面向多元場景的數(shù)據(jù)治理：進(jìn)展與思考*

孫建軍 馬亞雪

（1.南京大學(xué)數(shù)據(jù)智能與交叉創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室 江蘇南京 210023）

（2.南京大學(xué)信息管理學(xué)院 江蘇南京 210023）

數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)作為重要的戰(zhàn)略性資源，成為繼土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)之后的又一關(guān)鍵生產(chǎn)要素。近年來，世界主要經(jīng)濟(jì)體不斷探索借助數(shù)據(jù)治理手段推動(dòng)數(shù)據(jù)要素價(jià)值發(fā)揮的有效路徑。歐盟陸續(xù)發(fā)布《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》《塑造歐洲的數(shù)字未來》《高價(jià)值數(shù)據(jù)集實(shí)施法案》等一系列戰(zhàn)略政策，初步建成面向共享和開放的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系［1］。美國出臺(tái)了《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》及配套治理行動(dòng)，支撐全球數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、安全和流量管理體系的構(gòu)建［2］。中國頒布了《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》等政策法規(guī)，以建立并完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度［3］。此外，日本、俄羅斯、印度等國也形成各具特色的數(shù)據(jù)治理規(guī)制路徑［4］。數(shù)據(jù)治理已經(jīng)成為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)略選擇。

數(shù)據(jù)治理最早源于企業(yè)管理實(shí)踐。隨著數(shù)據(jù)快速融入經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)生活的各個(gè)環(huán)節(jié)，數(shù)據(jù)治理的應(yīng)用場景逐步拓展并吸引了學(xué)界的廣泛關(guān)注。行政管理、信息科學(xué)、數(shù)據(jù)科學(xué)、信息資源管理、法律等領(lǐng)域的學(xué)者以促進(jìn)數(shù)據(jù)價(jià)值釋放為目標(biāo)，面向不同場景的數(shù)據(jù)治理需求，從多角度對數(shù)據(jù)治理概念、框架、模式、體系、路徑等展開研究并形成豐碩的研究成果。本研究以數(shù)據(jù)治理多元研究場景為抓手，在梳理國內(nèi)外數(shù)據(jù)治理研究成果的基礎(chǔ)上，總結(jié)學(xué)界對數(shù)據(jù)治理概念與內(nèi)涵的多維認(rèn)知，回顧面向多元場景的數(shù)據(jù)治理研究進(jìn)展，歸納數(shù)據(jù)治理研究中提及的多元場景下數(shù)據(jù)治理實(shí)踐困境，提出數(shù)據(jù)治理未來發(fā)展展望，旨在為數(shù)據(jù)治理研究與實(shí)踐提供參考。

1 數(shù)據(jù)治理的概念與內(nèi)涵

數(shù)據(jù)治理的概念源自企業(yè)管理實(shí)踐，是指以降低成本和風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)而開展的企業(yè)數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用活動(dòng)［5］。隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等信息技術(shù)的快速發(fā)展與廣泛應(yīng)用，數(shù)據(jù)治理問題受到各行業(yè)的廣泛關(guān)注，并成為多學(xué)科的熱門議題。目前學(xué)界對數(shù)據(jù)治理的概念并未達(dá)成共識。國際數(shù)據(jù)治理研究所（Data Governance Institute，DGI）和國際數(shù)據(jù)管理協(xié)會(huì)（Data Management Association International，DAMA International）分別從與數(shù)據(jù)相關(guān)的決策活動(dòng)以及對數(shù)據(jù)資產(chǎn)的計(jì)劃、執(zhí)行、監(jiān)督等活動(dòng)兩個(gè)角度定義數(shù)據(jù)治理［6］。也有不少學(xué)者從“依據(jù)數(shù)據(jù)的治理”“對數(shù)據(jù)的治理”以及“以數(shù)據(jù)為主體的治理”等方面界定數(shù)據(jù)治理內(nèi)涵［7］。

根據(jù)數(shù)據(jù)治理目標(biāo)的差異，當(dāng)前數(shù)據(jù)治理研究對其概念的定義可大致分為四類（見表1）：（1）數(shù)據(jù)治理以服務(wù)數(shù)據(jù)管理為目標(biāo)。相關(guān)研究秉承傳統(tǒng)企業(yè)實(shí)踐中對數(shù)據(jù)治理的理解，認(rèn)為數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)管理類似［8］，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)治理是通過有效調(diào)度組織內(nèi)部各類資源實(shí)現(xiàn)對數(shù)據(jù)的管理、維護(hù)與應(yīng)用，以及對上述行為的監(jiān)督與指導(dǎo)；（2）數(shù)據(jù)治理以服務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理為目標(biāo)。此類研究將數(shù)據(jù)視為一種戰(zhàn)略性資產(chǎn)，認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是指為服務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理而開展的規(guī)劃、監(jiān)控和執(zhí)行等管理活動(dòng)［9］；（3）數(shù)據(jù)治理以服務(wù)社會(huì)治理為目標(biāo)。相關(guān)研究將數(shù)據(jù)和以數(shù)據(jù)為核心的治理視為推動(dòng)社會(huì)治理變革的動(dòng)力［10］，關(guān)注以政府為主導(dǎo)的數(shù)據(jù)治理活動(dòng)，認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是為促進(jìn)數(shù)據(jù)要素流通與協(xié)同管理而開展的活動(dòng)［11］；（4）數(shù)據(jù)治理以釋放數(shù)據(jù)價(jià)值為目標(biāo)。此類研究脫離應(yīng)用場景的限制，從廣義層面討論數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵，認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的過程［12］，涉及對數(shù)據(jù)的加工、管理、監(jiān)督等活動(dòng)?？偟膩砜?，盡管當(dāng)前研究從多角度對數(shù)據(jù)治理的概念進(jìn)行界定，但其內(nèi)核基本保持一致，即數(shù)據(jù)治理是一項(xiàng)面向數(shù)據(jù)全生命周期的復(fù)雜工程，其目標(biāo)是通過對數(shù)據(jù)的定義、收集、加工、管理、共享、開放、監(jiān)督與安全保障等管控與處理環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值最大化［13］。

