基于利益相關(guān)者視角的家庭式托育服務(wù):國際經(jīng)驗及啟示

覃江梅, 楊蕙寧

(廣東技術(shù)師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院, 廣東 廣州 510665)

一、問題提出

目前,雖然我國已出臺三孩生育政策和各種配套支持措施,但受生育成本和照護壓力等因素的影響,育齡夫婦的生育意愿仍在走低,年出生人口持續(xù)下滑,甚至出現(xiàn)人口負(fù)增長趨勢。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,2022年全國出生956萬人,比上一年減少106萬,出生率僅為6.77‰,而死亡率達(dá)7.37‰;人口總數(shù)為14.117 5億,比上年末減少85萬[1]。在日趨嚴(yán)峻的少子化、老齡化形勢下,推動托育服務(wù)的供給能夠為嬰幼兒家庭提供育兒支持,激發(fā)育齡夫婦的生育意愿,對實現(xiàn)幼有所育,促進人口長期均衡發(fā)展具有重要意義。而作為普惠托育和家庭養(yǎng)育融合的重要支點以及應(yīng)對人口發(fā)展新需求的重要手段,家庭式托育正成為托育服務(wù)領(lǐng)域新的發(fā)展趨勢。其在提高家長送托便利性、緩解機構(gòu)運營壓力等方面的潛在價值已被許多發(fā)達(dá)國家所認(rèn)識。伴隨著托育服務(wù)有關(guān)政策法規(guī)的相繼出臺及相關(guān)試點工作的持續(xù)推進,我國家庭式托育服務(wù)的供給數(shù)量也在持續(xù)增長,北京、深圳、廣州和成都等城市的家庭托育點開辦數(shù)量已高達(dá)數(shù)千家[2]。然而,相對于人口基數(shù)和社會需求,家庭式托育在我國并未得到廣泛推廣,不少人(包括托育從業(yè)者、嬰幼兒家長和社區(qū)管理者等)對家庭式托育服務(wù)依然保持中立甚至懷疑態(tài)度。

在托育服務(wù)專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化要求下,根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》,國家衛(wèi)生健康委人口家庭司于2023年3月發(fā)布了《家庭托育點管理辦法(試行)(征求意見稿)》,從家庭托育點的注冊登記、備案條件、收托人數(shù)、空間安全、生均面積等方面提出了具體要求[3]1-7,為進一步推進家庭托育點合法合規(guī)發(fā)展提供政策指引,但對于質(zhì)量評估、人員資質(zhì)和管理規(guī)范等方面的規(guī)定還有待細(xì)化。

“利益相關(guān)者”(Stakeholder)是企業(yè)管理中的概念,它指的是任何能夠影響公司目標(biāo)的實現(xiàn),或受公司目標(biāo)實現(xiàn)影響的團體或個人[4]。利益相關(guān)者理論(Stakeholder Theory)旨在通過剖析和闡釋利益關(guān)系,厘清公司與其周邊環(huán)境之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián),糾正傳統(tǒng)上對公司屬性的理解[5]。盡管該理論脫胎于經(jīng)濟學(xué),但歷經(jīng)多年發(fā)展后,利益相關(guān)者理論的應(yīng)用范圍不斷拓寬至管理學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)和教育學(xué)等領(lǐng)域。由于托育服務(wù)往往處于動態(tài)發(fā)展過程且涉及多方主體,與該理論有相匹配之處,因此不少學(xué)者都將利益相關(guān)者理論引入托育服務(wù)中開展相關(guān)研究。例如,王雁茹基于利益相關(guān)者理論,確定影響托育專業(yè)人才培養(yǎng)的核心利益主體,并對托育專業(yè)學(xué)生培養(yǎng)的影響因素展開探討[6];陳光捷借助利益相關(guān)者理論分析市級政府托育服務(wù)政策執(zhí)行的困境[7]。

當(dāng)前,我國家庭式托育應(yīng)如何發(fā)展,應(yīng)該構(gòu)建怎樣的配套政策體系,運行機制又該如何平衡多方利益等問題亟需解決。美國、英國與澳大利亞等發(fā)達(dá)國家的家庭式托育發(fā)展較早,擁有完善的政策體系和政策工具,積累了豐富的實踐經(jīng)驗,對我國的家庭式托育發(fā)展具有重要的借鑒意義。本文從利益相關(guān)者的視角,圍繞家庭式托育的配套支撐問題,以美國、英國和澳大利亞等發(fā)達(dá)國家為例,對家庭式托育利益相關(guān)者的職責(zé)分配及其相應(yīng)的運行機制展開深入剖析,為完善我國家庭式托育服務(wù)的運行機制,推進家庭式托育服務(wù)的推廣和普及提供參考。

二、美、英、澳家庭式托育的利益相關(guān)者框架

利益相關(guān)者理論認(rèn)為,在政策實施的過程中,各個利益相關(guān)者會受其角色定位和利益訴求的影響,表現(xiàn)出不同的行為和反應(yīng)[8]。為推進與實現(xiàn)政策目標(biāo),應(yīng)綜合平衡各利益相關(guān)者的利益要求,并提供與其利益相匹配的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)[9]。而要確定利益相關(guān)者的主體構(gòu)成,則需要判斷該群體或個人是否能夠影響組織目標(biāo)的實現(xiàn)或被組織目標(biāo)所影響[10]。本文將影響家庭式托育服務(wù)發(fā)展的政府部門、托育從業(yè)者及行業(yè)協(xié)會、受家庭式托育服務(wù)影響的嬰幼兒家長和社區(qū)管理者界定為利益相關(guān)者,并將其作為分析框架,探究各國家庭式托育的職責(zé)分配和運行機制。

