黨政聯(lián)合發(fā)文信息公開的司法審查

江小莉

(福建師范大學(xué) 法學(xué)院,福建 福州 350117)

我國自2008年出臺(tái)《政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)以來,公開理念已深入人心。但近年來黨政聯(lián)合發(fā)文已逐漸擺脫臨時(shí)性的屬性,逐漸成為一種常態(tài)化的治理模式[1]。黨政聯(lián)合發(fā)文可以迅速高效集中黨政合力,但部分行政機(jī)關(guān)卻利用該模式來規(guī)避信息公開之責(zé)任,比如孫玉榮等5人要求確認(rèn)鄭州市中原區(qū)人民政府于2014年9月9日作出的《中原區(qū)常莊村棚戶區(qū)(城中村)改造拆遷補(bǔ)償安置方案》違法一案中,行政部門以黨政聯(lián)合下發(fā)的文件為指導(dǎo)開展城中村拆遷安置工作,已對(duì)公民權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響,但在面對(duì)群眾的信息公開申請(qǐng)時(shí),該行政部門仍以“該文件為黨委信息”而拒絕公開。在相關(guān)的訴訟中,司法審查持續(xù)面臨定性爭(zhēng)議這一理論困境,審查規(guī)則不一、以形式審查為主的做法更是容易給信息公開實(shí)踐帶來挑戰(zhàn)。本文通過實(shí)證分析,檢視黨政聯(lián)合發(fā)文在信息公開方面的司法實(shí)踐誤區(qū),提出相應(yīng)的判斷準(zhǔn)則,以期厘清實(shí)踐中的混亂并探尋黨政聯(lián)合發(fā)文公開的優(yōu)化進(jìn)路。

一、黨政聯(lián)合發(fā)文的法律含義及類型

(一)黨政聯(lián)合發(fā)文的法律含義

黨政聯(lián)合發(fā)文是指黨的機(jī)關(guān)及國家各級(jí)行政機(jī)關(guān)因工作需要而共同聯(lián)合制定發(fā)布決定、通知、規(guī)定等文件。置于公文秘書學(xué)范疇觀之,黨政聯(lián)合發(fā)文實(shí)質(zhì)為一種文件載體,在黨政高度交融的治理環(huán)境下,其早已超越過渡性的政策載體之本質(zhì),成為一種常態(tài)化的治理工具[2]。黨政聯(lián)合發(fā)文由來已久,早在全國人大一屆四次會(huì)議上,周恩來總理在作工作報(bào)告時(shí)就對(duì)此種做法表示了贊同[3]。作為一種現(xiàn)存并且擁有一定實(shí)踐歷史的制度,也具有深厚的法律意涵。第一,具有規(guī)范效力。黨政聯(lián)合發(fā)文反映了黨的機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)的共同意志。其一經(jīng)發(fā)布,不僅包括黨內(nèi)組織及黨員,亦可對(duì)黨外組織及個(gè)人產(chǎn)生規(guī)范效力,形成強(qiáng)大的約束力及執(zhí)行力。第二,具有雙重屬性。黨政聯(lián)合發(fā)文一方面源于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),具有政治屬性;另一方面,黨的機(jī)關(guān)可以通過聯(lián)合發(fā)文這一通道快速將黨的意志融入國家治理中,具有行政屬性。

