政府購買公共體育服務(wù)邊界框定及保障機制構(gòu)建

吳相雷，陶玉流，王 越

(蘇州大學(xué)體育學(xué)院，江蘇 蘇州 215021)

20 世紀(jì)80 年代，以美國為首的西方國家開始進(jìn)行大規(guī)模的聯(lián)邦行政權(quán)力改革，公共服務(wù)民營化成為改革傳統(tǒng)僵化的政府壟斷服務(wù)供給體制的新方向和新機制[1]。至此，構(gòu)建完善的公共服務(wù)體系成為各國政府實現(xiàn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要手段之一。公共供求關(guān)系建立在公共服務(wù)供給和需求兩大主體的內(nèi)在關(guān)系基礎(chǔ)上，立足政府職能轉(zhuǎn)移和公眾服務(wù)需求，以此來實現(xiàn)政府購買公共服務(wù)供需動態(tài)平衡?！笆奈濉逼陂g，貫徹落實以人民為中心的發(fā)展理念再一次被賦予更高的歷史地位，民生福祉更是在規(guī)劃中占比顯著，政府購買公共體育服務(wù)邊界的科學(xué)合理性為有效增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感提供了兜底保障作用。進(jìn)入新時代，公眾對政府購買公共體育服務(wù)的供給內(nèi)容提出了更高的要求。在政府職能轉(zhuǎn)移的政策背景下，政府購買公共體育服務(wù)取得了階段性的成果，但政府簡政放權(quán)造成政府購買公共體育服務(wù)發(fā)展中存在的諸多梗阻始終難以消解。例如:“一刀切”式的公共體育服務(wù)供給方式[2]導(dǎo)致供給內(nèi)容不均衡[3]、區(qū)域服務(wù)效率與服務(wù)質(zhì)量不高[4]；政府購買公共體育服務(wù)邊界不明、權(quán)責(zé)不清[5]導(dǎo)致供給不全面、不準(zhǔn)確、低效率，且難以滿足公眾的精準(zhǔn)需求；區(qū)域內(nèi)部發(fā)展差異導(dǎo)致地方供給總量不足、分配不均、政策效率低下；政府專項資金孱弱和財政劃分差異導(dǎo)致財政支出結(jié)構(gòu)不合理，績效監(jiān)督機制有待規(guī)范[6]。研究政府購買公共體育服務(wù)邊界框定與保障機制，是深化政府職能轉(zhuǎn)移和打破服務(wù)傳統(tǒng)供給和重復(fù)供給，滿足國家治理所需、服務(wù)發(fā)展所需、民生福祉所需，并推動我國政府購買公共體育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的價值體現(xiàn)。

1 政府購買公共體育服務(wù)邊界的內(nèi)涵闡釋

早在1913 年，萊昂·狄驥指出，“一旦人們認(rèn)識到統(tǒng)治者由于其所享有的權(quán)力而必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，并且認(rèn)識到權(quán)力的行使必須與義務(wù)的履行相輔相成的時候，公共服務(wù)的概念就自然而然地形成了”[7]。隨著西方公共服務(wù)理念的流入，我國學(xué)者對政府購買公共服務(wù)邊界內(nèi)涵也進(jìn)行了相應(yīng)的研究:1)根據(jù)是否可以市場化將其邊界確定為非排他性、非競爭性的公共服務(wù)。政府購買公共體育服務(wù)的最終受益人群是社會公眾，邊界的確定首先應(yīng)將人民需求放在首位。2)根據(jù)公共體育服務(wù)的項目特點，將“民生性、公共性、權(quán)力制約性、可操作性”[8]42作為識別服務(wù)邊界的要素。3)根據(jù)政府購買公共體育服務(wù)資源稟賦的轉(zhuǎn)移剛性，促使資源提供的充足性、資源獲取的均衡性、資源共享的普遍性[9]等成為邊界框定的必備要素。4)在政社權(quán)責(zé)定位中，排除“公權(quán)力行使、法律法規(guī)制定、政府管理權(quán)責(zé)、行政執(zhí)法、行政許可、行政審批、購買成本高于生產(chǎn)成本、難以保證服務(wù)效益、無法形成競爭、不能滿足社會組織發(fā)展需求”10 類公共服務(wù)不得向社會購買。邊界框定策略研究提出宏觀立法、中觀機制、微觀措施[10]，形成集“政府職權(quán)、成本效益、服務(wù)質(zhì)量、鼓勵競爭、促進(jìn)社會組織發(fā)展”等五大基本要素共同框定公共體育服務(wù)的邊界發(fā)展趨勢。

