中國生育政策的文本量化分析
——基于政策工具、政策包容性、政策力度的三維分析框架

楊嘉樂 王睿娟 陳虹宇 梁曉暉

1.武漢大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院 湖北武漢 430072 2.武漢大學(xué)全球健康研究中心 湖北武漢 430072

據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示,我國出生人口由2016年的1 883萬人下降至2020年的1 200萬人,2020年總和生育率下降至1.3,邁入超低生育率水平行列,學(xué)者普遍認(rèn)為我國的生育意愿將進(jìn)一步下降,生育率將保持低水平。[1]生育率持續(xù)下降會導(dǎo)致年齡結(jié)構(gòu)失衡,人口老齡化問題不斷凸顯,更多家庭遭遇失獨(dú)風(fēng)險和養(yǎng)老風(fēng)險,從長期來說導(dǎo)致社會活力不足、社會保障負(fù)擔(dān)嚴(yán)重。[2]

2013—2021年,生育政策經(jīng)歷了從“單獨(dú)二孩”[3]到“全面二孩”,再到“全面放開三孩政策”的轉(zhuǎn)變。雖然仍然是限制性生育政策,但其限制性已經(jīng)極小,但開放三胎帶來的生育率提升空間十分有限。2010年起,我國已由政策限制性低生育率轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)因性低生育率[4],群眾生育觀念已總體轉(zhuǎn)向少生優(yōu)育,經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、子女照料時間、女性對職業(yè)發(fā)展的擔(dān)憂等成為制約生育意愿和生育行為的主要因素。為遏制生育率進(jìn)一步下跌,釋放生育潛能,還需要從生育意愿和生育行為著手,緩解生育意愿低的問題,突破因生育成本高、收入水平低等外在條件帶來的生育行為背離生育意愿的問題,努力攻克生育主體因疾病等無法生育的問題。為此,2020年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出,提高“生育政策包容性”,進(jìn)一步降低生育養(yǎng)育成本,注重“優(yōu)生優(yōu)育”,為生育意愿的實現(xiàn)落實配套支持措施,創(chuàng)造良好環(huán)境。

創(chuàng)造生育友好的社會環(huán)境離不開宏觀政策的落實與推進(jìn),國家層面的政策文本體現(xiàn)生育政策的頂層設(shè)計,也是地方政策落實執(zhí)行的導(dǎo)向。因此本研究對國家層面的生育政策進(jìn)行文本量化分析,多維度探討政策內(nèi)容合理性,為進(jìn)一步完善我國的生育政策提供參考。

1 資料與方法

1.1 數(shù)據(jù)來源

本研究選取2016年“全面兩孩”政策實施以來國家層面的生育政策文本,以生育、懷孕、孕產(chǎn)等為關(guān)鍵詞,檢索截止時間為2023年2月27日,在“北大法律信息網(wǎng)”進(jìn)行政策檢索,補(bǔ)充檢索中國政府網(wǎng)網(wǎng)站政策文本,以免遺漏。政策文本納入排除標(biāo)準(zhǔn)如下:

(1)納入標(biāo)準(zhǔn):一是納入國家層面的生育政策,即發(fā)文單位為全國人大、國務(wù)院及各部委頒布的相關(guān)政策;二是主要選取法律法規(guī)、部門規(guī)章、通知、意見、決定等文件。

(2)排除標(biāo)準(zhǔn):一是排除新聞通訊類文本;二是排除技術(shù)規(guī)范、藥品目錄、答復(fù)意見等過于單一或時效性較短的政策文本。

根據(jù)納入排除標(biāo)準(zhǔn),在排除了重復(fù)文本和不相關(guān)文件后,最終收集到45份政策文本,部分政策文本如表1所示。借助NVivo12軟件進(jìn)行文本量化分析。將政策文本按照“政策編號—章號—節(jié)號—條目號”的形式,以條目為單位進(jìn)行編碼,生育政策文本編碼示例如表2所示。

表1 2016年以來國家/中央層面的部分生育政策文本

表2 生育政策文本編碼情況舉例

1.2 研究方法

近年來,以政策工具為核心的政策文本分析在醫(yī)療健康領(lǐng)域得到了廣泛運(yùn)用[5-6],政策工具的使用在推動政策客體發(fā)展中發(fā)揮了導(dǎo)向作用。政策力度與政策工具協(xié)同配合,有利于政策效能的發(fā)揮。因此選取政策工具、政策力度作為兩個分析維度。基于生育政策從嚴(yán)控、寬松到包容的巨大轉(zhuǎn)變,本研究嘗試引入政策包容性作為新的分析維度,將政策工具作為X維度,政策包容性作為Y維度,政策力度作為Z維度,構(gòu)建我國生育政策的三維分析框架。