(二)黨政聯(lián)合發(fā)文的分類

學(xué)者們對(duì)名目繁多的黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行了大量的分類討論。如從“制-發(fā)”結(jié)構(gòu)和制定主體構(gòu)成這兩個(gè)維度進(jìn)行分類[4],也存在以規(guī)范形式為標(biāo)準(zhǔn)將其劃分為法源性發(fā)文和非法源性發(fā)文[5]。誠然,基于不同的分類方法其將呈現(xiàn)不同的分類表現(xiàn),但需明確分類目的應(yīng)為結(jié)果能否為黨政聯(lián)合發(fā)文的公開問題提供更明確的思路。面對(duì)所涉領(lǐng)域龐雜且具有雙重屬性的聯(lián)合發(fā)文,筆者認(rèn)為若要有的放矢地解決黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開問題,不如將問題化繁為簡(jiǎn),減少辨析過程中無謂的周轉(zhuǎn)層次,最重要的是要關(guān)注聯(lián)合發(fā)文內(nèi)容本身,將焦點(diǎn)置于其應(yīng)用于行政系統(tǒng)的成分有多少。因此,分類的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是該聯(lián)合發(fā)文是否已實(shí)際指導(dǎo)行政管理活動(dòng)。據(jù)此,可分為兩大類型。

一是未實(shí)際指導(dǎo)行政管理活動(dòng)的黨政聯(lián)合發(fā)文。其中又可細(xì)分為兩類,其一為政策性聯(lián)合文件,即黨的機(jī)關(guān)關(guān)于治國理政的政策、主張等,主要圍繞黨自身建設(shè)及公共性問題,蘊(yùn)含政治號(hào)召及政策性質(zhì)。其二為指導(dǎo)性聯(lián)合文件,即黨的機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)性的聯(lián)合文件,此種聯(lián)合發(fā)文更多的是對(duì)特定事項(xiàng)的提倡,以此提高大眾對(duì)積極事項(xiàng)的主動(dòng)性,類比行政指導(dǎo)行為,采用的是建議、指示等非強(qiáng)制性手段,不具有行政強(qiáng)制力。此類聯(lián)合文件更傾向于通過黨的機(jī)關(guān)主動(dòng)予以公開。

二是已成為行政機(jī)關(guān)履行管理職能的依據(jù),并對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的聯(lián)合發(fā)文。多見于地方政府與同級(jí)黨組織針對(duì)特定事項(xiàng)聯(lián)合發(fā)布的決定、紀(jì)要等。在具體的行政管理活動(dòng)中,此類聯(lián)合文件往往作為依據(jù)展開指導(dǎo),并事實(shí)上對(duì)公民權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。因此,此類聯(lián)合發(fā)文適宜通過《條例》予以披露。

二、黨政聯(lián)合發(fā)文信息公開的司法審查現(xiàn)狀

(一)黨政聯(lián)合發(fā)文信息公開案件概況

1.案件數(shù)量逐年增加

黨政聯(lián)合發(fā)文對(duì)行政系統(tǒng)的滲入所引發(fā)的糾紛也在不斷沖擊著信息公開制度。筆者以“政府信息公開、黨政聯(lián)合”為檢索條件,在聚法案例系統(tǒng)中進(jìn)行類案檢索,僅能搜索出審判年月截至2021年2月共84篇裁判文書,篩查剔除與黨政聯(lián)合發(fā)文信息公開不相關(guān)的6份文書,有效樣本共78份。從整體上看,黨政聯(lián)合發(fā)文信息公開糾紛案件量呈現(xiàn)上升趨勢(shì),從2015年的1個(gè)案件上升至2020年的24個(gè)案件,在5年間案件量激增。黨政聯(lián)合發(fā)文大量涌入行政系統(tǒng),與之相關(guān)的信息公開糾紛案件量劇增的背后意蘊(yùn)著不甚和諧的因素,隱隱透漏出信息公開的需求與供應(yīng)之間的抵牾。