表1 數(shù)據(jù)治理的相關(guān)定義

2 面向多元場景的數(shù)據(jù)治理研究進(jìn)展

隨著“信息化”“數(shù)字化”等新興技術(shù)的廣泛應(yīng)用，數(shù)據(jù)治理成為各行業(yè)關(guān)注的要點(diǎn)。相關(guān)研究從企業(yè)內(nèi)部圍繞“數(shù)據(jù)本身”的治理、政府機(jī)構(gòu)依據(jù)“數(shù)據(jù)”的治理轉(zhuǎn)向多元化場景［24］。目前國內(nèi)外數(shù)據(jù)治理研究主要圍繞政府治理與公共管理、特定企業(yè)與行業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)管理以及個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)與利用三類典型場景展開。

2.1 政府與公共數(shù)據(jù)治理

政府治理與公共管理是數(shù)據(jù)治理的典型研究場景，其治理過程均以政府為主導(dǎo)，并且離不開多元主體的共同參與。政府?dāng)?shù)據(jù)治理的目標(biāo)是通過提升政府?dāng)?shù)據(jù)管理能力以及推動(dòng)數(shù)據(jù)價(jià)值釋放，實(shí)現(xiàn)政府治理體系和能力現(xiàn)代化［25］。與政府?dāng)?shù)據(jù)治理不同，公共數(shù)據(jù)治理更強(qiáng)調(diào)與公民、法人等外部主體的互動(dòng)，旨在充分發(fā)揮公共數(shù)據(jù)價(jià)值，服務(wù)政府決策和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)政府、市場和社會(huì)治理的智能化與智慧化［26］。

2.1.1 政府?dāng)?shù)據(jù)治理

政府?dāng)?shù)據(jù)治理是政府治理的重要組成部分［27］。隨著數(shù)字政府建設(shè)和數(shù)據(jù)開放實(shí)踐的推進(jìn)，政府?dāng)?shù)據(jù)治理備受重視，但目前學(xué)界對其概念內(nèi)涵的理解尚未統(tǒng)一。一些學(xué)者認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)治理是對政府?dāng)?shù)據(jù)的治理，即政府借助新興信息技術(shù)手段對經(jīng)由多渠道采集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行智能分析與管理，并將其作用于行政相對人而開展的一系列治理活動(dòng)的總稱［28］；另一些則從“基于數(shù)據(jù)的政府治理”的角度界定政府?dāng)?shù)據(jù)治理，提出政府?dāng)?shù)據(jù)治理是在建立數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的基礎(chǔ)進(jìn)行社會(huì)治理的過程［1］。

政府?dāng)?shù)據(jù)治理研究主要聚焦七類主題（見表2）。其中，數(shù)據(jù)治理理論體系與機(jī)制研究數(shù)量相對較多，相關(guān)工作主要對政府?dāng)?shù)據(jù)治理的概念、要素構(gòu)成、系統(tǒng)特性等進(jìn)行理論闡釋，并探究有助于數(shù)據(jù)治理效能提升的各類保障機(jī)制。與之相反，圍繞數(shù)據(jù)治理框架的研究較少。目前國外已提出不少典型的數(shù)據(jù)治理框架，如DAMA-DMBOK 框架和DGI 數(shù)據(jù)治理框架［29］，但國內(nèi)尚未形成較具代表性的本土數(shù)據(jù)治理框架。針對特定數(shù)據(jù)治理環(huán)節(jié)的具體實(shí)施研究目前也相對較少，主要聚焦于數(shù)據(jù)價(jià)值評估、治理能力評價(jià)等主題。國內(nèi)的案例與實(shí)證分析研究多以上海、北京、深圳、吳中、貴州等信息化與數(shù)字化水平較高的省市為研究對象，較少關(guān)注其它數(shù)字化欠發(fā)達(dá)地區(qū)的數(shù)據(jù)治理現(xiàn)狀與未來發(fā)展?jié)摿ΑＭ瑯?，國外?shí)踐啟示研究主要探討歐盟、美國、俄羅斯、英國、澳大利亞、加拿大、日本等國家的先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)。治理主體與對象和法制建設(shè)研究更多從管理手段與保障體系層面探討提升數(shù)據(jù)治理水平的潛在路徑。需要指出的是，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量管理、數(shù)據(jù)共享與開放、數(shù)據(jù)安全與風(fēng)險(xiǎn)等是大部分政府?dāng)?shù)據(jù)治理研究共同關(guān)注并強(qiáng)調(diào)的問題［30］。

表2 政府?dāng)?shù)據(jù)治理研究主題

2.1.2 公共數(shù)據(jù)治理

公共數(shù)據(jù)是社會(huì)數(shù)據(jù)資源的重要組成部分，指國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、經(jīng)依法授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織在依法履職過程中采集和產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)資源［31］。公共數(shù)據(jù)具有公共性、高權(quán)威性、高可信度、多權(quán)屬和多利益主體性特征，在各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中均具有較高的價(jià)值［32］。根據(jù)四種主體要素（公共資金、非公共資金、營利性和非營利性）和兩種內(nèi)容要素（公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品）的排列組合，公共數(shù)據(jù)理論上可分為八種類型，但現(xiàn)實(shí)中僅有四類要素組合形成的公共數(shù)據(jù)，包括政務(wù)數(shù)據(jù)、公共非營利主體數(shù)據(jù)、公共營利主體數(shù)據(jù)和非公共營利主體數(shù)據(jù)。其中，政務(wù)數(shù)據(jù)的公共性最強(qiáng)，而非公共營利主體數(shù)據(jù)則最弱［33］。