1.2.1 X維度——政策工具

整體來講,生育政策蘊(yùn)含著“限制性”與“激勵性”的平衡,在政策工具的選擇與運(yùn)用上應(yīng)充分考慮現(xiàn)實需求、注重政策主體的協(xié)同合作,政策手段的強(qiáng)弱配合。因此,本研究主要參考McDonell和Elmore分類,主要分析命令及規(guī)制性(mandate)、激勵性(inducement)、能力建設(shè)性(capacity building)、信息及勸誡性(suasion)4種子工具,更全面的展現(xiàn)生育政策工具的使用情況。

根據(jù)文獻(xiàn)與政策文本梳理,命令及規(guī)制性工具包含:制度建設(shè)、禁止與違法違規(guī)處理、監(jiān)督監(jiān)管、考核與評價、信息發(fā)布與公開、分工與協(xié)作、風(fēng)險管理;激勵性工具包含:財政激勵、獎勵與表彰、賦權(quán);能力建設(shè)性工具包含:戰(zhàn)略支撐、體系建設(shè)、信息平臺建設(shè)、技術(shù)能力建設(shè)、人員培養(yǎng)與合作交流;信息及勸誡性工具包含:鼓勵與號召、試點(diǎn)、宣傳引導(dǎo)。

1.2.2 Y維度——政策包容性

包容性生育政策蘊(yùn)含著尊重生育理念與行為的多樣性,為生育行為提供支持[7],尤其是為欠發(fā)達(dá)地區(qū)、弱勢群體提供支持,實現(xiàn)生育保障服務(wù)均等化的內(nèi)涵。

2020年11月發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“增強(qiáng)生育政策包容性”“降低生育、養(yǎng)育、教育成本”。我國的生育政策逐漸向包容性生育政策轉(zhuǎn)變,本著以人為本理念、尊重主體生育觀念、支持生育行為,努力激發(fā)生育潛能,降低生育成本[8],消解“不想生”“不敢生”“不能生”的壁壘,促進(jìn)人口均衡發(fā)展、增進(jìn)家庭福祉,建設(shè)生育友好型社會。根據(jù)文獻(xiàn)梳理,本研究將從尊重生育理念、促進(jìn)生育公平、提升社會福祉三個方面研究生育政策的包容性(表3)。

表3 政策包容性的子類型及其內(nèi)涵

1.2.3 Z維度——政策力度

政策力度描述了政策的法律效力和影響力,通常通過對發(fā)文部門、政策類型的梳理分類,設(shè)定政策力度值。根據(jù)彭紀(jì)生[9]等人的研究,本文將生育政策的政策力度由高到低分為5個層級:全國人民代表大會及其常務(wù)委員會頒布的法律;國務(wù)院頒布的決定、條例、意見、綱要;國務(wù)院頒布的通知;2個及以上部委的聯(lián)合發(fā)文;單個部委發(fā)布的意見、辦法、通知、公告。力度值依次為5～1分。

2 基于三維框架的政策分析

2.1 單維度分析

本研究在政策工具維度共形成332條編碼,以命令及規(guī)制性(50.90%)和能力建設(shè)性工具(39.16%)為主,這與我國疫苗管理政策工具分析結(jié)果一致。[10]在命令及規(guī)制性工具中,分工與協(xié)作和制度建設(shè)類工具使用占比位居前列,分別占12.05%和8.73%,信息發(fā)布與公開類工具使用次數(shù)最少,占0.9%。在能力建設(shè)性工具使用中,體系建設(shè)類工具占比最大(21.39%),信息平臺建設(shè)類工具位居第二,占6.63%,其他工具的使用相對均衡,保持在2%～6%之間(表4)。

表4 政策工具維度文本頻數(shù)分布情況

政策包容性方面以提高社會福祉類型為主,占67.48%,其中提供生殖健康教育與服務(wù)、促進(jìn)社會支持頻數(shù)最高,均占17.48%;促進(jìn)生育公平其次,占20.39%,使用最少的政策為尊重生育理念層面,占12.14%(表5)。

表5 生育政策包容性不同落點(diǎn)頻數(shù)分布情況

在政策力度層面,不同級別的單位頒布的不同類型政策體現(xiàn)了政府對政策重視程度的差異。在納入研究的政策文本中,我國生育政策的效力平均力度值為2.67,并且得分為1分、2分、5分的政策數(shù)量最多(表6)。

表6 政策力度與政策環(huán)節(jié)頻數(shù)分布情況

2.2 多維度交叉分析

從政策工具、政策力度、政策包容性的三維分析來看,政策力度在政策工具的四個子類型上體現(xiàn)為激勵性力度最高(3.07),能力建設(shè)性力度最低(2.48),四個子類型政策力度差距相對較小的特點(diǎn);政策力度在政策包容性的三個層面上,在尊重生育理念層次的力度最高(3.89),在促進(jìn)生育公平性層面的力度最小(2.63),在政策包容性上差距較大,說明更需要注重協(xié)調(diào)。