考慮到各國家庭式托育服務(wù)的發(fā)展模式有所不同,如美國主要依靠行業(yè)協(xié)會和政府部門來實現(xiàn)對家庭式托育服務(wù)的管理,而英國的家庭式托育服務(wù)則更倚重政府的監(jiān)管作用,因此在具體分析中將按照不同利益主體在家庭式托育占據(jù)的主次地位來呈現(xiàn)各國家庭式托育的利益相關(guān)者框架,以充分展現(xiàn)不同利益相關(guān)者在家庭式托育服務(wù)中的職責(zé)分配和運行機制。

(一)美國家庭式托育的利益相關(guān)者框架

美國的家庭式托育是指在家庭住宅內(nèi),面向一小群兒童提供的非父母看護服務(wù)[11]2。按照與收托嬰幼兒有無親屬關(guān)系,家庭式托育可以分為兩類:家庭、朋友和鄰居托育(Family,Friend and Neighbour Care)和有償托育的家庭兒童保育(Family Child Care)。其中,家庭、朋友和鄰居托育不受法規(guī)限制,也無須獲取相關(guān)許可,被稱為免資格證托育或非正式托育;家庭兒童保育則由政府和行業(yè)協(xié)會監(jiān)管,也稱為受監(jiān)管的家庭兒童保育(Regulated Family Child Care)[12]。截至目前,美國近50個州都制定了家庭式托育的管理規(guī)定。相比機構(gòu)式托育,家庭式托育正逐步成為美國嬰幼兒托育的主要形式[13]。在美國,許多年幼的孩子,尤其是來自低收入家庭和有色人種家庭的孩子,都會接受被送至家庭式托育的安排[14]1。

在行政管理模式上,美國的家庭式托育呈現(xiàn)出中央和地方分權(quán)的特征。聯(lián)邦政府通過國會在制訂托育政策和目標(biāo)、促進各州和地方計劃的實施等方面發(fā)揮主要作用。州政府則需要制定并落實托育服務(wù)的相關(guān)政策,承擔(dān)著監(jiān)管、治理和資金分配等職能。在家庭式托育領(lǐng)域,美國在運行理念、規(guī)制方法等方面不斷進行探索,取得了一定的成果。在美國,約有390萬人從事家庭式托育,占有償兒童托育勞動力的70%以上,占全國護理人員總數(shù)的80%以上[14]27。近640萬0～5歲兒童接受家庭式托育,其中,30%的嬰幼兒家庭將家庭式托育作為兒童托育的主要形式[15]。

1. 聯(lián)邦政府/州政府

基于聯(lián)邦制的治理傳統(tǒng),美國沒有全國性的托育政策和治理體系。在家庭式托育的發(fā)展方面,州政府往往承擔(dān)著比聯(lián)邦政府更多的責(zé)任。在聯(lián)邦政府層面,兒童和家庭管理局下的開端計劃辦公室和兒童保育辦公室均涉及托育服務(wù)相關(guān)的業(yè)務(wù)和經(jīng)費[16]。為做好兒童托育工作,聯(lián)邦政府還獨立設(shè)置了兒童與家庭服務(wù)部,負(fù)責(zé)對受管制的兒童托育(包括家庭式托育、學(xué)齡兒童照料和各州的托育中心)、合法豁免的兒童保育、兒童保育補貼、兒童保育資源等進行監(jiān)督和監(jiān)測[17]。在州政府層面,雖然聯(lián)邦政府設(shè)置了相關(guān)的職能部門,但是教育管理一般是州或地方政府的責(zé)任。各州設(shè)立的兒童福利管理部門按照聯(lián)邦政府的相關(guān)規(guī)定對本州內(nèi)部的托育機構(gòu)進行監(jiān)管。它們不僅要承接來自聯(lián)邦的公共經(jīng)費,同時還要將經(jīng)費分配到不同地方的主管部門和服務(wù)供給方,以推進家庭式托育相關(guān)方案的制定與落實。

2. 行業(yè)協(xié)會

行業(yè)協(xié)會在美國家庭式托育運行中發(fā)揮了較大作用。在美國,家庭式托育的登記注冊、評估訪問和認(rèn)證審批等工作由全美幼教協(xié)會、國家幼兒教育項目認(rèn)證和國家認(rèn)證委員會負(fù)責(zé)。為了協(xié)助家庭托育員提供創(chuàng)新的服務(wù),行業(yè)協(xié)會還與當(dāng)?shù)卣⒙?lián)系,以獲取使用當(dāng)?shù)赜螛穲?、學(xué)校和兒童中心等設(shè)施的權(quán)限。例如,美國伊利諾伊州兒童行動組織開展“社區(qū)聯(lián)結(jié)項目”,通過與州政府資源的鏈接,使州內(nèi)參與家庭式托育的兒童獲得學(xué)校和家庭相結(jié)合的托育服務(wù)[18]22。

另外,由于美國家庭式托育的管理監(jiān)督體系并非全國統(tǒng)一,家庭式托育服務(wù)提供者通常對各州規(guī)定不甚了解,因此美國兒童保育協(xié)會(Child Care Aware of America)與全國400多家托育機構(gòu)合作,結(jié)合各州情況整理形成了《家庭式托育照料者手冊》(FamilyChildCareProviders),從而更好地幫助提供者梳理家庭式托育開展的具體流程及相關(guān)要求。

3. 家庭式托育服務(wù)提供者/托育員

在美國,家庭式托育提供者被認(rèn)為能夠提供重要的家庭和社會支持,照料者需要根據(jù)個人能力和所照顧兒童的特殊需要,獲得兒童發(fā)展規(guī)劃和兒童健康、安全方面連續(xù)的專業(yè)發(fā)展[19]。家庭式托育提供者可能有執(zhí)照,也可能沒有執(zhí)照,這取決于個別州的要求和提供者的選擇。許多州還會對照顧3名兒童以下的托育服務(wù)提供者免除監(jiān)管[20]。對于提供者的從業(yè)資格,美國各州和地方基于早期教育質(zhì)量評級與提升系統(tǒng)(Quality Rating and Improvement Systems,即QRIS。是由美國政府開展的一種對早期和學(xué)齡兒童保育和教育計劃的質(zhì)量水平進行評估、改善和交流的系統(tǒng)[21])。提出的要求不一,但總體一致,即家庭托育員年齡須在18歲以上且提供急救或心肺復(fù)蘇培訓(xùn)證明和無犯罪證明。在服務(wù)內(nèi)容方面,要求提供者保證嬰幼兒的衛(wèi)生健康和膳食營養(yǎng),安排嬰幼兒的日常游戲和睡眠活動,并做好嬰幼兒行為觀察與監(jiān)管以及家長聯(lián)系的工作[11]34-54。此外,按各州規(guī)定,提供者一般間隔1～2年進行一次專業(yè)家訪。