公共數(shù)據(jù)治理隸屬于公共治理范疇，是以政府部門為核心，由多主體共同參與的對政府信息、政務(wù)數(shù)據(jù)等公共數(shù)據(jù)資源開展的一系列協(xié)同、規(guī)范與促進(jìn)活動(dòng)［34］，其不僅是數(shù)字政府建設(shè)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是數(shù)據(jù)作為要素流通的前提［32］。公共數(shù)據(jù)治理研究主題可大致分為四類（見表3）：（1）公共數(shù)據(jù)開放與利用。公共數(shù)據(jù)作為公共數(shù)據(jù)治理的對象，其開放與利用問題廣受公共數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域關(guān)注［35］。學(xué)界主要從法律屬性和制度構(gòu)建兩個(gè)層面探討促進(jìn)與保障公共數(shù)據(jù)開放與利用的策略［36］。其中，隱私保護(hù)是此類研究的重點(diǎn)關(guān)注議題；（2）公共數(shù)據(jù)治理理論。相關(guān)研究強(qiáng)調(diào)整體性治理理念，通過提出公共數(shù)據(jù)治理體系、構(gòu)建公共數(shù)據(jù)治理行為框架、剖析治理過程中主體角色與社會(huì)關(guān)系等，完善公共數(shù)據(jù)治理理論體系［37］。其中，大量研究主要從法律層面展開分析；（3）公共安全數(shù)據(jù)治理。公共安全數(shù)據(jù)治理以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)公共安全治理為導(dǎo)向，旨在解決風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的現(xiàn)實(shí)問題［19］?，F(xiàn)有研究主要通過概念溯源、要素解析、邏輯框架構(gòu)建與治理體系研究等從理論層面剖析公共安全數(shù)據(jù)治理問題。在多類型與公共安全相關(guān)的數(shù)據(jù)中，公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)治理研究備受關(guān)注［38］。其中，個(gè)人信息利用與保護(hù)是公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)治理研究的重要議題；（4）公共文化數(shù)據(jù)治理。公共文化數(shù)據(jù)是公共文化生產(chǎn)、服務(wù)與治理過程中的重要生產(chǎn)要素［39］。隨著黨中央、國務(wù)院愈發(fā)重視公共文化數(shù)據(jù)體系的建設(shè)和管理，公共文化數(shù)據(jù)治理也逐步興起，但目前相關(guān)研究仍處于起步階段。現(xiàn)存研究更多集中于對公共文化數(shù)據(jù)治理的概念內(nèi)涵進(jìn)行探討或?qū)ζ錁?gòu)成要素展開。

表3 公共數(shù)據(jù)治理研究主題

2.2 企業(yè)與行業(yè)數(shù)據(jù)治理

隨著新興信息技術(shù)與各行業(yè)、各領(lǐng)域深度融合，企業(yè)與行業(yè)數(shù)據(jù)治理成為數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的熱門研究方向。學(xué)界面向不同企業(yè)與行業(yè)開展了大量的數(shù)據(jù)治理研究，旨在推動(dòng)多元場景中數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放。其中，企業(yè)數(shù)據(jù)治理、教育數(shù)據(jù)治理、科研數(shù)據(jù)治理、圖書館數(shù)據(jù)治理和檔案數(shù)據(jù)治理積累了相對豐碩的研究成果。

2.2.1 企業(yè)數(shù)據(jù)治理

企業(yè)數(shù)據(jù)治理是數(shù)據(jù)治理研究的起源，其目標(biāo)是通過對企業(yè)數(shù)據(jù)管理與利用過程的評估、指導(dǎo)和監(jiān)督，以及對數(shù)據(jù)服務(wù)的創(chuàng)新，推動(dòng)企業(yè)價(jià)值的再創(chuàng)造［40］。國內(nèi)外學(xué)者面向企業(yè)管理過程中的具體業(yè)務(wù)開展了大量企業(yè)數(shù)據(jù)治理研究（涉及的企業(yè)、業(yè)務(wù)與數(shù)據(jù)類型見圖1）。企業(yè)類型方面，目前企業(yè)數(shù)據(jù)治理研究涵蓋農(nóng)業(yè)、能源、建筑、制造、公共服務(wù)、金融、文化、軍工等多種行業(yè)中不同規(guī)模的企業(yè)數(shù)據(jù)治理問題，較為關(guān)注平臺(tái)型和知識型企業(yè)。業(yè)務(wù)類型方面，集中于探討財(cái)務(wù)相關(guān)的企業(yè)管理活動(dòng)。與之相對應(yīng)，企業(yè)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)治理研究數(shù)量最多［41］，另外也有不少學(xué)者聚焦檔案數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵、路徑與體系研究［42］。