從政策工具和政策包容性的交叉上來看,社會福祉在政策工具四個子類型中均占比最高(均在60%以上),而尊重生育理念在四個類型中占比均較低(均在20%以下);命令及規(guī)制性與能力建設(shè)性在政策包容性三個層面均占比較大,而激勵性和信息勸誡性占比較小。

圖1 生育政策政策工具與政策包容性、政策力度的三維結(jié)構(gòu)

圖2 生育政策政策包容性與政策工具、政策力度的三維結(jié)構(gòu)

3 討論與建議

3.1 政策工具結(jié)構(gòu)失衡,應(yīng)加強(qiáng)信息及勸誡性工具引導(dǎo)

研究結(jié)果表明,我國生育政策更偏向于使用命令規(guī)制性與能力建設(shè)性工具,而激勵性與信息及勸誡性工具使用不足。究其原因,生育政策仍在不斷完善體系與制度建設(shè),政策更多針對醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)療服務(wù)從業(yè)者、托育機(jī)構(gòu)等制定相關(guān)法律法規(guī)和管理規(guī)范,聚焦于體系的建設(shè),搭建起基礎(chǔ)的服務(wù)供給體系。在體系構(gòu)建的基礎(chǔ)上,應(yīng)進(jìn)一步降低政策限制性,支持各地針對生育主體施行有效的激勵與引導(dǎo)措施,如生育津貼、更靈活的育兒假等。[11]

能力建設(shè)性工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)需調(diào)整,從公共衛(wèi)生的角度看,還需提高對“不能生”的群體的關(guān)注。受到受教育水平提升和晚婚晚育觀念的影響,我國女性平均生育年齡不斷推遲,根據(jù)《中國人口普查年鑒》,2020年我國女性平均初育年齡為28歲,初育年齡延后導(dǎo)致二、三胎生育潛能空間進(jìn)一步減小,自然因素下女性不孕率會隨著年齡增長而提高,并且伴隨著食品安全、環(huán)境污染等問題,不孕率提升且男性精子質(zhì)量下降。[12-13]在此背景下,生育力保存成為國際聚焦的課題[14-15],而我國目前的生殖健康服務(wù)更多為計劃生育服務(wù),如避孕、生殖健康教育等方面[16],而對想生卻“不能生”的群體關(guān)注度不足,生育力保存、輔助生殖技術(shù)等滿足新時期生育政策轉(zhuǎn)型的技術(shù)仍需大力扶持,促進(jìn)其發(fā)展;持續(xù)推進(jìn)輔助生殖檢查與治療納入醫(yī)保范疇,目前北京、遼寧、浙江已經(jīng)探索將輔助生殖相關(guān)項目納入醫(yī)保范疇。

此外,信息及勸誡類工具使用不足。有學(xué)者認(rèn)為,除了政策聚焦的養(yǎng)育成本因素,文化因素也是導(dǎo)致生育率較低的重要因素。計劃生育宣傳晚婚晚育形成了政策慣性,疊加個人獨(dú)立、自由等的文化影響下,傳統(tǒng)生育觀念和家庭文化受到解構(gòu)與重塑。[17]針對這些問題,需要加強(qiáng)社會文化層面的宣傳引導(dǎo),在尊重個體生育意愿的基礎(chǔ)上,引導(dǎo)家庭文化、親子文化的回歸,同時要注重宣傳方式與方法,避免過于功利化的“勸生”宣傳引起群體負(fù)面情緒。

3.2 政策包容性有待加強(qiáng),重視生育主體多元化需求

生育帶來的時間成本、經(jīng)濟(jì)成本、女性職業(yè)發(fā)展成本是實現(xiàn)生育意愿的主要掣肘,因此需要諸多配套政策節(jié)約生育主體的時間成本和經(jīng)濟(jì)成本,從需求側(cè)提振生育意愿,減少生育行為實現(xiàn)的阻礙。

促進(jìn)女性權(quán)益保護(hù)。性別歧視,尤其是對懷孕和生育女性的歧視,嚴(yán)重影響了女性職業(yè)發(fā)展,也成為生育政策轉(zhuǎn)型的阻力點(diǎn)。眾多研究認(rèn)為生育行為會對婦女就業(yè)產(chǎn)生負(fù)向關(guān)系。[18]在當(dāng)前社會形態(tài)和監(jiān)管不足的情況下,既不能充分實現(xiàn)女性的生育意愿,也不能充分發(fā)揮女性的社會價值。近年來,我國部分地區(qū)禁止將限制生育作為女性職工的錄用條件,對促進(jìn)職場性別平等起到了一定的作用。但從長期來看,更要注意避免政策帶來的間接的不平等,如不招收育齡期未育女性而招收同等條件的男性。增強(qiáng)對女性職業(yè)平等的保護(hù),彌補(bǔ)女性因生育帶來的職業(yè)發(fā)展成本;另一面來說增強(qiáng)了對生育主體的家庭經(jīng)濟(jì)保護(hù),減少生育主體出于經(jīng)濟(jì)成本的生育意愿下降。