國內(nèi)關(guān)于公共體育服務(wù)的概念研究已趨于統(tǒng)一，即公共體育服務(wù)是以人民為中心，通過精準(zhǔn)掌控社會公眾對體育服務(wù)的需求，以服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量為考核標(biāo)準(zhǔn)，以政府購買代替政府單方面供給的服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。但在對政府購買公共體育服務(wù)邊界內(nèi)涵的闡釋中，國內(nèi)學(xué)者通過不同的理論和視角進(jìn)行闡釋，反映出邊界確定的多視角性和難統(tǒng)一性。與此同時，借鑒西方發(fā)達(dá)國家政府購買公共體育服務(wù)邊界問題的研究呈現(xiàn)出動態(tài)性和多維度特點，美國政府管理部門通過民主程序采用一事一議的方式確定購買內(nèi)容?；诠补┣箨P(guān)系的視角，從政府公共供給和社會公共需求兩個方面來闡釋公共體育服務(wù)邊界的內(nèi)涵。首先，政府角色的變化會直接影響服務(wù)的邊界。政府購買公共服務(wù)邊界隨著政府職能轉(zhuǎn)移而不斷變化，政府簡政放權(quán)帶來了公共體育服務(wù)邊界的擴(kuò)充和體育社會組織供給機會的增加，從而產(chǎn)生公共體育服務(wù)競爭性供給，促使服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量都發(fā)生變化。其次，貫徹以人民為中心的發(fā)展思想是社會公共需求產(chǎn)生的重要依據(jù)。政府購買公共體育服務(wù)是為滿足社會發(fā)展需求而不斷完善的，在邊界的確定過程中，民生需求成為服務(wù)邊界框定的重要標(biāo)準(zhǔn)，同時也影響著服務(wù)內(nèi)容的深度和廣度。

2 政府購買公共體育服務(wù)邊界困境

公共供求關(guān)系理論提出公共供給必須適應(yīng)公共需求這一基本規(guī)律[11]。在政府購買公共體育服務(wù)實踐過程中，現(xiàn)實梗阻在于政府供給和社會需求之間存在供需矛盾所導(dǎo)致的購買服務(wù)邊界不清。政府購買公共體育服務(wù)邊界過窄會嚴(yán)重制約政府職能轉(zhuǎn)移的有效推進(jìn)；邊界過寬或邊界彈性張力過大又會引發(fā)承接服務(wù)質(zhì)量問題和政府監(jiān)管無法延伸以及有效控制的窘境。政府購買公共體育服務(wù)在市場化初期，國家為進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)移，在公共體育服務(wù)邊界制定和服務(wù)供給方面給地方政府更多的自主權(quán)，對公共體育服務(wù)市場化推廣產(chǎn)生了積極的影響；但長此以往，政府對市場化管理和監(jiān)督無法跟進(jìn)導(dǎo)致服務(wù)內(nèi)容陳舊、服務(wù)質(zhì)量縮水。近年來，我國多省市地區(qū)因政府購買公共體育服務(wù)邊界不清而引發(fā)了各類爭議、矛盾和沖突，政府購買公共體育服務(wù)供給過程中政策執(zhí)行僵化、組織數(shù)量與質(zhì)量相悖而行、區(qū)域差異帶來供給障礙、監(jiān)管評估工作收效甚微等問題皆是源于服務(wù)邊界不清而導(dǎo)致的質(zhì)量掣肘。