2.案件爭(zhēng)議文件類型多樣

根據(jù)抽樣的結(jié)果顯示,在黨政聯(lián)合發(fā)文信息公開糾紛中,案件爭(zhēng)議所涉聯(lián)合文件的內(nèi)容可歸納為以下六大類型:其一,拆遷安置、征地及城區(qū)改造事項(xiàng);其二,機(jī)構(gòu)及組成人員設(shè)立文件與權(quán)責(zé)依據(jù);其三,經(jīng)濟(jì)管理及經(jīng)濟(jì)體制改革;其四,社區(qū)管理及選舉管理;其五,執(zhí)法改革事項(xiàng);其六,追責(zé)辦法相關(guān)事項(xiàng)。在這六大類型中,又以機(jī)構(gòu)、組成人員設(shè)立文件及權(quán)責(zé)依據(jù)這一內(nèi)容最為突出,案件量占比最大,高達(dá)50%。涉及拆遷安置、征地事項(xiàng)的案件占比將近23.07%,與經(jīng)濟(jì)管理有關(guān)的案件占比15.38%(見表1),可見案件爭(zhēng)議文件的內(nèi)容主要集中于征地與拆遷安置、機(jī)構(gòu)與組成人員設(shè)立及經(jīng)濟(jì)管理,相較于上述黨政聯(lián)合發(fā)文的類型,這些事項(xiàng)與公民的權(quán)利義務(wù)具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性,對(duì)公民產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的幾率更高,因此更容易產(chǎn)生糾紛。

表1 黨政聯(lián)合發(fā)文信息公開案件爭(zhēng)議文件內(nèi)容類型

(二)司法審查的現(xiàn)存問題

1.兩種審查規(guī)則并存

在黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開案件中,出現(xiàn)了兩種審查規(guī)則并存的現(xiàn)象。其一為形式審查規(guī)則,就是將目光落在黨政聯(lián)合文件的制發(fā)主體上,僅通過判斷該文件是否為黨組織制定而決定是否通過公開;其二為實(shí)質(zhì)審查規(guī)則,深入針對(duì)聯(lián)合發(fā)文的內(nèi)容展開實(shí)質(zhì)性審查,界定該文件是否已運(yùn)用于行政機(jī)關(guān)履行職能并對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響,從而作出公開與否的判斷。在不同審查思路的主導(dǎo)下所產(chǎn)生的裁判標(biāo)準(zhǔn)及結(jié)果往往存在偏差,如此會(huì)出現(xiàn)“類似案件不類似處理”的司法痹癥,這不但會(huì)使司法公正的價(jià)值符號(hào)趨于褪色,也極有可能對(duì)正義的可視化造成“梗阻”。

2.以形式審查規(guī)則為主

表2直觀地反映出當(dāng)前人民法院對(duì)案件所涉黨政聯(lián)合發(fā)文的審查及定性情況?？梢钥闯?在裁判中僅表明其為黨政聯(lián)合文件而不予公開的高達(dá)46個(gè)案件,而未對(duì)文件定性的案件共有12個(gè)。目前實(shí)務(wù)中對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的定性不一,同時(shí)也反映出此類案件的司法審查以形式審查方式為主,占比約為74%。僅少部分法院在審查過程中對(duì)聯(lián)合文件的具體內(nèi)容展開實(shí)質(zhì)審查,并對(duì)其進(jìn)一步定性。另外需要指出的是,在形式審查過程中,法院的釋法說理任務(wù)也被簡(jiǎn)單化,往往釋明“制發(fā)主體為黨的機(jī)關(guān)”這一事實(shí)判斷便直接得出不予公開之結(jié)論。此種在對(duì)具體爭(zhēng)點(diǎn)問題未予以明確的情況下倉促得出的結(jié)論,令人疑竇叢生,將減損司法裁判的社會(huì)效果。

表2 黨政聯(lián)合發(fā)文信息公開案件裁判聯(lián)合文件之定性情況

二、黨政聯(lián)合發(fā)文信息公開實(shí)質(zhì)審查規(guī)則的引入

(一)引入實(shí)質(zhì)審查規(guī)則的必要性前提

1.形式審查規(guī)則自身之局限性

形式化的審理極大地?cái)D壓了實(shí)體性裁判的空間,將法庭審查的對(duì)象局限于文件的制發(fā)主體上,如同魔咒一般將黨政聯(lián)合發(fā)文信息公開的司法審查牢牢封印在發(fā)文主體這一事實(shí)判斷之中,具有以下局限:

第一,形式審查規(guī)則所堅(jiān)持的裁判邏輯與立法原意相悖。形式審查以發(fā)文主體為判斷標(biāo)準(zhǔn),更傾向于一種事實(shí)判斷,在一定程度上曲解《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第9條的立法原意。該規(guī)定表明聯(lián)合發(fā)文時(shí),發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志不僅可以單獨(dú)用主辦機(jī)關(guān)名,也可以并用。這意味著發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志或黨或政僅是一種形式選擇,立法并未賦予發(fā)文機(jī)關(guān)符號(hào)作為聯(lián)合文件屬性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。然而形式審查堅(jiān)持拘泥于以制發(fā)主體來判斷文件屬性,與立法原意相悖。

第二,僅通過形式審查規(guī)則進(jìn)行裁判會(huì)模糊行政機(jī)關(guān)的公開義務(wù)。一旦文件摻雜了黨委的因素,大多數(shù)行政機(jī)關(guān)便會(huì)以此為由逃避公開。但實(shí)際上黨委制定與政府信息公開并非是兩條“平行線”。如最高法第一巡回法庭副庭長(zhǎng)耿寶建所指出的:公開義務(wù)并不能動(dòng)輒通過否定該信息系“政府信息”而免除[6]。黨政聯(lián)合發(fā)文更具號(hào)召力,成本低且貫徹執(zhí)行率高,那么基于成本與收益的考慮,再加上法院形式審查規(guī)則的誘導(dǎo),行政機(jī)關(guān)有意選擇黨政聯(lián)合發(fā)文的形式來實(shí)現(xiàn)“過濾性公開”也并非不可能。如此便存在模糊行政機(jī)關(guān)信息公開義務(wù)的可能。

第三,僅通過形式審查規(guī)則進(jìn)行裁判難以真正解決糾紛。在筆者檢索到的78個(gè)案件中,進(jìn)入二審程序的案件量為38件,進(jìn)入再審與審判監(jiān)督程序的案件量共8件,在最高法的工作報(bào)告中可知2020年一審后服判息訴率為89%,二審后達(dá)到98.1%[7],可見此類案件的服判息訴率遠(yuǎn)低于平均水平,近年出現(xiàn)的大量裁判往往糾纏于主體問題的爭(zhēng)執(zhí)當(dāng)中不能自拔,更甚之,于法院判決塵埃落定之際,形式標(biāo)準(zhǔn)背后的實(shí)質(zhì)問題都未能真正揭示,更遑論妥善解決。

2.黨政聯(lián)合發(fā)文特征決定了形式審查規(guī)則之不足

如前所述,黨政聯(lián)合發(fā)文具有雙重屬性,而這一特征即已決定了形式審查在裁判中的不足。在形式審查方式主導(dǎo)下,肯定并重點(diǎn)突出了其所具有的政治屬性,許多法院便理所當(dāng)然地忽略行政屬性,實(shí)則不然。即使從形式審查所專注的制發(fā)主體的邏輯出發(fā),聯(lián)合文件作為黨政協(xié)同之產(chǎn)物,行政機(jī)關(guān)的主體地位也難以被輕易撇掉?；谕瑯拥牡览?聯(lián)合文件具有的雙重約束力也在宣告著形式審查方式的不足。形式審查方式滿足于解釋主體要件層面的圓滿,僅向當(dāng)事人釋明了聯(lián)合發(fā)文的黨內(nèi)規(guī)范效力,但對(duì)黨外的規(guī)范效力置之不理,對(duì)其已對(duì)公民產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性影響視而不見,不論是從邏輯上看抑或是細(xì)節(jié)的操作上看都并非是無瑕的。

(二)引入實(shí)質(zhì)審查規(guī)則的正當(dāng)性基礎(chǔ)