圖1 企業(yè)數(shù)據(jù)治理研究涉及的企業(yè)、業(yè)務(wù)與數(shù)據(jù)類型

根據(jù)各類企業(yè)自身的性質(zhì)以及治理對象的屬性與特征，學(xué)者們主要從理論探索與實(shí)踐應(yīng)用兩個(gè)層面展開分析。在理論探索層面，主要提出面向企業(yè)整體或特定業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)治理體系、制度、架構(gòu)、可視化框架以及治理成效評價(jià)體系與治理成熟度模型，探討了企業(yè)數(shù)據(jù)治理過程中的數(shù)字倫理、主體博弈、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等問題；在實(shí)踐應(yīng)用層面，則集中于探討數(shù)據(jù)治理技術(shù)、數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)和數(shù)據(jù)治理平臺(tái)在企業(yè)數(shù)據(jù)治理過程中的應(yīng)用。

2.2.2 教育數(shù)據(jù)治理

教育數(shù)據(jù)治理是指各類利益相關(guān)者在教育數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、利用、維護(hù)等階段建立的正式制度和規(guī)范化流程［43］。根據(jù)數(shù)據(jù)采集主體的不同，教育數(shù)據(jù)可分大致為三類，即由教育部、地方各級教育行政部分和各類教育機(jī)構(gòu)為主體采集的數(shù)據(jù)［44］。國內(nèi)外對教育數(shù)據(jù)治理的研究對象集中于高等教育數(shù)據(jù)治理、職業(yè)教育數(shù)據(jù)治理、成人教育數(shù)據(jù)治理和基礎(chǔ)教育數(shù)據(jù)治理四類，也有少數(shù)研究探討了如農(nóng)村地區(qū)或特定省市的區(qū)域教育數(shù)據(jù)治理問題。相關(guān)研究從“互聯(lián)網(wǎng)+教育”“智能+教育”等視角對教育數(shù)據(jù)治理構(gòu)成要素、關(guān)鍵領(lǐng)域、運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行討論，并提出各類教育數(shù)據(jù)治理架構(gòu)、策略、方案、邏輯框架、評價(jià)體系等［45-47］。

高校數(shù)據(jù)治理是教育數(shù)據(jù)治理的主流研究方向。相關(guān)研究圍繞高校圖書館數(shù)據(jù)、科研數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、檔案數(shù)據(jù)、思政教育數(shù)據(jù)、教師數(shù)據(jù)和實(shí)驗(yàn)室信息化數(shù)據(jù)治理問題展開。其中，針對高校圖書館數(shù)據(jù)治理的研究相對較多，初步形成高校圖書館數(shù)據(jù)治理框架、成熟度模型以及圖書館智慧服務(wù)數(shù)據(jù)治理自適應(yīng)模式［48-50］。

2.2.3 科研數(shù)據(jù)治理

科研數(shù)據(jù)治理是科研數(shù)據(jù)管理技術(shù)、過程、標(biāo)準(zhǔn)和政策的集合，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)科研數(shù)據(jù)價(jià)值最大化［51］，有助于推進(jìn)“有組織科研”的實(shí)施。目前科研數(shù)據(jù)治理尚處于起步階段，主要針對國家、科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)內(nèi)部的科研數(shù)據(jù)治理問題展開，研究內(nèi)容涉及科技管理信息系統(tǒng)建設(shè)、科研大數(shù)據(jù)治理模型、科研信息化管理平臺(tái)建設(shè)、科研多維數(shù)據(jù)可視化設(shè)計(jì)等實(shí)踐層面的探索。

在多類型的科研數(shù)據(jù)中，科學(xué)數(shù)據(jù)治理研究吸引了大量學(xué)者的關(guān)注?？茖W(xué)數(shù)據(jù)治理是指通過綜合運(yùn)用政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、教育培訓(xùn)等措施和行動(dòng)對科學(xué)數(shù)據(jù)管理中存在的問題進(jìn)行有效控制，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化［52］。國內(nèi)研究主要集中于科學(xué)數(shù)據(jù)治理模型、實(shí)施策略、平臺(tái)建設(shè)以及高校圖書館在此類數(shù)據(jù)治理活動(dòng)中的作用展開，而國外研究則更加關(guān)注科學(xué)數(shù)據(jù)治理挑戰(zhàn)、倫理、框架、技術(shù)工具使用等問題［53-54］。

2.2.4 圖書館數(shù)據(jù)治理

圖書館是社會(huì)知識資源的聚集和傳播交流中心［55］。圖書館數(shù)據(jù)治理是推動(dòng)圖書館高質(zhì)量發(fā)展以及智慧圖書館建設(shè)的重要保障。目前相關(guān)研究主要從圖書館的數(shù)據(jù)治理和圖書館數(shù)據(jù)的治理兩個(gè)角度解析圖書館數(shù)據(jù)治理概念。前者以圖書館為治理主體，強(qiáng)調(diào)其通過運(yùn)用數(shù)據(jù)治理技術(shù)、建立數(shù)據(jù)治理制度等手段開展全流程數(shù)據(jù)治理的過程；后者則將數(shù)據(jù)治理主體范疇拓展到政府、行業(yè)組織等各類機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)多主體對圖書館數(shù)據(jù)的協(xié)同治理［56］。兩類解析方式的最終目標(biāo)都是在維護(hù)治理主體利益的同時(shí)更好地服務(wù)治理對象，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)圖書館數(shù)據(jù)價(jià)值的 最 大化［57］。

學(xué)界對圖書館數(shù)據(jù)治理研究主要以公共圖書館和高校圖書館為對象，集中于圖書館數(shù)據(jù)治理體系研究，包括提出并完善數(shù)據(jù)治理框架（如CALib高校圖書館數(shù)據(jù)治理框架、開放大學(xué)數(shù)據(jù)治理框架等）、建立成熟度與有效性評價(jià)模型以及探索圖書館數(shù)據(jù)治理路徑［58］。也有學(xué)者面向特定圖書館開展案例實(shí)踐研究。如周婷和詹慶東以福建省高校數(shù)字圖書館（FULink）為對象，采用問卷調(diào)查的方式從組織、技術(shù)和系統(tǒng)對圖書館數(shù)據(jù)治理現(xiàn)狀進(jìn)行剖析，在識別該類圖書館存在問題的基礎(chǔ)上提出圖書館治理策略［59］。

