基于公司治理的國(guó)有企業(yè)制度體系建設(shè)研究

周德芬，蘇子棟

［摘 要］加強(qiáng)中國(guó)特色國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代公司治理和制度建設(shè)是黨的二十大針對(duì)深化國(guó)資國(guó)企改革部署的重要任務(wù)，也是貫徹全面依法治國(guó)理念，推進(jìn)企業(yè)法治建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。公司治理與制度建設(shè)之間存在重要關(guān)聯(lián)，從公司治理的視角研究當(dāng)前國(guó)有企業(yè)在制度體系建設(shè)中存在的問(wèn)題，對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)完善公司制度體系具有十分重要的意義。文章首先概述公司治理與制度體系建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，其次分析國(guó)有企業(yè)制度體系建設(shè)中存在的問(wèn)題，最后提出幾點(diǎn)公司治理視角下國(guó)有企業(yè)制度體系優(yōu)化建議，以供參考。

［關(guān)鍵詞］公司治理；國(guó)有企業(yè)；企業(yè)制度；制度建設(shè)

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.16.043

［中圖分類號(hào)］F276.1；F271［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1673-0194（2023）16-0134-03

1? ? ?公司治理與制度體系建設(shè)概述

1.1? ?公司治理

公司治理是一套監(jiān)管和管理公司業(yè)務(wù)的系統(tǒng)，其本質(zhì)是規(guī)范委托代理關(guān)系的權(quán)力制衡機(jī)制，通過(guò)恰當(dāng)處理各權(quán)益主體之間監(jiān)督、激勵(lì)和風(fēng)險(xiǎn)分配關(guān)系，解決所有者和經(jīng)營(yíng)者之間的代理問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)，最終獲得良好的績(jī)效，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)股東利益［1］。具體實(shí)現(xiàn)方式是，由公司董事會(huì)參與管理層的選擇和更換，決定報(bào)酬系統(tǒng)和水平以及內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)，制定基本管理制度，決定經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和投資方案，設(shè)立各種接管防御舉措等。

1.2? ?制度體系建設(shè)

制度體系建設(shè)是企業(yè)建章立制、構(gòu)建體系的過(guò)程，也是企業(yè)依據(jù)法律法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件制定各類規(guī)范性文件，以規(guī)范和指引內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的行為。制度的形式主要包括規(guī)定、規(guī)范、規(guī)則、辦法、細(xì)則、指引、流程、手冊(cè)等。制度體系建設(shè)須以章程為核心，以治理結(jié)構(gòu)為框架，立足企業(yè)實(shí)際，以覆蓋全面、系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效為目標(biāo)。

1.3? ?公司治理與制度體系建設(shè)關(guān)系

公司治理與制度體系建設(shè)之間緊密聯(lián)系又相互促進(jìn)。首先，公司治理是一種根本性的制度安排，其實(shí)施需要通過(guò)一些具體制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，這些制度包括人事制度、財(cái)務(wù)制度、用工制度、分配制度、激勵(lì)制度等，制度體系建設(shè)是治理結(jié)構(gòu)能夠有效發(fā)揮作用的保障。其次，公司治理決定了企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的基本框架和軌道；制度體系建設(shè)及運(yùn)行情況在很大程度上影響著控制權(quán)的分配、所有權(quán)的利益以及企業(yè)的發(fā)展走向，運(yùn)行效果會(huì)直接反映一個(gè)企業(yè)的治理能力和水平。再次，公司治理本身是不直接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)績(jī)效的，它通過(guò)法人治理結(jié)構(gòu)、“四會(huì)一層”決策機(jī)制、內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)等的設(shè)計(jì)間接實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效目標(biāo)；制度體系建設(shè)會(huì)引導(dǎo)優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制，以提高決策質(zhì)量和效率。

2? ? ?國(guó)有企業(yè)制度體系建設(shè)中存在的問(wèn)題

當(dāng)前，多數(shù)企業(yè)已初步搭建企業(yè)制度體系框架，但從實(shí)踐情況來(lái)看，仍存在著制度管理不系統(tǒng)、制度轉(zhuǎn)化不完全、管控模式不靈活等問(wèn)題，法人治理結(jié)構(gòu)與制度體系尚未形成有效融合，制度缺失、權(quán)責(zé)不清、約束力不夠、執(zhí)行不力、監(jiān)督失效等問(wèn)題較為突出，嚴(yán)重制約企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，主要存在以下問(wèn)題。