2.1 政策執(zhí)行阻礙

社會總需求與總供給之間相互適應(yīng)、相互協(xié)調(diào)是政府購買公共體育服務(wù)邊界框定的前提條件，也是服務(wù)精準(zhǔn)供給的主要政策執(zhí)行目標(biāo)。政府購買公共體育服務(wù)邊界的確定和實施主要依賴于政策規(guī)劃和執(zhí)行。2017 年，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，首次提出國家基本公共服務(wù)清單制，并在附件中提供了“十三五”國家基本公共服務(wù)清單和重點任務(wù)分工方案；2021 年，《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(2021 年版)》提出，“要滿足人民對參與健身鍛煉的需求”，開放公共體育設(shè)施和實施全民健身服務(wù)。但上述兩個文件僅可作為引導(dǎo)性文件對服務(wù)必要性著重強調(diào)，不能清晰反映政府購買公共體育服務(wù)類別的基本內(nèi)容和邊界范圍，很容易因認(rèn)知偏差和地方區(qū)域發(fā)展差異而形成服務(wù)異化供給。政策的制定不僅要擁有較強的約束力量，還應(yīng)該擁有明確的導(dǎo)向力量，但政府部門主要依據(jù)通知辦法和指導(dǎo)意見等方式出臺政策，對政府購買公共體育服務(wù)邊界框定和管理保障缺乏約束力度?，F(xiàn)有的公共體育服務(wù)供給清單難以明晰當(dāng)下政府購買公共體育服務(wù)供給內(nèi)容所暗含的政策導(dǎo)向和社會發(fā)展導(dǎo)向。雖然政府購買公共體育服務(wù)屬于政府行為，受到政府監(jiān)管和法律約束，但單純的購買行為不能滿足社會需求而缺少了對社會向前發(fā)展的助力功能。

2.2 高資質(zhì)體育社會組織數(shù)量不足

相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近5 年全國社會組織由76.2 萬個增長到90.187 萬個，其中體育社會組織由4.8 萬個增長到6.0176 萬個[12-13]。在市場化經(jīng)濟(jì)推動下，我國社會組織發(fā)展的數(shù)量呈現(xiàn)高速增長的態(tài)勢，但社會組織能力提升緩慢，大量體育社會組織因架構(gòu)不完善、組織能力不能滿足生存和發(fā)展需求而被大規(guī)模注銷和取締。政府購買公共體育服務(wù)邊界的框定，在一定程度上取決于社會組織市場化程度的高低，高資質(zhì)體育社會組織的缺乏嚴(yán)重限制了我國公共體育服務(wù)的邊界框定范圍，承接服務(wù)的組織在規(guī)?；鶖?shù)、經(jīng)驗積累、專業(yè)人員配備、公信力評估等方面難以達(dá)到較高水準(zhǔn)。在舉國體制影響下，我國全國性和省級體育類單項協(xié)會本身就具備一定的政府資源和辦賽經(jīng)驗，雖能夠勝任服務(wù)供給工作，但覆蓋面較小且缺乏多樣性，無法形成服務(wù)競爭性供給。而市縣級部分體育社會組織在承接能力方面還存在很大提升空間，特別是西北部地區(qū)的一些體育社會組織自我發(fā)展的根基不足，在公共體育服務(wù)方面還缺乏穩(wěn)健的承接能力。這也是西北部地區(qū)公共體育服務(wù)供給發(fā)展滯后、服務(wù)邊界始終無法得到有效擴(kuò)充的硬性阻礙之一。

2.3 區(qū)域差異與供給阻礙

2023 年3 月，財政部印發(fā)的《關(guān)于做好2023 年政府購買服務(wù)改革重點工作的通知》指出，2022 年全國政府購買服務(wù)支出規(guī)模近5 000 億元[14]，公共服務(wù)類社會組織數(shù)量與資金規(guī)模呈現(xiàn)雙增長態(tài)勢。但財政支出的連年增長下，無論是沿海一線城市還是地處中部、西北的二線三線城市，政府購買公共體育服務(wù)邊界清晰化的目標(biāo)始終處在探索階段。區(qū)域差異造成政府購買公共體育服務(wù)供給差異及政府難以準(zhǔn)確掌握公眾的真實需求是邊界界定不清的主要原因[15]。當(dāng)前政府購買公共體育服務(wù)的供給模式以政府主導(dǎo)供給為主，這種“自上而下”的供給模式在不了解社會民眾真實需求的前提下，不僅無法降低政府購買成本，還會造成預(yù)算僵化和資源的大量浪費。政府利用原則描述的方法來確定服務(wù)類別，普遍存在“供非所需、需未能供”，導(dǎo)致社會公眾所關(guān)心的服務(wù)內(nèi)容供給不足。當(dāng)前社會公眾對體育服務(wù)項目的多樣化需求趨勢已較為明顯，但依然存在一些潛在需求需要學(xué)界和政界深入挖掘。例如:在城市社區(qū)之中，政府對其有較強的關(guān)注度，社區(qū)居民更是擁有較為發(fā)達(dá)的信息公開和索取途徑以及積極主動參與需求意愿表達(dá)的認(rèn)知。而較為偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往信息公開程度較低，公眾參與公共體育服務(wù)需求意愿表達(dá)的途徑有限。這些由區(qū)域差異所導(dǎo)致的政府公共購買和社會公共需求不平衡等問題成為制約公共體育服務(wù)發(fā)展的首要難題。