2.2.5 檔案數(shù)據(jù)治理

檔案數(shù)據(jù)是指具備檔案性質(zhì)的數(shù)據(jù)化信息記錄的集合，具有廣源性、共生與互生性、累積性、擴(kuò)展性和易算性特征［60］。大數(shù)據(jù)時(shí)代在計(jì)算思維的推動(dòng)下“檔案即數(shù)據(jù)”的呼聲日益強(qiáng)烈［61］，相關(guān)學(xué)者愈發(fā)關(guān)注數(shù)據(jù)治理問題，并開展了大量檔案數(shù)據(jù)治理研究。檔案數(shù)據(jù)治理是指由檔案部門主導(dǎo)、各類利益相關(guān)者參與的檔案數(shù)據(jù)管理活動(dòng)集合，其目標(biāo)是借助現(xiàn)代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)善治［62］。目前檔案數(shù)據(jù)治理研究對象涉及紅色檔案、高校檔案、城建檔案、鄉(xiāng)村檔案、電子檔案、個(gè)人信用檔案、企業(yè)與機(jī)構(gòu)組織檔案等多種類型，研究內(nèi)容包檔案數(shù)據(jù)管理概念與內(nèi)涵的多維解析、數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)、數(shù)據(jù)治理實(shí)現(xiàn)策略、數(shù)據(jù)治理運(yùn)行機(jī)制分析等理論探索，以及針對數(shù)據(jù)平臺(tái)構(gòu)建、數(shù)據(jù)館員能力建設(shè)、數(shù)據(jù)治理突破路徑探索、區(qū)域聯(lián)盟發(fā)展模式研究等實(shí)踐應(yīng)用探索。此外，也有少量研究探討區(qū)塊鏈等新興技術(shù)在檔案數(shù)據(jù)治理過程中應(yīng)用［63］。

檔案數(shù)據(jù)安全關(guān)乎國家、社會(huì)和個(gè)人安全，是檔案數(shù)據(jù)治理較為熱門的研究方向之一。檔案數(shù)據(jù)安全治理強(qiáng)調(diào)檔案部門對檔案數(shù)據(jù)的運(yùn)行、存儲(chǔ)和利用安全的全方位防護(hù)過程［64］。目前相關(guān)研究圍繞檔案數(shù)據(jù)安全治理模型、策略與治理能力分析展開。檔案數(shù)據(jù)安全治理模型方面，集中于探索檔案數(shù)據(jù)安全治理能力成熟度模型［65］。檔案數(shù)據(jù)安全治理策略方面，相關(guān)學(xué)者面向風(fēng)險(xiǎn)與業(yè)務(wù)雙輪推動(dòng)下的檔案數(shù)據(jù)治理需求，提出基于業(yè)務(wù)場景的精細(xì)化安全治理、檔案數(shù)據(jù)利用與隱私保護(hù)、安全監(jiān)督與審計(jì)等一系列治理策略［66］。檔案數(shù)據(jù)安全治理能力分析方面，基于檔案數(shù)據(jù)安全治理能力成熟度模型，從數(shù)據(jù)采集、處理、存儲(chǔ)、利用與傳播維度構(gòu)建檔案數(shù)據(jù)安全治理能力指標(biāo)，并結(jié)合各類指標(biāo)的具體影響因素，提出檔案數(shù)據(jù)安全治理能力提升路徑［67］。

2.3 個(gè)人數(shù)據(jù)治理

個(gè)人數(shù)據(jù)是指承載個(gè)人信息的數(shù)據(jù)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，以何種規(guī)則對個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行存儲(chǔ)、保護(hù)和傳輸已然成為世界各國關(guān)注的重要議題。歐盟、美國、加拿大、韓國等國提出了各類個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法律與政策，以規(guī)范個(gè)人數(shù)據(jù)治理流程。其中，歐盟提出的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation，GDPR）被視為個(gè)人數(shù)據(jù)治理的“黃金法則”［68］。此外，中國也于2021 年11 月頒布《個(gè)人信息保護(hù)法》（Personal Information Protection Law，PIPL）。盡管各類法律與政策的側(cè)重點(diǎn)存在差異，但總體來看其最終目標(biāo)均是實(shí)現(xiàn)對多重主體權(quán)益保護(hù)。