2.1? ?公司治理機(jī)制有待進(jìn)一步優(yōu)化

2.1.1? ?董事會(huì)和經(jīng)理層成員高度重合

決策層與執(zhí)行層高度重合，無(wú)法形成委托代理關(guān)系下的相互制衡、相互促進(jìn)的現(xiàn)代公司治理機(jī)制，需要充分發(fā)揮董事會(huì)的決策作用、監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營(yíng)管理作用、黨組織的政治核心作用，強(qiáng)化各治理主體權(quán)責(zé)對(duì)等，保障有效履職。

2.1.2? ?董事會(huì)建設(shè)的規(guī)范性有待增強(qiáng)

董事會(huì)建設(shè)仍不規(guī)范，外部董事比例較低，董事會(huì)專門(mén)委員會(huì)建設(shè)仍待加強(qiáng)，董事會(huì)的獨(dú)立性、專業(yè)性不能得到保障，其決策把關(guān)、風(fēng)險(xiǎn)防范、深化改革等職責(zé)未能有效落實(shí)，造成董事會(huì)職能運(yùn)行效率下降，有待進(jìn)一步加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，落實(shí)董事會(huì)職權(quán)［2］。

2.1.3? ?分工及權(quán)責(zé)界限有待進(jìn)一步明確

治理類制度是治理結(jié)構(gòu)能夠有效發(fā)揮作用的基礎(chǔ)保障，決策制度和議事規(guī)則不完善、治理主體權(quán)責(zé)劃分不具體、決策流程不規(guī)范、決策程序不嚴(yán)謹(jǐn)、黨委會(huì)前置研究事項(xiàng)不清晰、“三重一大”相關(guān)概念界定不明確等問(wèn)題，制約了治理主體決策效率和質(zhì)量的提升。

2.1.4? ?集團(tuán)管控模式有待進(jìn)一步細(xì)化

企業(yè)集團(tuán)是國(guó)有企業(yè)重要結(jié)構(gòu)模式和管理形式，目前集團(tuán)管理中存在總部定位模糊、權(quán)力過(guò)度集中、缺乏參股管理長(zhǎng)效機(jī)制、董監(jiān)事履職效能有待提升、制度管控未能有效銜接等問(wèn)題，缺乏對(duì)集團(tuán)管控模式的系統(tǒng)思考，集團(tuán)治理模式和管控邊界須細(xì)化。

2.2? ?制度體系有待進(jìn)一步完善

2.2.1? ?制度體系建設(shè)系統(tǒng)性不足

制度建設(shè)部門(mén)各自為政，僅重視職能范圍內(nèi)制度，忽略了橫向協(xié)同和縱向聯(lián)動(dòng)，導(dǎo)致核心管理制度轉(zhuǎn)化不全，缺乏相關(guān)規(guī)范和實(shí)施細(xì)則，各層級(jí)、各類別制度缺乏銜接，制度重疊、沖突、遺漏、更新不及時(shí)，或職責(zé)定位模糊，無(wú)法有效指導(dǎo)工作。

2.2.2? ?制度體系建設(shè)執(zhí)行力不強(qiáng)

制度過(guò)程管理不規(guī)范，未建立監(jiān)督檢查長(zhǎng)效機(jī)制，缺乏監(jiān)督與糾偏，計(jì)劃流于表面，執(zhí)行不到位，導(dǎo)致制度缺位或內(nèi)外新舊制度不能有效銜接，影響業(yè)務(wù)正常推進(jìn)，制度、計(jì)劃柔性執(zhí)行也導(dǎo)致制度缺乏員工支持，亦存在違規(guī)經(jīng)營(yíng)決策風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.3? ?制度體系建設(shè)信息化不夠

目前，國(guó)有中小企業(yè)制度管理水平普遍較低，主要應(yīng)用功能為編制審批和在線查閱流程，對(duì)制度宣貫、答疑、執(zhí)行、檢查、評(píng)估、優(yōu)化等功能的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用存在不足，制度管理系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)集成度不夠，多元化的應(yīng)用有待開(kāi)發(fā)。

3? ? ?公司治理視角下國(guó)有企業(yè)制度體系優(yōu)化建議

針對(duì)運(yùn)行中存在的問(wèn)題，基于公司治理視角，國(guó)有企業(yè)應(yīng)以優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、嚴(yán)格過(guò)程管理等為重點(diǎn)優(yōu)化企業(yè)制度體系，具體建議如下。

3.1? ?強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，健全治理結(jié)構(gòu)和決策運(yùn)行機(jī)制