2.4 服務(wù)監(jiān)督和效果評價不易開展

2021 年12 月，國家發(fā)展和改革委員會等21 個部門聯(lián)合印發(fā)《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》，提出要突出政府在基本公共服務(wù)保障中的主體地位，健全公共服務(wù)機構(gòu)評審評價體系，不斷強化人才隊伍建設(shè)。但在政府職能轉(zhuǎn)移的背景下，政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)管過程中表現(xiàn)出政府角色弱化，在合同管理、效果監(jiān)督和評價方面失去了政府主導(dǎo)地位。例如:在政府購買公共體育服務(wù)過程中，專業(yè)評估人才缺失，致使專業(yè)性較強、評估與監(jiān)管流程復(fù)雜、服務(wù)時間周期較長的公共體育服務(wù)雖然普遍受到社會公眾的喜愛，但監(jiān)管部門缺少對新興體育服務(wù)項目的準(zhǔn)確把控能力，表現(xiàn)出對購買服務(wù)后的合同實施監(jiān)管力度薄弱。與此同時，市場中沒有能夠形成與此類項目相對應(yīng)的第三方評估組織和監(jiān)管人才，更是缺少與之相對應(yīng)的質(zhì)量評價體系。政府部門只能以傳統(tǒng)的行政手段實施監(jiān)督，導(dǎo)致此類項目雖引發(fā)社會公眾的強烈需求，但依然無法納入公共體育服務(wù)邊界目錄之中。一些具有公益性質(zhì)的體育服務(wù)在供給過程中表現(xiàn)出“做樣子、走形式”現(xiàn)象，對此類服務(wù)的效益評價更是聽則有之、實則無之。就目前來看，政府購買公共體育服務(wù)的效果評價，由于其所涉及的服務(wù)對象和服務(wù)內(nèi)容具有表象性，所以不能僅僅依靠投入資金規(guī)模和有效利用率來反映服務(wù)的優(yōu)劣，而要通過受益群體的滿意度調(diào)查來衡量服務(wù)供給的價值。

3 公共供求關(guān)系視域下政府購買公共體育服務(wù)邊界框定的五大原則

政府購買公共體育服務(wù)邊界的框定原則，是在準(zhǔn)確定位公共服務(wù)供求關(guān)系的基礎(chǔ)上建立的。因此，在公共供求關(guān)系視域下要把握政府購買公共體育服務(wù)邊界框定的基本遵循。以公共服務(wù)本質(zhì)屬性確定研究對象，厘清公共服務(wù)供給與需求之間長期存在的矛盾。以政府公共供給明確目標(biāo)和定位，實現(xiàn)區(qū)域供給均等化是政府公共供給的理想目標(biāo)，明確區(qū)域差異性是對政府公共供給的準(zhǔn)確定位。從社會公共需求視角探究服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量，對政府購買公共體育服務(wù)承接主體的能力要求和服務(wù)人群的準(zhǔn)確定位是滿足社會公共需求的重要手段。在具體原則確定過程中，通過明確服務(wù)本質(zhì)、服務(wù)環(huán)境、服務(wù)過程、服務(wù)主體、服務(wù)人群，對應(yīng)提出公共性與公益性、區(qū)域發(fā)展差異、穩(wěn)中求進(jìn)、符合社會競爭性、全人群供給五大原則，旨在保障我國政府購買公共體育服務(wù)邊界框定更具科學(xué)合理性。

3.1 公共性與公益性原則

從公共服務(wù)本質(zhì)屬性出發(fā)，公共服務(wù)強調(diào)對服務(wù)本身的可及性、公平性、公正性和均衡化。公共服務(wù)供給的目標(biāo)與價值、供給內(nèi)容、過程手段、利益主體[16]等核心要素決定了公共性原則是服務(wù)供給科學(xué)化的主要依據(jù)。公共性原則主要源自政府購買公共體育服務(wù)從產(chǎn)生到供給都不是以個人或某一團(tuán)體的利益和訴求為出發(fā)點，而是謀求社會整體發(fā)展和區(qū)域全體公民的共同需求所呈現(xiàn)的，這就折射出政府購買公共體育服務(wù)的供給主體和承接主體應(yīng)將公共性原則放在優(yōu)先考量的范疇之內(nèi)。而公益性是衡量政府購買公共體育服務(wù)合理供給的思維準(zhǔn)繩，政府公共供給和社會公共需求要以公益性原則來滿足政府購買公共體育服務(wù)對社會發(fā)展的基本要求。

