老舊社區(qū)應(yīng)急治理現(xiàn)代化路徑研究

劉嘉茵，張磊，李暢，李新寶，張存玉

［摘 要］在老舊社區(qū)的有機(jī)更新過程中，社區(qū)應(yīng)急治理是基層社區(qū)甚至整個(gè)城市安全運(yùn)行的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)社區(qū)應(yīng)急治理是體現(xiàn)城市治理體系和能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程。文章對(duì)河北省內(nèi)數(shù)個(gè)老舊社區(qū)的應(yīng)急治理現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，從應(yīng)急設(shè)施及應(yīng)急活動(dòng)組織情況、應(yīng)急物資儲(chǔ)備、一站式報(bào)修服務(wù)需求和應(yīng)急管理智能化4個(gè)方面分析老舊社區(qū)在應(yīng)急管理方面亟待解決的問題。在保障老舊社區(qū)有機(jī)更新改造的同時(shí)，從加強(qiáng)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施的配套、強(qiáng)化基層應(yīng)急管理理念、完善應(yīng)急管理體系、明確應(yīng)急保障標(biāo)準(zhǔn)的角度提出提升社區(qū)應(yīng)急管理水平的路徑，為社區(qū)快速應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供新思路。

［關(guān)鍵詞］老舊社區(qū)；應(yīng)急治理；現(xiàn)代化路徑

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.16.059

［中圖分類號(hào)］D669.3［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1673-0194（2023）16-0186-03

1? ? ?研究背景

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層治理［1］。目前，我國處于城鎮(zhèn)化的中后期階段，在城市治理過程中針對(duì)老舊社區(qū)，全部拆遷再建不符合城市可持續(xù)發(fā)展要求，老舊社區(qū)的有機(jī)更新是解決問題的方法之一。在老舊社區(qū)的有機(jī)更新過程中，社區(qū)應(yīng)急治理是基層社區(qū)甚至整個(gè)城市安全運(yùn)行的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)社區(qū)應(yīng)急治理是體現(xiàn)城市治理體系和能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程［2］。

中共中央、國務(wù)院2021年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，明確提出在城市基層應(yīng)急治理體系和能力建設(shè)中要加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)。筆者對(duì)河北省數(shù)個(gè)老舊社區(qū)的應(yīng)急治理現(xiàn)狀進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)老舊社區(qū)存在應(yīng)急管理方面亟待解決的問題，在保障老舊社區(qū)有機(jī)更新改造的同時(shí)提出提升社區(qū)應(yīng)急管理水平的路徑，為社區(qū)快速應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供新思路。

2? ? ?老舊社區(qū)應(yīng)急治理現(xiàn)狀

本研究選取河北省內(nèi)邯鄲市館陶縣、保定市清苑區(qū)、張家口市橋西區(qū)以及承德市雙橋區(qū)4個(gè)地方的部分老舊社區(qū)為調(diào)查對(duì)象，針對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民進(jìn)行問卷調(diào)查，實(shí)際發(fā)放問卷330份，回收問卷325份，其中回收的有效問卷319份，有效回收率為96.66%。問卷內(nèi)容包括應(yīng)急設(shè)施及應(yīng)急活動(dòng)組織、應(yīng)急物資儲(chǔ)備、一站式報(bào)修服務(wù)需求、應(yīng)急管理智能化四部分內(nèi)容。

2.1? ?應(yīng)急設(shè)施及應(yīng)急活動(dòng)組織情況

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在應(yīng)急設(shè)施中，社區(qū)居民熟知的應(yīng)急設(shè)備大部分為消防設(shè)備和照明設(shè)備。如圖1所示，在社區(qū)居民戶外空間可見的應(yīng)急設(shè)施中，消防設(shè)備占比71.16%，高居首位。由于社區(qū)常出現(xiàn)因設(shè)備老化引發(fā)的安全隱患問題，對(duì)社區(qū)設(shè)備日常維護(hù)與更新提出了要求。同時(shí)，老舊社區(qū)居民中的老年人偏多，對(duì)于醫(yī)療配套設(shè)施方面的需求比較大，調(diào)查中涉及的60歲以上的社區(qū)居民中，82.97%提出需要增加醫(yī)療設(shè)施的配置。在應(yīng)急活動(dòng)組織方面，一年中組織3次及以上應(yīng)急防控演練的社區(qū)只有1個(gè)，有60%的被調(diào)查老舊社區(qū)沒有組織過防災(zāi)救災(zāi)知識(shí)能力培訓(xùn)、危險(xiǎn)源排查等活動(dòng)。