第一,經(jīng)過實(shí)質(zhì)審查才可準(zhǔn)確定性。表2側(cè)面反映了更多法院偏愛形式審查,究其根源,在于如此可回避對(duì)什么是黨務(wù)、什么是政務(wù)的區(qū)別與判斷,從而忽略了實(shí)質(zhì)內(nèi)容的查明與定性。此種有意識(shí)地訴諸主體要件的審查方式并不能正面回應(yīng)聯(lián)合文件的屬性問題,也無法證成聯(lián)合文件可輕易撇掉“行政屬性”之合理性。申言之,只有經(jīng)過實(shí)質(zhì)性審查,界定該文件在具體場(chǎng)域中的屬性,并基于此解答公開與否的問題及對(duì)應(yīng)的公開規(guī)則,才稱得上完成了審查任務(wù)。

第二,經(jīng)過實(shí)質(zhì)審查可避免審查重心旁落。倘若法院在審查過程中一味強(qiáng)調(diào)政治屬性而有選擇性地忽略行政屬性,意味著使政治屬性在公開與不公開的這場(chǎng)博弈中成為最主要的因素。但實(shí)際上這一因素是極其顯而易見的,其僅為一種事實(shí)判斷,申請(qǐng)人在渴望獲取該信息之時(shí)就已然明了,僅得出一個(gè)一望而知的結(jié)論無疑是對(duì)司法資源的虛耗。只有經(jīng)過實(shí)質(zhì)性審查才可避免司法實(shí)務(wù)的重心旁落,不會(huì)混淆問題的真正爭(zhēng)點(diǎn)。且僅純粹地描述事實(shí)而未進(jìn)行充分的說理,很難產(chǎn)生讓當(dāng)事人信服之效。只有在實(shí)質(zhì)審查規(guī)則下,職責(zé)歸屬、定性爭(zhēng)議等問題才不會(huì)被虛置,從而得到正面解答,由此為真正解決糾紛開辟道路。

(三)引入實(shí)質(zhì)審查規(guī)則的重要性涵義

姜明安教授指出,黨務(wù)信息往往是政府信息的源頭,因此公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)、政府的公開透明,不僅需要政府信息公開,還必須有黨務(wù)信息的公開[8]。但《黨務(wù)公開條例(試行)》中未規(guī)定依申請(qǐng)公開及公開權(quán)利救濟(jì)方式,申請(qǐng)公開所遇的現(xiàn)實(shí)壁壘倒逼群眾去尋求政府信息公開這個(gè)突破口。實(shí)質(zhì)性審查規(guī)則提出的本意正是彌補(bǔ)形式審查之不足,不僅包括對(duì)發(fā)文主體的審查,還包括對(duì)聯(lián)合文件性質(zhì)、公開規(guī)則及行政行為合理性作出正面答復(fù),以實(shí)現(xiàn)對(duì)公開與否問題的徹底性解決,也為公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)、信息公開促進(jìn)公民的民主參政提供方向。

三、黨政聯(lián)合發(fā)文信息公開司法審查的規(guī)范化

黨政聯(lián)合發(fā)文作為一項(xiàng)現(xiàn)存并且擁有較長(zhǎng)實(shí)踐歷史的制度,應(yīng)結(jié)合具體案件情況予以審查認(rèn)定。即使目前實(shí)務(wù)中對(duì)黨政聯(lián)合文件的公開大多持審慎之態(tài)度,然而聯(lián)合文件所具有的公開之正當(dāng)性是不容忽視的,探討其信息公開訴訟審查的規(guī)范化進(jìn)路方為可行之道。

(一)堅(jiān)持實(shí)質(zhì)審查規(guī)則

如前所述,引入實(shí)質(zhì)審查規(guī)則,對(duì)具體案件結(jié)合多因素進(jìn)行分析才是促成公開為常態(tài)這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的積極手段。筆者認(rèn)為,實(shí)質(zhì)性審查包括對(duì)兩大問題的審查,并且二者屬于遞進(jìn)式關(guān)系,第一步為認(rèn)定聯(lián)合文件之性質(zhì);第二步為查明不同性質(zhì)文件所對(duì)應(yīng)的公開規(guī)則。