3.2 區(qū)域發(fā)展差異原則

國家大力發(fā)展一體化建設(shè)，長三角區(qū)域一體化建設(shè)與京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展正在高速推進(jìn)，但在目前跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)機制還不健全的情況下，政府購買公共服務(wù)供給只能在本行政邊界范圍內(nèi)進(jìn)行，且僅局限于服務(wù)本區(qū)域自身[8]43。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的區(qū)域差異為公共體育服務(wù)均等化供給增加了難度。公共供求關(guān)系視域下，政府購買公共體育服務(wù)邊界的框定應(yīng)有較強的區(qū)域差異意識，應(yīng)立足于本區(qū)域自身現(xiàn)實狀態(tài)，以不同地區(qū)(發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是革命老區(qū)、民族自治區(qū)、邊疆省市、偏遠(yuǎn)縣區(qū))現(xiàn)有的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，通過民意征詢、專家評估、項目審核等過程來篩選服務(wù)內(nèi)容，為民眾提供更加人性化、專業(yè)化和多樣化的公共體育服務(wù)，實現(xiàn)政府購買公共體育服務(wù)邊界區(qū)域內(nèi)優(yōu)化和區(qū)域間協(xié)同發(fā)展。

3.3 穩(wěn)中求進(jìn)原則

2020 年12 月，習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上提出“堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)”。我國始終堅持中國特色社會主義道路，穩(wěn)中求進(jìn)是治國理政的重要原則。穩(wěn)中求進(jìn)原則在政府購買公共體育服務(wù)中體現(xiàn)出“穩(wěn)和進(jìn)的辯證統(tǒng)一”?！胺€(wěn)”是指對基本公共體育服務(wù)穩(wěn)定供給，包括基本健康服務(wù)、體育健身設(shè)施與活動場地配比以及群眾體育賽事等；“進(jìn)”則更趨向于提升原有基本公共體育服務(wù)質(zhì)量以及對新的惠及民生的公共體育服務(wù)項目的挖掘。穩(wěn)中求進(jìn)原則的遵循不僅有利于處理政府購買公共體育服務(wù)供給中產(chǎn)生的矛盾，凝聚各方力量，致力于就政府購買公共體育服務(wù)邊界達(dá)成共識，也有利于減少無效供給，確保政府購買公共體育服務(wù)覆蓋面更廣、作用更高效、更具均等化。

3.4 社會競爭性原則

體育競賽中存在競爭，而政府購買公共體育服務(wù)供給過程中也需要競爭機制的引入。在競爭態(tài)勢下實施政府購買公共體育服務(wù)是確保服務(wù)高質(zhì)量供給的手段之一。應(yīng)通過競爭實現(xiàn)政府購買公共體育服務(wù)資源的最佳配置，營造形式多變、來源多樣的服務(wù)環(huán)境[17]。在緩解政府與社會組織之間非競爭性購買而導(dǎo)致的政府購買公共體育服務(wù)市場壟斷和體育社會組織危機意識薄弱的問題方面，社會競爭性原則的納入不僅在政府購買公共體育服務(wù)邊界框定時能很好地避免政府購買行為“依社設(shè)項”而形成的市場壟斷，而且在政府購買公共體育服務(wù)由量向質(zhì)的轉(zhuǎn)化中，也能很好地激發(fā)區(qū)域體育社會組織活力，形成政府購買公共體育服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量的正向發(fā)展。

3.5 全人群供給原則

2022 年3 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系的意見》，闡釋了更高水平的公共服務(wù)是將全人群享有放在首要位置的服務(wù)體系。政府購買公共體育服務(wù)過程中，對弱勢群體的服務(wù)供給和需求采納不能被忽視。社會弱勢群體包括老年人群、兒童、貧困人群、殘疾人群、失業(yè)人群等，他們往往收入水平較低，有的甚至難以維持自身基本生活需要，在社會資源配置中處于弱勢地位，極易引發(fā)心理失衡和社會不公而導(dǎo)致的權(quán)益剝奪感，不利于社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。通過政府購買公共體育服務(wù)供給邊界的合理配置、適度傾斜來提升特殊人群的特殊需求，以更加人性化的政府購買公共體育服務(wù)內(nèi)容為媒介，滿足特殊人群對身心健康和社會融入的基本需求，使全人群都能夠在政府購買公共體育服務(wù)供給過程中更廣泛地感受到來自政府和社會的關(guān)注和支持。