個(gè)人數(shù)據(jù)治理的意義在于維護(hù)公民在數(shù)字世界中的法律權(quán)益，也是確保社會(huì)公平正義的基礎(chǔ)。個(gè)人數(shù)據(jù)治理研究尚處于起步階段，較為熱門的研究主題包括：（1）個(gè)人數(shù)據(jù)治理模式，相關(guān)學(xué)者發(fā)現(xiàn)相較于個(gè)人式僅關(guān)注賦權(quán)而忽略數(shù)據(jù)治理的復(fù)雜性以及國家式數(shù)據(jù)治理模式可能存在不平等和用戶權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)問題，集體式數(shù)據(jù)治理模式可能是數(shù) 據(jù) 治 理 的 最 佳 路 徑［69］；（2）個(gè) 人 數(shù) 據(jù) 安 全 治理機(jī)制，安全是個(gè)人數(shù)據(jù)治理研究最關(guān)注的問題，相關(guān)研究將個(gè)人數(shù)據(jù)利益相關(guān)者分為個(gè)人、個(gè)人數(shù)據(jù)的收集、應(yīng)用、處理和監(jiān)督者五種類型，對比分析個(gè)人本位、數(shù)據(jù)本位和合作本位的個(gè)人數(shù)據(jù)治理理念差異［70］，提出多元利益主體協(xié)同治理制度、競爭治理機(jī)制、激勵(lì)性治理機(jī)制等一系列個(gè)人數(shù)據(jù)安全治理機(jī)制［71］；（3）個(gè)人數(shù)據(jù)應(yīng)用挑戰(zhàn)，集中于解析特定場景下個(gè)人數(shù)據(jù)應(yīng)用存在的問題、解決策略以及法律規(guī)制等［72］；（4）個(gè)人數(shù)據(jù)治理法律與政策分析，此類研究通過對世界各國頒布的個(gè)人數(shù)據(jù)治理法律與政策文件進(jìn)行內(nèi)容分析，總結(jié)目前個(gè)人數(shù)據(jù)治理存在的困境、法律與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提出個(gè)人數(shù)據(jù)治理的優(yōu)化方案［73］。

3 多元場景下數(shù)據(jù)治理實(shí)踐困境

數(shù)據(jù)治理是一個(gè)系統(tǒng)性的復(fù)雜議題，涉及數(shù)據(jù)管理、隱私保護(hù)、法律規(guī)制、主體權(quán)益等多方面的內(nèi)容。盡管不同場景下的數(shù)據(jù)治理目標(biāo)與實(shí)施思路存在差異，但目前面向多元場景的數(shù)據(jù)治理研究中提及的數(shù)據(jù)治理實(shí)踐困境大致相似，可總結(jié)為數(shù)據(jù)治理的外部環(huán)境挑戰(zhàn)、數(shù)據(jù)治理主體挑戰(zhàn)以及數(shù)據(jù)屬性與治理技術(shù)挑戰(zhàn)三個(gè)方面。

3.1 數(shù)據(jù)治理的外部環(huán)境挑戰(zhàn)

3.1.1 開放共享水平不高

開放共享是數(shù)據(jù)治理活動(dòng)的重要目標(biāo)。同一數(shù)據(jù)對于不同機(jī)構(gòu)與行為主體的價(jià)值通常存在差異，當(dāng)各類數(shù)據(jù)能夠在多主體間進(jìn)行共享流動(dòng)時(shí)，才能充分推動(dòng)數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放。然而，目前面向多元場景的數(shù)據(jù)治理均存在開放共享程度較低的問題。一方面，數(shù)據(jù)壟斷現(xiàn)象較為突出，數(shù)據(jù)私有的觀念仍然占據(jù)主導(dǎo)，導(dǎo)致開放共享的數(shù)據(jù)環(huán)境難以建立；另一方面，數(shù)據(jù)治理不僅要求數(shù)據(jù)的開放共享，更需要算法、代碼等數(shù)據(jù)處理技術(shù)的共享，然而后者通常涉及知識產(chǎn)權(quán)問題，加大了數(shù)據(jù)開放共享的難度。此外，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜程度以及數(shù)據(jù)傳輸與存儲(chǔ)的難度也將阻礙數(shù)據(jù)的開放共享。

3.1.2 保障制度不健全

數(shù)據(jù)治理保障制度包括組織規(guī)范、治理標(biāo)準(zhǔn)、政策、法律等。目前數(shù)據(jù)治理保障制度尚不健全，主要存在以下不足：（1）保障體制的多元場景適應(yīng)能力不足。不同類型的數(shù)據(jù)治理場景對數(shù)據(jù)保障的需求存在差異，盡管目前已經(jīng)構(gòu)建了一系列數(shù)據(jù)治理保障制度，但尚未實(shí)現(xiàn)對多元場景的全覆蓋，難以靈活應(yīng)對特殊領(lǐng)域的數(shù)據(jù)治理問題；（2）法律權(quán)責(zé)關(guān)系復(fù)雜且尚不明確。數(shù)據(jù)治理活動(dòng)需要多元主體參與，但目前各類參與者的權(quán)責(zé)關(guān)系尚未明確，缺少系統(tǒng)完善的針對參與主體的權(quán)益保護(hù)與責(zé)任追究機(jī)制；（3）保障制度的建立與數(shù)據(jù)治理發(fā)展沖突。先建立保障制度后推動(dòng)數(shù)據(jù)治理在多元場景中的發(fā)展，還是先鼓勵(lì)數(shù)據(jù)治理活動(dòng)開展而后完善保障制度是目前多元場景數(shù)據(jù)治理實(shí)踐面臨的相同問題。

3.2 數(shù)據(jù)治理主體挑戰(zhàn)