2.2? ?應(yīng)急物資儲(chǔ)備

應(yīng)急物資儲(chǔ)備包括專業(yè)應(yīng)急物資和基本生活物資的儲(chǔ)備。應(yīng)急物資是預(yù)防和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等突發(fā)事件所必需的保障性物資和裝備。

社區(qū)的應(yīng)急物資的儲(chǔ)備對(duì)于社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況具有關(guān)鍵性作用，若社區(qū)應(yīng)急物資儲(chǔ)備良好，就可以在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)及時(shí)快速地救援受困人員，還可以幫助居民成員進(jìn)行自救活動(dòng)，以減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

本研究調(diào)查分析了不同建成年限社區(qū)居民對(duì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備的滿意程度（見圖2），建成時(shí)間在20到29年的社區(qū)中有56.9%的居民對(duì)于社區(qū)應(yīng)急物資儲(chǔ)備滿意度達(dá)到中等以上，有43.1%的居民認(rèn)為社區(qū)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備較差；建成年限在30年到39年的社區(qū)中有59.1%的居民對(duì)于社區(qū)應(yīng)急物資儲(chǔ)備滿意度達(dá)到中等以上，有40.9%的居民認(rèn)為社區(qū)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備較差；建成年限在40年及以上的社區(qū)中有59.3%的居民對(duì)于社區(qū)應(yīng)急物資儲(chǔ)備滿意度達(dá)到中等以上，有40.7%的居民認(rèn)為社區(qū)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備較差。相比較建成時(shí)間在10年以內(nèi)的社區(qū)有15.2%居民，10年至19年有17.1%居民認(rèn)為社區(qū)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備較差。

隨著社區(qū)建成年限的增加，尤其是建成年限在20年及以上的社區(qū)，社區(qū)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備明顯不足，居民對(duì)應(yīng)急物資的儲(chǔ)備需求更高。老舊社區(qū)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備點(diǎn)不足，所以老舊社區(qū)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事故時(shí)只能依賴大規(guī)模城市物資儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的調(diào)配與運(yùn)輸，在占用大量人力的同時(shí)也降低了救援效率。因此，對(duì)于老舊社區(qū)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備改造和監(jiān)管迫在眉睫。

2.3? ?一站式報(bào)修服務(wù)需求

一站式服務(wù)，主要是基于城市更新理論與整體性治理理論，平衡業(yè)主方、社區(qū)、運(yùn)營(yíng)方、行政方的資源，達(dá)成一站式服務(wù)。一站式報(bào)修服務(wù)系統(tǒng)覆蓋業(yè)主及社區(qū)內(nèi)全部的設(shè)備信息管理，包含業(yè)主上傳的家用設(shè)備、社區(qū)公共設(shè)備以及物業(yè)資源、庫存、設(shè)備的保養(yǎng)計(jì)劃和維修。

一站式報(bào)修服務(wù)的應(yīng)用在社區(qū)預(yù)防意外事故方面具有重要作用，可以避免因設(shè)備老化而引起的意外災(zāi)害，從而降低人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失等事故發(fā)生的可能性。若社區(qū)設(shè)備維修不及時(shí)，一方面會(huì)影響居民的正常生活，另一方面會(huì)產(chǎn)生隱藏風(fēng)險(xiǎn)。如圖3所示，在調(diào)查中老舊社區(qū)居民對(duì)一站式報(bào)修服務(wù)的需求高達(dá)81.87%，一站式報(bào)修服務(wù)能有效降低意外災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，智能報(bào)修服務(wù)還可以解決物業(yè)報(bào)修難題，系統(tǒng)化管理社區(qū)的設(shè)備監(jiān)管、耗材使用等，提升物業(yè)設(shè)備維護(hù)效率。