4 政府購買公共體育服務(wù)邊界框定的策略

經(jīng)濟(jì)學(xué)指出，在公共供求關(guān)系理論指導(dǎo)下，任何在公共服務(wù)領(lǐng)域的投入都能獲得最大的收益，這樣的公共服務(wù)供給機制極富效率[18]?；诠补┣箨P(guān)系視域，政府購買公共體育服務(wù)的邊界框定應(yīng)進(jìn)一步明確政府公共供給與社會公共需求的互促關(guān)系，引導(dǎo)中央與地方政府雙向交叉，通過自上而下形成合力、自下而上建立反饋，暢通社會組織需求與社會公眾需求渠道，以國家法律法規(guī)的精準(zhǔn)實施為保障，共同實現(xiàn)政府購買公共體育服務(wù)邊界框定的科學(xué)性、合理性、公平性和有效性(圖1)。

圖1 政府購買公共體育服務(wù)邊界框定的策略Figure 1 Boundary framing strategies of government purchase of public sports services

4.1 頂層責(zé)任主體以制定指導(dǎo)目錄為主

從現(xiàn)有的政府購買公共體育服務(wù)相關(guān)政策文本來看，政府部門作為頂層責(zé)任主體，對服務(wù)邊界劃分的實施手段需要進(jìn)一步明確。中央政府部門應(yīng)通過“方向描述＋項目列舉”并重的方式，自上而下確定政府購買公共體育服務(wù)一級指標(biāo)；同時將“黑/白名單”制度納入其中，以確保政府購買公共體育服務(wù)邊界框定準(zhǔn)確合理。地方政府作為供求內(nèi)容信息收集主體，應(yīng)避免“一刀切”式的服務(wù)供給，以聚焦群眾需求為導(dǎo)向，全面收集社會各階層民眾的服務(wù)需求內(nèi)容，先進(jìn)行合理性、可行性等分析，再根據(jù)具體內(nèi)容編制二級、三級指標(biāo)并安排具體各項服務(wù)的供給工作。在具體操作中，政府應(yīng)按照穩(wěn)中求進(jìn)的原則，首先對那些已經(jīng)實施過且社會公眾依舊需要的服務(wù)內(nèi)容優(yōu)先框定，對便于操作、條件成熟、爭議不大的服務(wù)項目可以將之作為補充全面推廣；其次對還處于試點探索階段、供給經(jīng)驗不夠成熟或存在爭議的服務(wù)項目慎重推進(jìn)，政府應(yīng)注重公共體育服務(wù)項目落實前期的調(diào)查研究和經(jīng)驗總結(jié)，待組織能力和保障措施各方面條件成熟之后再推廣落實。

4.2 基層責(zé)任主體以制定執(zhí)行目錄為主

政府購買公共體育服務(wù)執(zhí)行邊界是基層體育部門和民政部門的主要責(zé)任。首先，各基層政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國務(wù)院規(guī)劃和任務(wù)清單積極探索，引導(dǎo)體育社會組織及其他社會力量的支持，通過調(diào)查和評估，逐步明確基本公共體育服務(wù)供給內(nèi)容。其次，基層政府應(yīng)在總體政策導(dǎo)向和歸類劃分的基礎(chǔ)上，以列舉法為主要手段自下而上形成各地區(qū)的政府購買公共體育服務(wù)邊界目錄，通過民意調(diào)查，制定符合各自區(qū)域的特色服務(wù)內(nèi)容。將自下而上的需求識別與自上而下的供給邊界有機結(jié)合，形成一種供需適配的邊界標(biāo)定架構(gòu)和運行機制。最后，基層政府應(yīng)建立完備的“供求表達(dá)、匯報參與、監(jiān)督反饋”等保障機制，供求表達(dá)機制是政府購買公共體育服務(wù)供給邊界的主要信息獲取渠道；匯報參與機制便于社會公眾能夠公開參與服務(wù)項目的前中后各時期的匯報工作；監(jiān)督反饋機制是通過信息反饋實現(xiàn)政府購買公共體育服務(wù)邊界的有效調(diào)整。其優(yōu)勢在于打破公共體育服務(wù)僵化的供給體制，實現(xiàn)政府購買公共體育服務(wù)邊界的高效管理。