4. 嬰幼兒家庭

美國的家庭式托育非常強調(diào)家庭的職責(zé),要求嬰幼兒家長與托育服務(wù)提供者之間建立緊密的聯(lián)系,以提高兒童在家庭、幼兒園、學(xué)校和社區(qū)之間的適應(yīng)能力。在嬰幼兒入托前,家長可以借助QRIS比較不同家庭式托育機構(gòu)的質(zhì)量等級,并通過其他渠道了解所在州關(guān)于家庭式托育的相關(guān)法規(guī)政策。在家庭式托育的質(zhì)量評級中,紐約州的QRIS還設(shè)置了家庭參與的評級標(biāo)準(zhǔn),要求家庭托育員每日與家長討論兒童的入托表現(xiàn),并了解兒童在日常生活中的情況;每年必須與父母進行至少兩次一對一的交流,并根據(jù)實際情況對兒童家庭進行評估或調(diào)查。

在兒童接受家庭式托育的過程中,家長需要與照料者及時進行溝通和交流,以便使照料者了解幼兒和家庭的相關(guān)信息,以及可能影響托育環(huán)境和互動的兒童照料偏好。例如,有關(guān)兒童健康、宗教或種族背景的信息可能會影響兒童的膳食、活動、語言和互動等。關(guān)于父母工作情況和家庭需求的信息也可能會對兒童接受托育的時間表或托育總時長產(chǎn)生影響[14]3。此外,美國還開展了“父母即教師”和“快樂計劃”等項目,組織0～3歲家長參與指導(dǎo)培訓(xùn),鼓勵家長參與到托育服務(wù)的過程中。

(二)英國家庭式托育的利益相關(guān)者框架

英國的家庭式托育是一種依托照料者的住所向一位或一群兒童提供有償照料的兒童托育服務(wù)形式,其中,照料者通常是非家庭成員。在英國,家庭式托育不僅歷史悠久,而且在托育安排中有著重要的地位[22]2。依據(jù)入托年齡劃分,英國的家庭式托育有兩類:0～5歲兒童的托幼服務(wù)和6～8歲兒童的課后托管服務(wù)。按規(guī)定,照料者最多可以照顧6位8歲以下的兒童(其中5歲以下的兒童不超過3位)。

在學(xué)前教育的管理體制上,英國實行三級管理,即國家負(fù)責(zé)制訂法規(guī)和制度;地方承擔(dān)國家政策法規(guī)的落實工作;托育機構(gòu)則進行日常事務(wù)的具體運作[23]。在英國,家庭式托育以私營形式開展,并由國家教育、兒童服務(wù)和技能標(biāo)準(zhǔn)辦公室管理[22]2。

1. 教育標(biāo)準(zhǔn)局

教育標(biāo)準(zhǔn)局是英國最重要的國家級教育督導(dǎo)機構(gòu)。在《兒童保育登記》(Registrationforchildminders)中,教育標(biāo)準(zhǔn)局規(guī)定了家庭式托育的注冊流程,顯示出政府部門在家庭式托育中決策主體的地位。家庭托育員通過向教育標(biāo)準(zhǔn)局申請注冊或加入家庭式托育從業(yè)協(xié)會兩種方式參與并提供家庭式托育服務(wù)。如選擇申請注冊的方式,教育標(biāo)準(zhǔn)局將委派審查員對家庭式托育機構(gòu)進行實地考察,以決定是否批準(zhǔn)注冊申請。完成注冊后,服務(wù)于5歲以下兒童的家庭托育員取得早教資格,服務(wù)于5～8歲兒童的托育員則獲得兒童照料資格。

為規(guī)范家庭式托育的活動內(nèi)容,英國教育標(biāo)準(zhǔn)局還在其頒布的《早期基礎(chǔ)階段法定框架》(StatutoryFrameworkfortheEarlyYearsFoundationStage)中,制定了0～5歲兒童的課程內(nèi)容及其具體標(biāo)準(zhǔn),并要求家庭托育員在開展服務(wù)的過程中,依據(jù)此框架設(shè)計并實施課程[18]20。

2. 嬰幼兒家庭

家庭式托育的普及發(fā)展很大程度上取決于嬰幼兒家庭的接受和參與程度。為此,英國政府相關(guān)部門通過其官方網(wǎng)站、兒童托育網(wǎng)站以及發(fā)放宣傳手冊等方式,向嬰幼兒家長介紹家庭式托育機構(gòu)、幼兒發(fā)展、家庭教育等方面的內(nèi)容。在很多地區(qū)和城市,政府還設(shè)立了家庭信息服務(wù)點,通過向嬰幼兒家長提供有關(guān)兒童托育機構(gòu)的信息,幫助其選擇最契合要求的托育服務(wù)。此外,英國還積極推動家長參與嬰幼兒托育服務(wù),引導(dǎo)父母在幼兒的早期教育中扮演重要角色[24]。