2.4? ?應(yīng)急管理智能化

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，老舊社區(qū)居民對(duì)智慧社區(qū)的了解程度較低，但對(duì)于一系列的設(shè)備需要程度較高。有84.38%的老舊社區(qū)居民對(duì)于智慧社區(qū)的了解較少，且老舊社區(qū)居民對(duì)于生活中各種設(shè)備的智能化需求均超過50%，老舊社區(qū)應(yīng)急管理智能化改造面臨智能化設(shè)備配置、智能化服務(wù)能力提升、社區(qū)居民適應(yīng)操作等一系列的挑戰(zhàn)。其中，居民尤為重視老舊社區(qū)對(duì)日常安保和突發(fā)事件的解決能力。在訪談中，不少社區(qū)居民特別提到在社區(qū)智能化后，社區(qū)的安全程度明顯提高。

調(diào)查中有67.40%的居民希望社區(qū)中的智能健康服務(wù)模塊更加智能化，58.93%的居民希望智能志愿服務(wù)模塊及綜合展示模塊更加智能化。不同年齡層居民對(duì)智能化模塊的需求也存在差異，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在智能物業(yè)功能方面，30歲到50歲的居民更加重視智能物業(yè)功能，占比達(dá)到66.80%，50歲以上社區(qū)居民是選擇智能健康服務(wù)模塊最多的人群，占比達(dá)到67.50%。

3? ? ?老舊社區(qū)應(yīng)急治理現(xiàn)代化建設(shè)路徑

3.1? ?應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施的配套

社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與完善是社區(qū)應(yīng)急治理的硬件支撐條件。需加強(qiáng)對(duì)老舊社區(qū)住宅的維修加固工作，及時(shí)維修、更換老化設(shè)施，增建緊急避難場(chǎng)所［3］。在應(yīng)急物資儲(chǔ)備方面，考慮在老舊社區(qū)增設(shè)應(yīng)急實(shí)物儲(chǔ)備點(diǎn)，依據(jù)有機(jī)治理的原則，在地點(diǎn)選擇上盡可能使用社區(qū)現(xiàn)有資源，優(yōu)先利用地下空間及較近的商業(yè)設(shè)施，做好突發(fā)事件應(yīng)急處理所需的設(shè)備、食品、裝備等方面的儲(chǔ)備。在應(yīng)急人員配置上，要配備專業(yè)的應(yīng)急救援人員，完善社區(qū)居民自救體系，以便災(zāi)時(shí)迅速開展救援。同時(shí)，加快老舊社區(qū)應(yīng)急預(yù)警設(shè)備的建設(shè)，提高社區(qū)的應(yīng)急預(yù)警能力，保證應(yīng)急預(yù)警信息傳播渠道及時(shí)有效。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的環(huán)境下，居民的生活節(jié)奏快，對(duì)社區(qū)的資源信息獲取和關(guān)注相對(duì)較少。在進(jìn)行智慧化社區(qū)改造過程中，要完善社區(qū)的基礎(chǔ)服務(wù)，給予住戶充分的人文關(guān)懷，在完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的過程中，要注重對(duì)社區(qū)及周邊信息資源的展示，盡可能幫助住戶減緩生活壓力，使其感受社區(qū)便利性［4］。

3.2? ?基層應(yīng)急管理理念的提升

在社區(qū)應(yīng)急管理過程中，管理人員應(yīng)增強(qiáng)應(yīng)急宣傳意識(shí)，通過組織各種類型的應(yīng)急演練，強(qiáng)化居民對(duì)應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，增強(qiáng)居民應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。在老舊社區(qū)應(yīng)急管理過程中，管理人員要考慮到老舊社區(qū)的人員構(gòu)成，在日常的應(yīng)急宣傳及演練的基礎(chǔ)上，引入現(xiàn)代化管理模式，通過加強(qiáng)事前培訓(xùn)宣傳、手把手教使用等方式，使社區(qū)居民在有突發(fā)事件時(shí)，能及時(shí)撤離并在救援的過程中具有良好的應(yīng)對(duì)能力。

在社區(qū)應(yīng)急管理中，要確立社區(qū)應(yīng)急管理主要群體、主干活動(dòng)、主體秩序的技術(shù)應(yīng)用和保障體系，改變傳統(tǒng)的結(jié)果導(dǎo)向治理思路，挖掘提升社區(qū)應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化水平的新路徑。