4.3 具體實施以社會公眾動態(tài)需求為主

2020 年8 月，習(xí)近平總書記在主持召開經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域?qū)＜易剷r強調(diào)，“提升供給體系對國內(nèi)需求的適配性，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動態(tài)平衡”。政府購買公共體育服務(wù)的邊界框定應(yīng)具有動態(tài)調(diào)整特性，應(yīng)以時間方向為鏈條，無論是長期或短期規(guī)劃，邊界的擴(kuò)縮都應(yīng)在可控范圍內(nèi)留有動態(tài)調(diào)整的余地。在實際操作上，以年度為周期，每年12 月進(jìn)行以區(qū)為單位的政府購買公共體育服務(wù)需求的民意普查，規(guī)劃預(yù)算，盡可能滿足群眾均等化需求，每年年底公布下一年政府購買公共體育服務(wù)供給目錄或調(diào)整目錄。建立政府購買公共體育服務(wù)長期規(guī)劃(3 ～5 年)與短期規(guī)劃(1 ～3年)，且規(guī)劃內(nèi)容本身應(yīng)避免一成不變，要隨著時間的推移和社會的發(fā)展以及人民需求的轉(zhuǎn)變而呈現(xiàn)出動態(tài)調(diào)整的規(guī)劃實施模式。

4.4 服務(wù)邊界監(jiān)管以國家法律法規(guī)條例為主

政府購買公共服務(wù)雖然是深化政府職能轉(zhuǎn)移的重要手段，但并不意味著政府角色弱化，政府仍然在合同管理、效果監(jiān)督與評價等方面處于主導(dǎo)地位。政府雖不能干預(yù)市場和社會自治管理，但要在服務(wù)供給和實施過程中參與行政監(jiān)管。政府購買公共體育服務(wù)邊界框定應(yīng)更多考量不同服務(wù)所產(chǎn)生的服務(wù)特性和承接主體的能力、相關(guān)法律法規(guī)保障的供給合法性、社會公眾的普遍認(rèn)可度和社會效益評估?；鶎迂?zé)任主體廣泛吸收民眾需求信息，逐一向上報備，上級政府部門對報備項目進(jìn)行合理性、可行性評估，試行年度公共體育服務(wù)購買清單制。該清單經(jīng)上級政府批準(zhǔn)之后具有法律效力，執(zhí)行過程受政府監(jiān)管部門和社會公眾監(jiān)督，對沒有列入購買清單的體育服務(wù)，各級政府主管部門不得對其進(jìn)行預(yù)算規(guī)劃。對于個別具有特殊屬性的公共體育服務(wù)，如確實需要購買，應(yīng)設(shè)置必要的行政審批程序，以防止公共體育服務(wù)供給清單執(zhí)行的隨意性。

5 政府購買公共體育服務(wù)的邊界保障機制構(gòu)建

在政府購買公共體育服務(wù)邊界保障機制構(gòu)建過程中，政府相關(guān)部門占據(jù)保障機制構(gòu)建的主導(dǎo)地位(圖2)。2020 年7 月，財政部頒布《政府購買服務(wù)管理辦法》，提出政府購買公共服務(wù)引導(dǎo)目錄實行中央與地方分級管理，并要求政府購買公共服務(wù)供給目錄要對內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、流程等全程公開，有效促使供需過程銜接流暢、供給及時?；诠补┣箨P(guān)系視域，政府各相關(guān)部門在保障政府購買公共體育服務(wù)供給過程中，應(yīng)嚴(yán)格遵循邊界框定的五大原則，在確保政府購買公共體育服務(wù)邊界能夠準(zhǔn)確框定的基礎(chǔ)上，明確政府管理權(quán)責(zé)劃分機制，加深政府區(qū)域財政合理供給機制，完善政府政策制定與執(zhí)行機制，優(yōu)化政府行政監(jiān)管與三者協(xié)同機制。

圖2 政府購買公共體育服務(wù)的邊界保障機制構(gòu)建Figure 2 Mechanism construction of boundary guarantee for government purchase of public sports services