3.2.1 傳統(tǒng)治理思維固化

認(rèn)知數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)治理的價(jià)值是開展數(shù)據(jù)治理活動(dòng)的前提，但特定社會(huì)與經(jīng)濟(jì)環(huán)境下長期形成的被動(dòng)式治理思維與觀念難以及時(shí)轉(zhuǎn)變將在一定程度上制約數(shù)據(jù)價(jià)值的有效釋放。目前傳統(tǒng)治理思維對數(shù)據(jù)治理實(shí)踐帶來的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在：（1）戰(zhàn)略支持與共識欠缺，數(shù)據(jù)治理活動(dòng)的決策層與主要管理者對數(shù)據(jù)價(jià)值與數(shù)據(jù)治理活動(dòng)的資源需求重視程度不足，短期目標(biāo)與長期規(guī)劃制定不合理；（2）認(rèn)知?jiǎng)莶蠲黠@，盡管數(shù)據(jù)治理相關(guān)政策法規(guī)不斷頒布，但部分政府基層單位、中小企業(yè)以及個(gè)人的數(shù)據(jù)治理意識仍然較為薄弱，形成自上而下的數(shù)據(jù)治理價(jià)值認(rèn)知?jiǎng)莶?，將在一定程度上阻礙數(shù)據(jù)治理的全局推進(jìn)；（3）認(rèn)知偏見慣性，數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵認(rèn)知尚未統(tǒng)一，并且缺乏相對完善的數(shù)據(jù)治理實(shí)踐指導(dǎo)體系，導(dǎo)致執(zhí)行主體仍然遵循其固有認(rèn)知開展數(shù)據(jù)治理活動(dòng)，在此過程中原有的認(rèn)知偏見無疑會(huì)影響數(shù)據(jù)治理的實(shí)施效果。

3.2.2 治理主體協(xié)同困難

推動(dòng)多元主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)是數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵。然而，多元治理主體自身的屬性特征和目標(biāo)差異對數(shù)據(jù)治理工作的順利開展提出挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：（1）組織結(jié)構(gòu)不暢，政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)組織中傳統(tǒng)的組織架構(gòu)和監(jiān)管模式難以有效嵌入數(shù)據(jù)治理體系，并且數(shù)據(jù)治理部門與組織的職能相對分散，無法形成數(shù)據(jù)治理協(xié)同合力；（2）主體認(rèn)知分歧，數(shù)據(jù)治理互動(dòng)的復(fù)雜性要求多元治理主體的參與，不同主體對數(shù)據(jù)治理的需求可能存在差異，從而導(dǎo)致其對數(shù)據(jù)治理活動(dòng)的認(rèn)知存在偏差，進(jìn)而影響數(shù)據(jù)治理工作推進(jìn)；（3）參與者角色混亂，大部分政府行政機(jī)構(gòu)與企業(yè)社會(huì)組織均未設(shè)立專門的數(shù)據(jù)治理部門，導(dǎo)致“多頭管理”現(xiàn)象明顯，在此情況下容易引起團(tuán)體公共利益和小團(tuán)體利益競爭問題。

3.2.3 專業(yè)化數(shù)據(jù)治理人才缺失

數(shù)據(jù)治理工作的有效推進(jìn)離不開專業(yè)化人才的支撐，但各類機(jī)構(gòu)的人力資源構(gòu)成顯然無法適應(yīng)和匹配當(dāng)前數(shù)據(jù)治理的發(fā)展需求，如何培養(yǎng)并吸納一批具備良好信息素養(yǎng)、法治素養(yǎng)以及管理能力的數(shù)據(jù)治理人才成為多元場景下數(shù)據(jù)治理工作需要面對的重要挑戰(zhàn)。

3.3 數(shù)據(jù)屬性與治理技術(shù)挑戰(zhàn)

3.3.1 數(shù)據(jù)采集、分析與統(tǒng)籌困難

數(shù)據(jù)采集與統(tǒng)籌分析是開展數(shù)據(jù)治理工作的基礎(chǔ)。多源異構(gòu)的數(shù)據(jù)與多元的治理場景增加了數(shù)據(jù)處理工作的難度，主要表現(xiàn)在：（1）數(shù)據(jù)采集與存儲(chǔ)困難，包括由于數(shù)據(jù)體量龐大、數(shù)據(jù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)缺乏、數(shù)據(jù)格式與結(jié)構(gòu)多樣等問題導(dǎo)致的數(shù)據(jù)采集與存儲(chǔ)困難；（2）數(shù)據(jù)處理與分析困難，數(shù)據(jù)質(zhì)量決定了數(shù)據(jù)分析結(jié)構(gòu)的有效性，進(jìn)而可能影響數(shù)據(jù)治理成效。目前數(shù)據(jù)來源多樣化、數(shù)據(jù)字典模糊、人工與機(jī)器采集誤差等問題導(dǎo)致數(shù)據(jù)質(zhì)量參差，在此情況下如何保證數(shù)據(jù)處理與分析結(jié)構(gòu)的準(zhǔn)確性是當(dāng)前數(shù)據(jù)治理工作需要解決的核心問題；（3）數(shù)據(jù)統(tǒng)籌困難，包括數(shù)據(jù)生命周期管理缺失、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不一致、多頭建設(shè)和重復(fù)建設(shè)、數(shù)據(jù)壟斷等問題，致使數(shù)據(jù)治理流程不明確、統(tǒng)籌難度較大。

3.3.2 數(shù)據(jù)保護(hù)與安全運(yùn)維困難

數(shù)據(jù)開放共享的程度逐步擴(kuò)大加劇了數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，致使數(shù)據(jù)保護(hù)與安全運(yùn)維成為數(shù)據(jù)治理難點(diǎn)。數(shù)據(jù)治理過程涉及數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、加工、傳輸、使用等多個(gè)環(huán)節(jié)，不同環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)與類型存在明顯差異。如何面向多樣化的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)明確數(shù)據(jù)安全限度、構(gòu)建數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分級模型、提出數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警技術(shù)，是數(shù)據(jù)治理必須應(yīng)對的共性問題。此外，新興信息技術(shù)的快速發(fā)展為數(shù)據(jù)治理工作推進(jìn)提供機(jī)遇的同時(shí)也加劇了科技風(fēng)險(xiǎn)防控難度，如何正確利用新興信息技術(shù)是當(dāng)前數(shù)據(jù)治理的又一難點(diǎn)。