加大家庭支持力度,滿足生育家庭的多元化需求。在生育政策由限制性走向包容性的背景下,對家庭的支持具體表現(xiàn)為兩種趨勢:一種為通過生育津貼和生育假期提升家庭照護(hù)功能的“家庭主義”政策;一種為通過社會化主體承接育兒功能來減輕家庭照護(hù)負(fù)擔(dān)的“去家庭化”政策。兩種政策趨勢同步發(fā)展,在“家庭主義”政策上,國家規(guī)定“98天產(chǎn)假+生育獎勵假”,部分省份延長產(chǎn)假規(guī)定,陜西省、安徽省采用靈活哺乳假與配偶陪產(chǎn)假,山東省、江蘇省嘗試夫妻共同育兒假。此類舉措促進(jìn)了對生育的時間支持,但僅有個別省份探索夫妻共同育兒假期,對父親假的忽視可能導(dǎo)致女性就業(yè)與家庭責(zé)任矛盾加深[19],因此仍需探索父母共同育兒假的實施落地。在“去家庭化”政策上,《“十四五”規(guī)劃綱要》提出發(fā)展普惠托育體系,多地也已出臺促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的政策,但實際進(jìn)入各類托育機(jī)構(gòu)的嬰幼兒比例僅有4.1%[20],嬰幼兒照護(hù)服務(wù)仍處于起步階段[21],仍需進(jìn)一步政策及配套措施落地,如設(shè)立專項資金、使用稅收優(yōu)惠刺激社會化力量參與嬰幼兒照護(hù)。增強(qiáng)對家庭的支持,節(jié)約家庭在育兒上的時間成本和直接經(jīng)濟(jì)成本,以拉動生育需求。

建設(shè)生育友好型社會。隨著我國低生育率由政策限制性轉(zhuǎn)向內(nèi)生性,我國當(dāng)前面臨的生育問題無法僅僅通過指令性的政策解決,生育問題不再是單純的工具性問題。目前生育政策中相關(guān)財政、教育等方面配套設(shè)施落實,為生育友好型社會打下一定制度基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ),而對社會力量、社會支持、社會觀念、社會環(huán)境的塑造關(guān)注度不足,還需要進(jìn)一步從社會層面提高對生育行為的包容度。在政府這一主體之外,尚且需要企業(yè)和社會文化層面的轉(zhuǎn)變,如親子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,通過親子旅游、親子餐廳等打造更良好的文化氛圍,創(chuàng)建生育友好型社會。

3.3 政策力度協(xié)調(diào)性不足,應(yīng)更加重視生育公平

政策力度在促進(jìn)生育公平類型上表現(xiàn)最弱,即對困難家庭和欠發(fā)達(dá)地區(qū)生育政策傾斜的重視程度較弱。我國生育政策和生育服務(wù)在城鄉(xiāng)間呈現(xiàn)較大異質(zhì)性,如嬰幼兒照護(hù)市場中西部與東部相比明顯發(fā)展不足,但從實際上來說,城鄉(xiāng)均有較大生育服務(wù)需求,因此需要增強(qiáng)生育政策包容性,強(qiáng)調(diào)“公共服務(wù)均等化”。對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及特殊家庭、流動人口等,更需要提高包含普惠托育、生殖健康教育、優(yōu)生優(yōu)育等相關(guān)配套服務(wù)水平。[22]同時,困難家庭扶助需要適度,避免過度的財政投入帶來不合理的財政負(fù)擔(dān)。

此外,政策力度在政策工具的不同維度、政策包容性的三個層面并不均衡,政策主要集中在各部委的意見、通知、公告,而國務(wù)院的意見公告較少,且多部門聯(lián)動不足。促進(jìn)人口均衡發(fā)展是一項系統(tǒng)工程,涉及教育、醫(yī)療、住房、戶籍管理、扶貧救助等方方面面,需要國家層面到各部委、各省市的協(xié)同配合,因此更需要加強(qiáng)頂層設(shè)計,協(xié)同各部門、各省市相互做好銜接配合,落實好生育配套措施,為生育主體生育意愿的實現(xiàn)提供更有力的政策支持和社會基礎(chǔ)。

作者聲明本文無實際或潛在的利益沖突。