3. 家庭式托育從業(yè)人員

英國政府要求從事家庭式托育服務(wù)的公民必須提供高中學(xué)歷、無犯罪記錄、健康檢查報告等證明文件[25]。2012年,英國制定了《早期教育專業(yè)教師身份標(biāo)準(zhǔn)》(EarlyYearsProfessionalStatusStandards),在專業(yè)教學(xué)和行為規(guī)范等方面對托育教師提出了全方位要求,特別指出教師要把嬰幼兒的自身發(fā)展放在首要地位,有效整合各領(lǐng)域的資源要素[26]。除此之外,英國政府還提出了《兒童工作者戰(zhàn)略》、早期教育專業(yè)教師培訓(xùn)項目(EYPS)、早期教師職前培訓(xùn)(EYITT)、《早期合格教師資格》、早期教育教師(EYTS)等,對托育服務(wù)從業(yè)人員提出要求的同時也提供了多樣化的培訓(xùn)路徑。法律還要求家庭托育員遵守國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),如《早期基礎(chǔ)階段法定框架》和其他監(jiān)管框架,還包括加強對犯罪記錄和禁止名單的檢查[22]3。

4. 家庭式托育協(xié)會

英國在家庭式托育服務(wù)與管理中十分重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用與優(yōu)勢。全國家庭式托育協(xié)會、國家保育審查委員會、國家職業(yè)資格協(xié)會、全國兒童保育暨教育協(xié)會等單位都擁有家庭式托育的審查資格,嚴(yán)格審核有意愿參與家庭式托育服務(wù)的人員。其中,全國兒童保育暨教育協(xié)會負(fù)責(zé)對家庭式托育舉辦者、保育人員開展培訓(xùn),提升其管理及業(yè)務(wù)水平;全國家庭式托育協(xié)會負(fù)責(zé)對家庭式托育服務(wù)進行指導(dǎo)并制定保障家庭式托育服務(wù)質(zhì)量的實施方案,開展質(zhì)量評估。不同類別的家庭式托育協(xié)會各司其職,形成第三方的監(jiān)督機制,在英國的托育服務(wù)體系中發(fā)揮著重要的質(zhì)量把關(guān)作用[27]。

(三)澳大利亞家庭式托育的利益相關(guān)者框架

在家庭式托育服務(wù)領(lǐng)域,澳大利亞起步早、重視程度高、發(fā)展快、效果佳,托育體系相對比較健全和完善,在提供保育的同時,也為家庭提供指導(dǎo)和服務(wù)。2017年12月,澳大利亞政府在頒布的《家庭托育國家指南》(InHomeCareNationalGuidelines)中明確指出:家庭托育是一種經(jīng)政府批準(zhǔn)的托育服務(wù)類型,它以家庭為單位,在服務(wù)對象家中進行托育,旨在為家庭中的兒童,特別是為難以獲得中心日托、校外托管和家庭日托服務(wù)的兒童提供在家的教育與保育。相對于其他獲批準(zhǔn)的兒童保育服務(wù),家庭托育能夠支持家庭勞動力的參與,并滿足幼兒教育和保育的需求[28]10。隨后在2018年發(fā)布的《家庭托育手冊》(InHomeCareHandbook)中明確了各方在家庭托育中的角色和責(zé)任,即在運營過程中,家庭托育支持機構(gòu)、嬰幼兒家庭、托育提供者、托育從業(yè)者和政府需要承擔(dān)的工作和義務(wù)[29]。在澳大利亞,全國家庭式托育服務(wù)點的名額上限為3 200個,由各州和地區(qū)的家庭式托育支持機構(gòu)向已批準(zhǔn)設(shè)立的托育機構(gòu)分配名額[30]。

1. 政府

澳大利亞托育服務(wù)的管理機構(gòu)自下而上分為三級:第一級是地方政府,主要負(fù)責(zé)為家庭提供各種具體托育服務(wù),并組織相關(guān)力量對入托家庭進行指導(dǎo);第二級是省政府、領(lǐng)地政府,主要職能是制定托育服務(wù)政策,并提供經(jīng)費支持。第三級是聯(lián)邦政府,統(tǒng)一負(fù)責(zé)澳大利亞幼兒保教事務(wù)。其中,各級政府下設(shè)的教育部負(fù)責(zé)管理家庭式托育事務(wù),確保其公共責(zé)任。為支持每個州和地區(qū)的家庭式托育服務(wù),教育部還聘請了家庭式托育(In Home Care,IHC)支持機構(gòu)與托育服務(wù)提供者密切合作,通過統(tǒng)一的方法評估全國家庭式托育資格,為符合標(biāo)準(zhǔn)的家庭提供高質(zhì)量的托育服務(wù)[28]33。

2. 家庭式托育提供者/從業(yè)人員

在澳大利亞,經(jīng)批準(zhǔn)的家庭式托育服務(wù)提供者必須遵守《家庭援助法》(FamilyAssistanceLaw)的規(guī)定,并且還必須在相關(guān)的IHC支持機構(gòu)注冊,才能在該州或地區(qū)運營家庭式托育服務(wù)。家庭式托育提供者必須做到:進行住宅安全評估,以確保入托兒童的物理環(huán)境是安全的;在家庭和IHC支持機構(gòu)共同制定的家庭管理計劃下提供托育服務(wù);聘請具有相關(guān)三級證書資格或正在攻讀相關(guān)資格的托育工作者;監(jiān)控和記錄家庭式托育的質(zhì)量等。

在家庭式托育服務(wù)中,從業(yè)人員將承擔(dān)教育和保育工作,確保早期學(xué)習(xí)計劃的執(zhí)行質(zhì)量。《家庭托育國家指南》對這一角色的要求是:保持必要的檢查;向IHC服務(wù)機構(gòu)尋求必要的支持,特別是在工作條件不令人滿意或擔(dān)心兒童安全的情況下;盡可能利用IHC服務(wù)機構(gòu)和IHC支持機構(gòu)提供的專業(yè)發(fā)展支持。