1.如何解決定性爭(zhēng)議

由于黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)不明確,公開與否也就成了懸而未決的疑問。目前學(xué)界對(duì)于黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)莫衷一是,主要存有以下三種:持文件說的學(xué)者主張由黨委發(fā)布的黨政聯(lián)合文件應(yīng)視為黨的文件[9];制度說則集中于將黨政聯(lián)合發(fā)文定性為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度[10],認(rèn)為其權(quán)責(zé)淵源在于我國的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度[11];黨內(nèi)法規(guī)說則認(rèn)為《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第13條已明確黨政聯(lián)合文件的屬性為黨內(nèi)法規(guī)[12]。

然而實(shí)踐中不乏聯(lián)合發(fā)文已實(shí)際產(chǎn)生政府發(fā)文之效,若將其全部視為黨的文件,如此易產(chǎn)生規(guī)避現(xiàn)行法律對(duì)政府發(fā)文的監(jiān)督;制度說對(duì)其如何公開、備案審查等現(xiàn)實(shí)問題也未指出一條明路;關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)說,筆者認(rèn)為,《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第13條規(guī)定是指在制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí),基于所涉事項(xiàng)具有政府職權(quán)屬性,所以可采取黨政聯(lián)合發(fā)文此種特殊形式,此種聯(lián)合發(fā)文一開始便明確了性質(zhì),并以黨內(nèi)法規(guī)專屬的程序、方式制定。因此黨內(nèi)法規(guī)屬性也并不能定義全部聯(lián)合發(fā)文。

對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文統(tǒng)一定性頗具難度,這也是造成其公開屢次碰壁的主要弊癥之一,對(duì)這一理論困境的解決也在呼喚著實(shí)質(zhì)審查。首先,如前所述,以聯(lián)合文件是否在事實(shí)上成為行政機(jī)關(guān)履行管理職能的依據(jù)為分類標(biāo)準(zhǔn),將其分為兩大類型,即未指導(dǎo)行政管理活動(dòng)和已實(shí)際指導(dǎo)行政活動(dòng)的聯(lián)合發(fā)文,前者又細(xì)分為政策性及指導(dǎo)性聯(lián)合文件;其次,可在此基礎(chǔ)之上,對(duì)其作進(jìn)一步定性。政策性與指導(dǎo)性的聯(lián)合文件,因其未在行政領(lǐng)域?qū)駲?quán)利義務(wù)產(chǎn)生事實(shí)影響,此時(shí)黨務(wù)信息、黨內(nèi)法規(guī)更符合其屬性;已實(shí)際指導(dǎo)行政管理活動(dòng),并對(duì)公民產(chǎn)生影響的聯(lián)合發(fā)文,可根據(jù)具體內(nèi)容定性為政府信息或內(nèi)部管理信息。同時(shí),還需要查明不同性質(zhì)文件所對(duì)應(yīng)的公開規(guī)則。