例如，相關(guān)部門引入應(yīng)急信息平臺(tái)，將數(shù)字化技術(shù)方法應(yīng)用在社區(qū)應(yīng)急管理上，通過三維實(shí)景及其社會(huì)靜動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)信息資源的實(shí)時(shí)共享與管理，結(jié)合社區(qū)公共管理特點(diǎn)，有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門間的信息共享和功能交互，實(shí)現(xiàn)多管合一，促進(jìn)社區(qū)應(yīng)急服務(wù)管理信息現(xiàn)代化［5］。在應(yīng)急狀態(tài)下可以快速實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)控制，提高應(yīng)急工作效率，為社區(qū)管理提供決策信息支持，提升社區(qū)應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化水平。

3.3? ?應(yīng)急管理體系的完善

社區(qū)應(yīng)急管理體系的主體應(yīng)以政府基層組織為主導(dǎo)，同時(shí)聯(lián)合社區(qū)自治組織、社會(huì)志愿者、社區(qū)居民等組織與個(gè)人，充分發(fā)揮不同組織的作用。但是，在現(xiàn)階段的社區(qū)應(yīng)急管理中，存在基層應(yīng)急管理部門缺失、社區(qū)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和預(yù)案演練不完善等問題。因此，在完善應(yīng)急管理體系時(shí)，管理人員要積極調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的應(yīng)急治理參與熱情，以滿足社區(qū)居民的需求為首要任務(wù)，提高社區(qū)居民的參與感，組織社區(qū)居民參與社區(qū)應(yīng)急管理，形成政府主導(dǎo)、社區(qū)自治的基層應(yīng)急體系。

社區(qū)應(yīng)急高效治理還需要治理機(jī)制的創(chuàng)新，尤其是老舊社區(qū)面臨的問題比較復(fù)雜，不能照搬現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)，要建立社區(qū)應(yīng)急治理的創(chuàng)新機(jī)制。鼓勵(lì)社區(qū)基層工作人員和社區(qū)居民及社會(huì)力量勇于創(chuàng)新與實(shí)踐，探索現(xiàn)代化管理新路徑。在社區(qū)應(yīng)急治理的戰(zhàn)略制定、決策機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制制定、實(shí)現(xiàn)路徑等方面注重可持續(xù)發(fā)展，健全社區(qū)應(yīng)急治理的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系、主體職責(zé)體系、績(jī)效評(píng)價(jià)體系、質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系，著力提高社區(qū)應(yīng)急治理的現(xiàn)代化水平。

3.4? ?明確應(yīng)急保障標(biāo)準(zhǔn)

社區(qū)應(yīng)急保障最主要的是解決儲(chǔ)備內(nèi)容及量、儲(chǔ)備方式及地點(diǎn)、儲(chǔ)備調(diào)度等問題。在這些問題上，社區(qū)應(yīng)急保障的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該如何定位是解決問題的關(guān)鍵。國家應(yīng)急保障體系在構(gòu)建過程中，明確基層“一般災(zāi)害自我保障，較大及以上災(zāi)害聯(lián)合保障”的定位。聯(lián)合保障是指自我保障、上級(jí)調(diào)撥和跨域支援相結(jié)合。在國家應(yīng)急管理部還未出臺(tái)全國性應(yīng)急保障標(biāo)準(zhǔn)之前，基層社區(qū)應(yīng)當(dāng)建立社區(qū)層面的應(yīng)急保障聯(lián)儲(chǔ)聯(lián)供機(jī)制，提升保障效能。針對(duì)不同類型的災(zāi)害，結(jié)合社區(qū)自身的應(yīng)急儲(chǔ)備條件和應(yīng)急能力，量身制定應(yīng)急儲(chǔ)備參考標(biāo)準(zhǔn)，解決儲(chǔ)備內(nèi)容及量的問題。同時(shí)，引入應(yīng)急物流信息平臺(tái)，解決信息化智能管理儲(chǔ)備方式及地點(diǎn)、儲(chǔ)備調(diào)度等問題。

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