3. 嬰幼兒家長

澳大利亞《家庭托育國家指南》中指出,嬰幼兒家長的主要職責(zé)有:向IHC支持機構(gòu)提供必要的家庭細(xì)節(jié),以協(xié)助編制家庭管理計劃;采取必要步驟確保嬰幼兒物理環(huán)境的安全性,以便為兒童和從業(yè)者開展托育;當(dāng)家庭環(huán)境發(fā)生變化或家庭對所提供的教育和保育表示關(guān)切時,及時向IHC支持機構(gòu)和IHC服務(wù)機構(gòu)提供建議;向澳大利亞服務(wù)中心申請兒童保育補貼;同意參與評估活動,并與部門聘請的組織合作進行評估;當(dāng)家庭情況發(fā)生變化時,通過澳大利亞服務(wù)中心更新家庭詳細(xì)信息等[28]25-26。

值得注意的是,與家庭式托育提供者不同,嬰幼兒家長是一個龐大而分散的群體。當(dāng)面對托育選擇時,家長會借助各類渠道了解相關(guān)信息。為此,澳大利亞政府開發(fā)了Mychild網(wǎng)站,在發(fā)布大量育兒信息的同時,還為嬰幼兒家長提供不同托育機構(gòu)的聯(lián)系方式、地理位置、師資團隊和評估等級等基本情況,以幫助家長進行合理選擇。

4. 行業(yè)協(xié)會

自從產(chǎn)生家庭式托育機構(gòu),澳大利亞便成立了家庭式托育服務(wù)行業(yè)協(xié)會。該協(xié)會搭建了一個溝通交流的平臺,旨在促進行業(yè)成員定期交流經(jīng)驗和分享心得,并圍繞家庭式托育的質(zhì)量提升提出可行的見解和建議,從而為家庭式托育服務(wù)行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。在對家庭式托育質(zhì)量進行評估時,行業(yè)協(xié)會作為第三方社會力量,同樣扮演著非常重要的角色,它成了政府官方評估的有力補充者和入托家庭參評及機構(gòu)自評工作的主要領(lǐng)路人[31]。

三、基于利益相關(guān)者的家庭式托育運行機制

家庭式托育的運行過程涉及多個利益相關(guān)方,他們具有不同的利益訴求、角色定位以及相應(yīng)的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。只有充分考慮各利益相關(guān)者的利益需求,尋找各方利益的平衡點,才能推動家庭式托育服務(wù)穩(wěn)步發(fā)展。

(一)美國家庭式托育的運行機制

從托育服務(wù)相關(guān)利益主體來看,美國家庭式托育服務(wù)以政府部門、行業(yè)協(xié)會、家庭式托育提供者、嬰幼兒家庭為主體,政府部門和行業(yè)協(xié)會是家庭式托育服務(wù)的監(jiān)管者,嬰幼兒家庭是家庭式托育服務(wù)的接受者,家庭式托育服務(wù)提供者則需要遵從家庭式托育有關(guān)政策和規(guī)定(見圖1)。

圖1 美國家庭式托育的利益相關(guān)者及相互關(guān)系

1. 加強利益相關(guān)者的合作交流

家庭式托育的運行涉及許多利益主體,例如政府部門、行業(yè)協(xié)會、托育服務(wù)提供者和嬰幼兒家庭等。每一主體都是家庭式托育中至關(guān)重要又不可或缺的一環(huán)。但由于主體利益的不同,對待家庭式托育的價值取向就不同。為發(fā)揮托育服務(wù)的最大效益,各主體需要密切交流、通力合作。對此,美國在“早期開端”項目中就十分注重托育服務(wù)提供者與嬰幼兒家庭的協(xié)作配合,要求托育員向嬰幼兒家長介紹科學(xué)育兒的知識,并在每次入戶指導(dǎo)時為家長指出育兒明確目標(biāo)、具體策略和應(yīng)使用的玩教具等,以幫助家長提高育兒水平[32]。此外,全美幼兒教育協(xié)會還將托育工作者與社區(qū)、家庭之間的關(guān)系作為對嬰幼兒早期學(xué)習(xí)質(zhì)量評估的標(biāo)準(zhǔn)之一,并對托育工作者如何利用社區(qū)文化資源為嬰幼兒開發(fā)課程、如何與社區(qū)組織合作參與嬰幼兒托育的集體活動等進行考察[33]。

2. 注重托育質(zhì)量評估的多元化

家庭式托育質(zhì)量評估同樣涉及到政府、嬰幼兒及其家庭、家庭托育員等諸多利益主體。由于主體利益的不同,對待家庭式托育質(zhì)量評估的價值取向就不同。為綜合、全面地評估家庭式托育服務(wù),美國主要采用內(nèi)部、外部或兩者相結(jié)合的形式實施質(zhì)量監(jiān)測。內(nèi)部監(jiān)測主要是托育服務(wù)機構(gòu)進行自我評估。外部監(jiān)測則由相關(guān)的政府部門以及第三方評估機構(gòu)來完成。

除了評估主體的多元化外,美國也十分重視托育質(zhì)量評估的多元應(yīng)用,強調(diào)評估的目的不僅僅是單純的托育質(zhì)量監(jiān)控,也不只是兒童個體發(fā)展的促進,而是要考慮不同利益相關(guān)者的需求,使各方能夠相互配合、共同促進。例如,美國日益關(guān)注評估結(jié)果在分配各州兒童托育資源上的參考作用,將政府的財政投入與托育機構(gòu)的質(zhì)量水平掛鉤,并根據(jù)托育質(zhì)量的發(fā)展情況分析投資結(jié)果[34]。

(二)英國家庭式托育的運行機制

在英國家庭式托育服務(wù)中,各利益相關(guān)者所承擔(dān)的職責(zé)不盡相同,它們之間既相互獨立又相互關(guān)聯(lián),在運行機制中發(fā)揮著不同的角色作用?；趯ΜF(xiàn)實情況與自身利益的考慮,英國各利益相關(guān)者圍繞家庭式托育服務(wù)努力尋求利益最大化,并產(chǎn)生多元化的利益訴求。如圖2所示,教育標(biāo)準(zhǔn)局(政府)、嬰幼兒家庭、家庭式托育從業(yè)人員等利益相關(guān)者之間呈現(xiàn)出一定的利益關(guān)系,且各自具有明確的職責(zé)。