2.如何界定公開規(guī)則

若定性為黨務(wù)信息或黨內(nèi)法規(guī),也不意味著與政府信息公開的方式絕緣?！饵h務(wù)公開條例(試行)》在第四條第三項(xiàng)中強(qiáng)調(diào)應(yīng)注重黨務(wù)公開與政務(wù)公開的銜接聯(lián)動(dòng),可見黨務(wù)公開同樣秉持著公開為常態(tài)之原則,也可以推出即使某個(gè)信息涉及黨的因素,公開也并非求路無門。此種邏輯也可以從最高法的裁判中清楚展現(xiàn)。在區(qū)少坤訴廣州市政府一案中[13],最高法在將涉案聯(lián)合發(fā)文定性為黨內(nèi)法規(guī)后,另對(duì)《條例》第二十條第十五項(xiàng)這一主動(dòng)公開的兜底條款進(jìn)行補(bǔ)充解釋,將黨內(nèi)法規(guī)納入“國家有關(guān)規(guī)定”之范圍而認(rèn)定應(yīng)主動(dòng)公開。因此蘊(yùn)含黨務(wù)信息或黨內(nèi)法規(guī)屬性的聯(lián)合文件的公開規(guī)則可以概括為,若僅涉及調(diào)整黨內(nèi)事務(wù),則應(yīng)遵循《黨務(wù)公開條例(試行)》之規(guī)定;但若其實(shí)際調(diào)整對(duì)象并不限于黨組織及黨員的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,且對(duì)國家事務(wù)產(chǎn)生直接影響與支配,在特殊情形下可以例外適用《條例》進(jìn)行公開。

若認(rèn)定該聯(lián)合文件為行政內(nèi)部管理信息,《條例》第十六條規(guī)定行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息“可以不予公開”,意味著存在可以公開的情形。筆者認(rèn)為針對(duì)此類信息的甄別要結(jié)合實(shí)際考察作出符合立法意圖的歸類。首先是辨別內(nèi)部性的純粹度,法院審查時(shí)需要判斷該信息的效力是否限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部,對(duì)外是否發(fā)生效力。其次是考察這類內(nèi)部信息是否與實(shí)質(zhì)性的公共利益有關(guān),是否對(duì)公眾產(chǎn)生影響。例如美國《信息自由法》就規(guī)定:“職員手冊(cè)和對(duì)職員的指示,其中影響公眾的部分屬于政府信息?！盵14]若界定與公共利益有實(shí)質(zhì)性相關(guān),即使其作為內(nèi)部管理信息,將之予以披露仍具有正當(dāng)性。

(二)引入司法建議機(jī)制

行政訴訟司法建議,是指在行政審判活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的與案件相關(guān)但法院不宜直接處理的問題,由人民法院向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出建議[15]。它的主要功能集中于保障生效裁判的執(zhí)行、對(duì)規(guī)范性文件不合法現(xiàn)象提出修正建議。本文認(rèn)為,在黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開訴訟中可以引入司法建議機(jī)制,將其目前所有具有的功能衍生化,即人民法院在經(jīng)過實(shí)質(zhì)性審查后,認(rèn)為該聯(lián)合發(fā)文具有公開的正當(dāng)性應(yīng)通過《條例》予以披露的,可以向行政機(jī)關(guān)及黨的機(jī)關(guān)提出公開聯(lián)合發(fā)文的司法建議,如此既能發(fā)揮人民法院審判職能,也在某種程度上體現(xiàn)了司法的謙抑性。并且,筆者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在收到司法建議后應(yīng)當(dāng)及時(shí)與黨的機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)質(zhì)溝通,對(duì)該信息由誰公開、如何公開進(jìn)行討論,以此促進(jìn)法院、行政機(jī)關(guān)及黨的機(jī)關(guān)三者的聯(lián)動(dòng)性,也能為糾紛的解決增加有效性。

四、結(jié)語

黨政聯(lián)合發(fā)文受困于公開狀況的空泛及司法審查理論困境所導(dǎo)致的束縛,在進(jìn)退維谷中或?qū)⑾萑氤掷m(xù)的爭(zhēng)議與質(zhì)疑之中,對(duì)其公開問題及司法審查方法的思考已是必經(jīng)之路。在相關(guān)的信息公開訴訟中,形式審查規(guī)則的空泛性已明顯化,摒棄形式審查的固有思路,代之以實(shí)質(zhì)性審查,并基于此作出公開與否的判斷,有助于撥開陷入事實(shí)判斷的迷霧;輔之以司法建議機(jī)制,也能為糾紛的解決注入活力。公開文化已蓬勃發(fā)展,黨政聯(lián)合發(fā)文的公開亟需跟上時(shí)代的步伐。