4 數(shù)據(jù)治理未來發(fā)展展望

面向多元場景的數(shù)據(jù)治理研究均已取得階段性進(jìn)展，表現(xiàn)出政府與公共數(shù)據(jù)治理研究成果豐碩，不同企業(yè)與行業(yè)的數(shù)據(jù)治理研究進(jìn)展差異明顯，個(gè)人數(shù)據(jù)治理研究尚處于起步階段的特征。盡管不同場景下數(shù)據(jù)治理研究的側(cè)重點(diǎn)與具體分析角度存在差異，但目前數(shù)據(jù)治理研究內(nèi)容大多集中于數(shù)據(jù)治理理論體系構(gòu)建、實(shí)施方案探索、實(shí)證案例分析等。本部分將在現(xiàn)有數(shù)據(jù)治理研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合數(shù)據(jù)治理實(shí)踐面臨的挑戰(zhàn)與困境，對數(shù)據(jù)治理研究與實(shí)踐的未來發(fā)展提出以下展望：

（1）整合并完善數(shù)據(jù)治理理論體系，構(gòu)建代表性數(shù)據(jù)治理框架。不同場景下數(shù)據(jù)治理理論體系研究均已積累了一定數(shù)量的研究成果，相關(guān)研究呈現(xiàn)出對構(gòu)成要素、成熟度模型、治理機(jī)制等方向的集中性探索，但整體研究內(nèi)容較為分散，有必要進(jìn)一步整合并完善現(xiàn)有研究成果，建立系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)治理理論體系。數(shù)據(jù)治理框架具有支撐并引領(lǐng)數(shù)據(jù)治理活動(dòng)的功能。數(shù)據(jù)治理框架構(gòu)建是目前多元場景下的數(shù)據(jù)治理研究熱門問題，但除了國外研究提出的幾類面向政府?dāng)?shù)據(jù)治理的典型框架外，鮮有形成較具代表性的數(shù)據(jù)治理框架，特別是國內(nèi)研究幾乎沒有形成得到廣泛認(rèn)可的框架。未來需要有必要結(jié)合外部環(huán)境特征、特定場景特征以及具體業(yè)務(wù)需求著力搭建具有代表性的數(shù)據(jù)治理框架。

（2）拓展數(shù)據(jù)治理研究場景，強(qiáng)化個(gè)人數(shù)據(jù)治理研究創(chuàng)新。數(shù)智時(shí)代的到來推動(dòng)數(shù)據(jù)快速融入各企業(yè)與行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如何能夠有效開展數(shù)據(jù)治理活動(dòng)以最大程度地推動(dòng)數(shù)據(jù)價(jià)值釋放是各企業(yè)與行業(yè)亟需解決的重要問題，但目前學(xué)界的數(shù)據(jù)治理研究仍然局限于企業(yè)、教育、科研、圖書館、檔案等治理基礎(chǔ)相對較好的場景，下一階段有必要拓展數(shù)據(jù)治理研究場景，探究并對比多類型場景下的數(shù)據(jù)治理路徑。此外，人工智能和互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展與廣泛應(yīng)用加劇了個(gè)人數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，使得個(gè)人數(shù)據(jù)治理的重要性與緊迫性日益突出。如何創(chuàng)新個(gè)人數(shù)據(jù)治理理論與實(shí)踐研究是未來數(shù)據(jù)治理發(fā)展需要關(guān)注的重要方向。

（3）營造開放共享的社會(huì)環(huán)境，全方位完善數(shù)據(jù)治理保障制度。開放共享是數(shù)據(jù)治理工作的前提。如何緩解數(shù)據(jù)地方主義、行業(yè)數(shù)據(jù)壟斷等造成的開放共享困難是數(shù)據(jù)治理工作推進(jìn)需要解決的關(guān)鍵問題。同時(shí)，開放并不意味著無條件地使用，需要建立并完善開放共享的數(shù)據(jù)治理模式與保障制度以維護(hù)數(shù)據(jù)主體權(quán)益并保障數(shù)據(jù)共享安全。

（4）倡導(dǎo)多元主體協(xié)同治理文化，推進(jìn)專業(yè)化治理人才隊(duì)伍建設(shè)。治理主體的認(rèn)知與能力是數(shù)據(jù)治理順利開展與有序推進(jìn)的重要支撐。如何將被動(dòng)式治理觀念扭轉(zhuǎn)為主動(dòng)式與協(xié)同式治理思維是當(dāng)前優(yōu)化數(shù)據(jù)治理實(shí)踐的關(guān)鍵。面向上述目標(biāo)有必要積極推進(jìn)數(shù)據(jù)治理組織內(nèi)部的協(xié)同治理文化建設(shè)，統(tǒng)一多元主體治理認(rèn)知和行為準(zhǔn)則，明確各類主體在數(shù)據(jù)治理過程中的權(quán)責(zé)與角色定位，培養(yǎng)一批兼具理論知識與實(shí)踐能力的數(shù)據(jù)治理專業(yè)化人才。

（5）重視數(shù)據(jù)治理技術(shù)與方法研究，探索數(shù)據(jù)治理落地實(shí)施方案。數(shù)據(jù)治理是涉及管理與技術(shù)知識的綜合性實(shí)踐問題。數(shù)據(jù)治理離不開頂層理論體系與架構(gòu)的支撐，同時(shí)也需要面向具體業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)治理技術(shù)與方法支撐，但目前針對數(shù)據(jù)治理技術(shù)與方法的研究相對較少且研究方向較為分散。下一階段應(yīng)當(dāng)推進(jìn)理論研究的實(shí)踐落地，構(gòu)建面向多元場景的數(shù)據(jù)治理技術(shù)方法體系。