圖2 英國家庭式托育的利益相關(guān)者及相互關(guān)系

1. 構(gòu)建多方互動機制

為促進相關(guān)利益方在家庭式托育發(fā)展過程中的積極互動,英國圍繞政府、托育機構(gòu)和嬰幼兒采取了一系列措施。例如,在《早期教育專業(yè)教師身份標(biāo)準(zhǔn)》的修訂過程中,征集了來自早期教育專業(yè)教師、實施EYPS培訓(xùn)的相關(guān)高校、EYPS培訓(xùn)的外部評估者等專業(yè)人員的意見,而后通過網(wǎng)絡(luò)的形式向全國征求來自托育機構(gòu)和嬰幼兒家庭等群體的廣泛意見,以推動各方共同參與到家庭式托育的建設(shè)中。

在《早期教育專業(yè)教師身份標(biāo)準(zhǔn)》中,托育教師還被要求與利益相關(guān)者,如家長、托育機構(gòu)、政府部門三方密切配合,為幼兒的良好成長營造有利的外部環(huán)境。托育教師應(yīng)做到:了解跨團隊協(xié)作的重要性,并主動參與其中;能夠與同事和專業(yè)人員建立和保持良好的合作關(guān)系;幫助同事了解他們的職責(zé),即讓每一位兒童都能充分發(fā)揮自身潛能[35]。

2. 搭建交流互促平臺

在英國,保障家庭式托育服務(wù)的質(zhì)量是當(dāng)?shù)卣?、嬰幼兒家長和托育機構(gòu)共同承擔(dān)的責(zé)任。為此,英國政府于1997年提出國家兒童托育發(fā)展戰(zhàn)略,通過引導(dǎo)社會組織團體、政府部門和家庭式托育從業(yè)者共同組建家庭式托育網(wǎng)絡(luò),為各利益相關(guān)方搭建交流互促平臺,為家庭式托育相關(guān)人員提供經(jīng)驗交流的場所,也為幼兒游戲活動場地的共享增添便利[36]。

(三)澳大利亞家庭式托育的運行機制

利益關(guān)系是一切社會關(guān)系的核心,也是最基本、最普遍和最深刻的關(guān)系。澳大利亞家庭式托育發(fā)展的著力點就在于協(xié)調(diào)家庭式托育各利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系,使各利益相關(guān)者的行為得以相互配合,并實現(xiàn)一體式發(fā)展(見圖3)。

圖3 澳大利亞家庭式托育的利益相關(guān)者及相互關(guān)系

1. 組織多元主體完成評估

澳大利亞家庭式托育服務(wù)質(zhì)量評價體系是由多個主體共同參與而形成的,來自不同視角的評估可以最大限度地確保評估的客觀性和科學(xué)性。其中,各級政府負(fù)責(zé)委派第三方專業(yè)機構(gòu)或?qū)Ｂ毝綄?dǎo)員對家庭式托育服務(wù)進行指導(dǎo)與管理,幫助機構(gòu)提升服務(wù)質(zhì)量。行業(yè)協(xié)會主要對家庭式托育機構(gòu)的物理環(huán)境、設(shè)備、安全、健康、飲食等方面進行全面的評價。家庭式托育機構(gòu)每半年進行一次自我評價,通過前后對比發(fā)現(xiàn)自身的進步以及與評價要求的差距。入托的嬰幼兒家庭也不例外,政府部門、行業(yè)協(xié)會、家庭式托育機構(gòu)都會定期組織入托家庭對家庭式托育服務(wù)進行評估。

2. 吸納各利益方參與決策

在家庭式托育服務(wù)相關(guān)決策的制定過程中,澳大利亞主要通過政府發(fā)起與領(lǐng)導(dǎo)制定、組織利益相關(guān)者參與討論等方式來確保多元主體參與。例如,澳大利亞聯(lián)邦政府出臺發(fā)布《早期兒童教育與保育國家質(zhì)量框架》的討論稿,鼓勵各類托育機構(gòu)、科研中心、幼教專家、托育服務(wù)提供者、嬰幼兒家長等不同利益相關(guān)者積極提出意見,并舉辦了48場公共論壇進行咨詢評議。多方圍繞托育服務(wù)質(zhì)量的核心內(nèi)容展開了35場焦點小組討論和35次深度訪談,撰寫了400多份個人和小組書面意見書[37]。在充分考慮各方利益訴求的基礎(chǔ)上,政府對討論稿進行修改完善,并形成正式?jīng)Q策。

四、討論與啟示

家庭式托育的發(fā)展涉及多個利益相關(guān)者,它們在托育服務(wù)質(zhì)量提升中具有不同的角色和作用。如何協(xié)調(diào)多方利益者訴求,推動家庭式托育有效運行,是家庭式托育服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵與核心。當(dāng)前我國依然處于不斷完善托育監(jiān)管體制機制、積極構(gòu)建托育服務(wù)體系的過程中,雖然家庭式托育的發(fā)展在一定程度上得到了強有力的支撐,但利益相關(guān)者的職責(zé)分配與角色定位問題仍需進一步理順和調(diào)整。從當(dāng)前的國際經(jīng)驗看,可從以下方面進行努力。

(一)完善系列配套政策體系

1. 將家庭式托育納入托育服務(wù)供給體系

目前我國有部分托育從業(yè)者、嬰幼兒家長乃至政策制定者對家庭式托育持中立甚至懷疑態(tài)度,主要是由于缺乏對建設(shè)和監(jiān)管家庭式托育服務(wù)的信心。除了加強科普宣傳,更要相關(guān)政策和規(guī)范性文件提供保障。從國際上看,美國、英國和澳大利亞均有類似做法,通過出臺家庭式托育建設(shè)發(fā)展的相關(guān)政策和規(guī)定來實現(xiàn)對利益相關(guān)方的宣傳和教育,消除大眾對家庭式托育的顧慮。