3.1.1? ?推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理深度融合

黨的領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)有企業(yè)制度的重大特色和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。國(guó)有企業(yè)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)屬性決定了其在推進(jìn)制度體系建設(shè)的過(guò)程中必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)在治理結(jié)構(gòu)、人員配置、運(yùn)行機(jī)制等方面推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理深度融合，創(chuàng)新國(guó)有企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用的途徑和方式［3］。要將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)嵌入公司章程，明確黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，充分發(fā)揮黨組織把方向、管大局、促落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用；要建立完善黨委委員與董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層成員“雙向進(jìn)入、交叉任職”的干部管理制度，強(qiáng)化黨委在確定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程序、參與考察、推薦人選等方面的作用，推動(dòng)黨和國(guó)家方針政策及時(shí)得到貫徹落實(shí)；要進(jìn)一步完善黨委會(huì)前置研究事項(xiàng)清單，明確黨委會(huì)研究決定清單、前置研究清單與“三重一大”清單之間的關(guān)系，理順國(guó)有企業(yè)“四會(huì)一層”權(quán)責(zé)分工體系和決策機(jī)制，切實(shí)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理的深度融合［4］；要規(guī)范文件資料傳遞、重大事項(xiàng)溝通等工作流程，健全工作制度，確?！八臅?huì)一層”及時(shí)、全面獲取相關(guān)信息。

3.1.2? ?強(qiáng)化公司章程的法定地位

公司治理的制度核心是章程，章程搭建了法人治理結(jié)構(gòu)，依法依規(guī)劃分了各治理主體的決策權(quán)限，是各治理主體依法行權(quán)、合規(guī)決策的根本依據(jù)。要開(kāi)展專項(xiàng)行動(dòng)，進(jìn)一步完善公司章程，明確股東、黨委、董事、監(jiān)事和經(jīng)理層成員的職責(zé)分工體系；要健全章程“一指引+N范本”的管理體系，全面梳理以章程為基礎(chǔ)的治理類制度及決策清單，查漏補(bǔ)缺，修訂完善；要科學(xué)合理地規(guī)劃設(shè)置專門(mén)委員會(huì)，提高董事會(huì)決策的專業(yè)性、科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性，要規(guī)范董事會(huì)和專門(mén)委員會(huì)工作制度，全面落實(shí)董事會(huì)各項(xiàng)權(quán)利；要健全授權(quán)體系，強(qiáng)化董事會(huì)決策、經(jīng)理層執(zhí)行作用的發(fā)揮［5］。

3.1.3? ?健全配套考核激勵(lì)機(jī)制

應(yīng)聚焦治理主體成員等關(guān)鍵核心人員管理，建立以任職資格為核心的干部管理體系，完善薪酬激勵(lì)與考核評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化考核結(jié)果的獎(jiǎng)懲剛性兌現(xiàn)；深入推進(jìn)國(guó)有企業(yè)三項(xiàng)制度改革，建立職業(yè)經(jīng)理人制度，推行全員績(jī)效管理，明確任職資格、崗位職責(zé)、績(jī)效目標(biāo)、分配機(jī)制、監(jiān)督約束等；建立總法律顧問(wèn)制度、總審計(jì)師制度，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控前移，確保決策執(zhí)行依法合規(guī)；推行市場(chǎng)化公開(kāi)招聘制度，完善人才動(dòng)態(tài)管理和退出機(jī)制［6］。

3.1.4? ?規(guī)范集團(tuán)管控模式，厘清母子公司權(quán)責(zé)

隨著國(guó)有企業(yè)改革的不斷深入，應(yīng)基于出資人法定權(quán)利和經(jīng)營(yíng)實(shí)際清晰劃分國(guó)有企業(yè)集團(tuán)母子公司權(quán)責(zé)，規(guī)范完善相關(guān)管控規(guī)則，明確管理體系、管理職責(zé)、決策邊界、人員委派、決議實(shí)施、銜接流程、管控清單等。同時(shí)，通過(guò)紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督和外派董監(jiān)高等，確保權(quán)責(zé)得到及時(shí)有效的貫徹執(zhí)行，切實(shí)履行國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。

3.2? ?嚴(yán)格過(guò)程管理，構(gòu)建科學(xué)的管理制度體系

3.2.1? ?明確制度建設(shè)原則

制度具有規(guī)范性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性等特點(diǎn)，在制度體系建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)遵循依法依規(guī)、完備嚴(yán)密、穩(wěn)定協(xié)調(diào)、歸口管理的基本原則。制度必須符合法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范、政策要求等各項(xiàng)規(guī)定，內(nèi)容應(yīng)結(jié)構(gòu)完整、概念清晰，程序應(yīng)明確規(guī)范，各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)均應(yīng)有制度規(guī)范指導(dǎo)；制度應(yīng)具有相對(duì)穩(wěn)定性，能在一定時(shí)期和一定范圍內(nèi)普遍適用，各層級(jí)、各類制度應(yīng)相互銜接；制度管理應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，歸口管理和分工明確，一旦制定，嚴(yán)格執(zhí)行。