2. 構(gòu)建跨部門的管理督導(dǎo)機制

所有利益相關(guān)者之間應(yīng)建立密切的合作,向家庭式托育機構(gòu)提供系統(tǒng)且全面的督導(dǎo)。一方面,應(yīng)注意市政府、教育局和衛(wèi)生計生部門等相關(guān)部門在托育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上的統(tǒng)一,密切配合,使家庭式托育服務(wù)的發(fā)展方向一致;另一方面,要確保質(zhì)量監(jiān)管的層次性和彈性化。市政府、教育局等部門制定托育管理規(guī)劃和相關(guān)政策,其他部門則分工協(xié)作,具體組織實施綜合監(jiān)督。此外,也要注意嬰幼兒家長和其他利益群體對家庭式托育的反饋意見,完善對托育服務(wù)的監(jiān)督指導(dǎo)。

3. 制定符合利益相關(guān)者的政策目標(biāo)

家庭式托育牽涉到多方利益主體,要構(gòu)建高效、完善的托育服務(wù)體系,關(guān)鍵在于制定兼顧多方利益主體的政策目標(biāo),并實現(xiàn)各方利益的協(xié)調(diào)平衡。因此,在制訂家庭式托育相關(guān)政策時,政府需要搭建相應(yīng)的反饋渠道和回應(yīng)機制,廣泛征集家庭式托育提供者和嬰幼兒家長等利益相關(guān)者的意見,并組織召開相應(yīng)的座談會和研討會等,把他們的合理訴求納入到政策文件中。

(二)明確利益相關(guān)方職責(zé)

家庭式托育質(zhì)量的提升是政府部門、托育服務(wù)提供者、嬰幼兒家庭等不同利益相關(guān)者共同作用的結(jié)果,各方的參與能夠有效促進家庭式托育的持續(xù)發(fā)展。對此,有必要鼓勵家長及其他利益相關(guān)者參與到嬰幼兒托育服務(wù)中,并明確其參與家庭式托育建設(shè)的權(quán)責(zé)邊界,以有效形成支持家庭式托育的網(wǎng)絡(luò)。從實踐層面看,我國將家庭式托育政策制定職責(zé)賦予教育部,將家庭式托育管理任務(wù)交予衛(wèi)生部、工商部等下設(shè)部門,但其他利益相關(guān)者的職責(zé)分配還有待明確。各國的經(jīng)驗都表明,眾多利益相關(guān)者必須互相配合才能更好地推動家庭式托育的可持續(xù)運行。對此,政府、家庭式托育機構(gòu)、嬰幼兒家庭、行業(yè)協(xié)會間應(yīng)建立一種基于共同利益的相對平等的協(xié)同機制,各司其職,共同促進家庭式托育健康有序發(fā)展。具體來說,政府應(yīng)發(fā)揮立法、引導(dǎo)和監(jiān)管等方面的重要作用,用科學(xué)合理的管理過程為家庭式托育保駕護航。家庭式托育機構(gòu)既需要遵守政策法規(guī),提供優(yōu)質(zhì)托育服務(wù),也需要反作用于國家政策法規(guī)的規(guī)范與完善,提升托育行業(yè)的整體服務(wù)水平。嬰幼兒家庭和行業(yè)協(xié)會也要發(fā)揮自身優(yōu)勢,通過官方建立的信息公開與交流平臺對家庭式托育機構(gòu)的實際運營情況進行監(jiān)督,提高運行機制中各種管理行為的公正性和科學(xué)性。

(三)構(gòu)建綜合多元的質(zhì)量評估機制

1. 推動多元主體參與

從國際發(fā)達(dá)國家的家庭式托育評估經(jīng)驗來看,盡管考慮要素和評估維度各有側(cè)重,但有一點是共同的,即各國都十分重視利益相關(guān)方的全過程參與。我國的家庭式托育質(zhì)量評估也應(yīng)充分調(diào)動各利益主體參與評估的積極性,使各方利益需求保持適當(dāng)張力,從而建構(gòu)適合我國國情的政府主導(dǎo)下的以多元評估為導(dǎo)向、以第三方評估機構(gòu)為中介、以家庭式托育機構(gòu)自我發(fā)展評估為基礎(chǔ)的多元評估體系。此外,還應(yīng)構(gòu)建并健全家庭式托育服務(wù)機構(gòu)評估數(shù)據(jù)的發(fā)布機制,保障公眾的知情權(quán)和拓展決策的信息來源。

2. 制定多元評估標(biāo)準(zhǔn)

制定明確客觀的多元評估標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)建多元評估機制的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。制定這一標(biāo)準(zhǔn)需要充分考慮利益各方對家庭式托育的要求,與從業(yè)者和其他利益相關(guān)者進行充分溝通,以確保評估標(biāo)準(zhǔn)得到廣泛支持和合理實施。具體地,可以鼓勵家庭式托育的利益相關(guān)者,包括嬰幼兒家庭、早期教育領(lǐng)域?qū)＜?、行業(yè)協(xié)會和社區(qū)代表等,參與評估標(biāo)準(zhǔn)的制定和完善,并積極反映圍繞家庭式托育的不同觀點和關(guān)注,從中吸收他們有價值的見解和意見,使評估標(biāo)準(zhǔn)更具兼容性。此外,由于我國各地家庭式托育發(fā)展水平各異,在國家托育機構(gòu)質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,不同地區(qū)可以因地制宜地制定和實施符合本地區(qū)家庭式托育服務(wù)發(fā)展實際,并能夠反映本地區(qū)托育發(fā)展水平的評估標(biāo)準(zhǔn)。