3.2.2? ?構(gòu)建制度體系框架

要建立以公司章程為核心的制度體系框架，制度按橫向到邊、縱向到底的原則全面覆蓋各業(yè)務(wù)領(lǐng)域［7］，應(yīng)根據(jù)治理結(jié)構(gòu)、專業(yè)領(lǐng)域、適用對(duì)象、制度效力或?qū)徟鷻?quán)限等進(jìn)行分級(jí)分類管理。按照治理結(jié)構(gòu)，可分為核心管理制度（公司章程）、基本管理制度（各專業(yè)領(lǐng)域的綱領(lǐng)性制度）、具體規(guī)章制度/專項(xiàng)管理制度（細(xì)化配套銜接制度）、工作規(guī)范制度（貫徹落實(shí)具體工作的細(xì)則及指引）；按照職能分工，可分為治理類、管控類、業(yè)務(wù)類、支撐類、監(jiān)督類；按照專業(yè)領(lǐng)域，可分為戰(zhàn)略管理、財(cái)務(wù)管理、人力資源、運(yùn)營(yíng)管理、安全管理、行政管理、信息化管理、審計(jì)監(jiān)督等。

3.2.3? ?強(qiáng)化管理主體責(zé)任

應(yīng)強(qiáng)化制度建設(shè)主體責(zé)任，明確制度管理分管領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任部門(mén)和相關(guān)職責(zé)。制度建設(shè)是國(guó)有企業(yè)規(guī)范化體系建設(shè)的核心，也是組織能力建設(shè)情況、主體責(zé)任人履職情況的重要評(píng)價(jià)依據(jù)，各主體應(yīng)規(guī)范本單位制度建設(shè)工作程序，嚴(yán)格過(guò)程管理，及時(shí)準(zhǔn)確掌握制度執(zhí)行情況，定期監(jiān)測(cè)預(yù)警，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題切實(shí)落實(shí)整改，確保制度動(dòng)態(tài)管理、責(zé)任到位、運(yùn)行有效。

3.2.4? ?建立健全制度“立廢增補(bǔ)”長(zhǎng)效機(jī)制

應(yīng)切實(shí)組織落實(shí)好制度的“立廢增補(bǔ)”，對(duì)外部法律和上層級(jí)制度發(fā)生變化、不能適應(yīng)體制機(jī)制和經(jīng)營(yíng)需要的制度進(jìn)行修改；對(duì)政策發(fā)生變化、無(wú)實(shí)際應(yīng)用價(jià)值的制度進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，及時(shí)廢止；對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管新要求、上級(jí)部門(mén)頒布的新規(guī)范、經(jīng)營(yíng)管理新情況需要及時(shí)新增制度。

3.2.5? ?提升制度管理信息技術(shù)水平

建立全生命周期持續(xù)優(yōu)化的制度管控體系，實(shí)現(xiàn)制度體系、業(yè)務(wù)流程、信息化高度融合。應(yīng)積極研究制度管理信息系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)的相互集成［8］，高效實(shí)現(xiàn)內(nèi)部流程和業(yè)務(wù)操作的規(guī)范與控制；推進(jìn)決策流程信息化建設(shè)，提升各治理主體決策運(yùn)行效率；豐富學(xué)習(xí)形式，創(chuàng)新宣貫培訓(xùn)方式，確保制度宣傳覆蓋面和學(xué)習(xí)效果的延續(xù)性。

3.2.6? ?構(gòu)建科學(xué)有效的制度審計(jì)機(jī)制

應(yīng)建立制度審計(jì)機(jī)制［9］，明確審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)目標(biāo)、實(shí)施程序、取證模式、工作要求、結(jié)果應(yīng)用等。制度審計(jì)是企業(yè)制度管理的糾錯(cuò)機(jī)制，也是企業(yè)制度建設(shè)的后評(píng)估模式［10］，通過(guò)制度審計(jì)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)層所領(lǐng)導(dǎo)的組織單元在制度設(shè)計(jì)和制度執(zhí)行方面的缺陷，以促進(jìn)國(guó)有企業(yè)相關(guān)制度體系的完善。

4? ? ?結(jié)束語(yǔ)

國(guó)有企業(yè)推進(jìn)制度體系建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，在當(dāng)前復(fù)雜多變的市場(chǎng)環(huán)境下更是全面推進(jìn)法治國(guó)企建設(shè)、深化國(guó)資國(guó)企改革、優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要保障。要堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，以公司治理為核心，推進(jìn)管理機(jī)制和管控模式升級(jí)，構(gòu)建符合法律法規(guī)、市場(chǎng)規(guī)律和發(fā)展要求的現(xiàn)代制度體系，為企業(yè)的法治化、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，推動(dòng)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)、做優(yōu)、做大。

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