3. 形成多元評估內(nèi)容

家庭式托育的評估內(nèi)容取決于其核心目標(biāo),即為嬰幼兒提供生活照料、安全看護、平衡膳食和早期學(xué)習(xí)計劃,促進嬰幼兒身心健康發(fā)展[3]2。因此,家庭式托育的評估內(nèi)容應(yīng)包括辦托條件、托育隊伍、機構(gòu)管理、保育照護、安全保障、衛(wèi)生保健和保育質(zhì)量等方面。為滿足多元利益主體的需求,家庭式托育的質(zhì)量評估還應(yīng)結(jié)合不同利益相關(guān)者的視角和經(jīng)驗,設(shè)置結(jié)構(gòu)質(zhì)量指標(biāo),輔以過程評估指標(biāo),同時考慮其他因素,如與社區(qū)的聯(lián)系、家庭參與等,使質(zhì)量評估更具針對性、全面性,從而實現(xiàn)對家庭式托育的綜合評估。

4. 采取多元評估方式

為充分聽取和全面收集利益相關(guān)者的意見,家庭式托育的質(zhì)量評估方式也應(yīng)多元化,如采取現(xiàn)場走訪、座談訪談、專題小組討論和利益相關(guān)者直接督導(dǎo)等方式,結(jié)合發(fā)放問卷、分析兒童能力發(fā)展數(shù)據(jù)、查看托育機構(gòu)質(zhì)量測評信息等方法開展家庭式托育的質(zhì)量評估。

(四)提升政府管理能力

通過分析各國家庭式托育的運行機制,可以發(fā)現(xiàn)政府是主要的利益相關(guān)者,同時也是重要的管理主體。因此,提升政府管理能力就是對各方利益的最大保障。一方面,政府要加強其內(nèi)部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),明確具體負(fù)責(zé)的職能部門。首先,設(shè)立專門負(fù)責(zé)家庭式托育事務(wù)的部門或建立多部門共同參與的家庭式托育服務(wù)聯(lián)席會議制度,并合理劃分相關(guān)部門的監(jiān)管權(quán)利和職責(zé)。其次,加強各部門間的信息共享,各職能部門可以借助網(wǎng)絡(luò)平臺實時匯報對家庭式托育機構(gòu)的監(jiān)管情況。同時,作為主管單位的教育部門或衛(wèi)生健康部門應(yīng)將來自家庭式托育機構(gòu)的意見和建議及時反饋給有關(guān)部門,使各部門能夠跨越組織界限進行有效合作。另一方面,政府需加強監(jiān)督考核,探索激勵機制。首先,要加強對家庭式托育服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管。對違反規(guī)定的機構(gòu),應(yīng)根據(jù)實際狀況和違規(guī)程度,對其進行分類處理。而對于合格機構(gòu),應(yīng)予以等級評估,以此激勵托育機構(gòu)提升質(zhì)量。其次,加強對各職能部門的考核。為避免出現(xiàn)工作人員對托育事務(wù)置之不理或推諉至其他部門的情況,政府應(yīng)建立完善的監(jiān)督考核機制以確保家庭式托育相關(guān)工作的落實,如開展群眾監(jiān)督、定期公開工作情況等。

(五)搭建交流合作平臺

家庭式托育服務(wù)涉及政府、托育機構(gòu)、嬰幼兒家庭、社區(qū)管理者、行業(yè)協(xié)會等利益相關(guān)方。要營造多方協(xié)同、利益共享的良好發(fā)展環(huán)境,就需要搭建交流合作平臺,了解家庭式托育運行過程中各利益相關(guān)方的立場和訴求,使制定和實施的托育政策能夠最大程度地凝聚共識,形成推動家庭式托育發(fā)展的合力。首先,可以由政府或行業(yè)協(xié)會牽頭,搭建各種形式的交流平臺,并引導(dǎo)利益相關(guān)方圍繞家庭式托育的日常事務(wù)表達(dá)訴求、發(fā)表見解,從而有效解決各方信息不對稱、供需不匹配等問題。其次,對于質(zhì)量評價指標(biāo)構(gòu)建、托育機構(gòu)管理規(guī)范制定等重大決策,應(yīng)通過搭建公共交流平臺吸納多方意見,從中尋求利益平衡點。同時,還應(yīng)借助交流平臺綜合各利益相關(guān)方的資源,從而實現(xiàn)各方合作,為發(fā)展高質(zhì)量的家庭式托育服務(wù)提供便利。

五、結(jié)語

近年來,在人口發(fā)展的新形勢下,我國家庭式托育服務(wù)的范圍和規(guī)模呈快速增長態(tài)勢。然而,由于其職責(zé)分配及運行機制尚未明晰,多數(shù)人既對家庭式托育服務(wù)缺乏了解,家庭式托育服務(wù)還并未得到廣泛推廣。基于利益相關(guān)者分析框架的審視表明,家庭式托育服務(wù)發(fā)展的核心要義在于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方的權(quán)利和責(zé)任建構(gòu)及互動關(guān)系。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗來看,家庭式托育服務(wù)運行機制的建立無不體現(xiàn)出政府、嬰幼兒家庭、行業(yè)協(xié)會、家庭式托育提供者和從業(yè)人員等利益主體共同的利益需求與價值取向。

在我國生育率持續(xù)走低的當(dāng)下,要提高民眾的生育意愿,推廣和普及家庭式托育服務(wù)勢在必行。整體來看,托育服務(wù)涉及政府、嬰幼兒家庭、行業(yè)協(xié)會和家庭提供者及從業(yè)人員等多方利益,且不同主體利益不一。因此需要探尋各主體的共同利益,引導(dǎo)多方平等合作、各司其職,并逐漸達(dá)成利益的平衡與互補,形成協(xié)同效應(yīng),以構(gòu)建適合我國國情的家庭式托育運行機制和職責(zé)分配體系,從而有力推動家庭式托育服務(wù)良性發(fā)展。