5.1 明確政府管理權(quán)責(zé)劃分機制

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院持續(xù)深化“放管服”改革，政府購買公共體育服務(wù)在“放管服”這一重大舉措下成效顯著?！胺拧笔钦毮苻D(zhuǎn)移的策略，“管”是政府責(zé)任的精準(zhǔn)劃分，“服”是政府提高效能的目標(biāo)。在政府購買公共體育服務(wù)發(fā)展逐漸趨于成熟的條件下，服務(wù)市場化規(guī)模的擴(kuò)大為政府管理帶來了挑戰(zhàn)。社會公眾明確政府購買公共體育服務(wù)邊界的同時，也對政府服務(wù)監(jiān)管責(zé)任提出更高的要求。各級各類政府部門要更加深入地認(rèn)識到職能轉(zhuǎn)移的內(nèi)涵和導(dǎo)向，政府以購買公共體育服務(wù)的形式，將可用于市場化的項目交由社會力量完成。這不是政府簡單地為減輕工作內(nèi)容將責(zé)任推向社會，而是政府部門的服務(wù)定位從全面化向精準(zhǔn)化聚焦，通過釋放政府部門更多的精力來確保公共體育服務(wù)“供給內(nèi)容多元、供給過程合理、服務(wù)監(jiān)督與評估工作細(xì)化、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效益提升”。

5.2 加深政府區(qū)域財政合理供給機制

體育社會組織存在于區(qū)域社會環(huán)境之中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高會帶動組織供給能力提升，進(jìn)而逆向加快政府購買公共體育服務(wù)邊界的清晰化程度。地方政府對區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平的準(zhǔn)確認(rèn)知，會在既有財政條件下最大限度為組織的成熟和發(fā)展提供專項資金支撐。我國當(dāng)前所呈現(xiàn)的是多省市相對獨立發(fā)展的模式，省市之間跨區(qū)域服務(wù)供給難度較大，省市內(nèi)部也存在不同程度的資源稟賦差異，區(qū)域政府購買公共體育服務(wù)的財政合理供給是邊界保障的支撐條件。2017 年3 月，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，將培養(yǎng)具有中國特色的公共服務(wù)中“多元供給主體的培育”作為規(guī)劃的重要保障措施之一。對此，各省市及基層社區(qū)應(yīng)根據(jù)本區(qū)域體育社會組織發(fā)展?fàn)顩r和涉及項目種類的覆蓋面，及時調(diào)整本區(qū)域政府購買公共體育服務(wù)的具體邊界。同時，有計劃、有目標(biāo)、有方向地培養(yǎng)各類項目所對應(yīng)的體育社會組織能力，使本區(qū)域內(nèi)各服務(wù)項目在體育社會組織中形成良性競爭，確保體育社會組織登記數(shù)量與服務(wù)質(zhì)量協(xié)同發(fā)展，為公共體育服務(wù)高質(zhì)量供給和體育社會組織高質(zhì)量發(fā)展提供保障。

5.3 完善政府政策制定與執(zhí)行機制

公共服務(wù)的邊界框定、供給和承接都應(yīng)接受法律的約束，“軟法”和“硬法”的相互配合為政府購買公共體育服務(wù)的邊界提供了法律保障。1)以《政府購買服務(wù)管理辦法》的基本框架為準(zhǔn)繩，注重實踐操作層面所帶來的局限性，制定符合體育領(lǐng)域的“政府購買公共體育服務(wù)管理辦法”，提升邊界執(zhí)行的法律執(zhí)行效力。同時，地方政府相關(guān)部門應(yīng)編制符合本區(qū)域政府購買公共體育服務(wù)合理實施的“區(qū)域政府購買公共體育服務(wù)實施細(xì)則”，基于不同類別、特性和使用范圍，對政府購買公共體育服務(wù)內(nèi)容、程序、合同簽訂、執(zhí)行等建立合理的政策體系。2)政府應(yīng)準(zhǔn)確把握社會公眾對服務(wù)內(nèi)容的真實需求，自下而上地建立起完備的公共體育服務(wù)內(nèi)容清單。在清單制定及執(zhí)行過程中，將供給內(nèi)容清單和實施內(nèi)容邊界進(jìn)行清晰劃分，嚴(yán)格執(zhí)行清單制管理，同時做到服務(wù)供給內(nèi)容清單以及承接組織公信力等信息及時公開。3)明確公共服務(wù)與政府服務(wù)的本質(zhì)區(qū)別，從根本上杜絕政府及企事業(yè)單位利用政府購買公共體育服務(wù)變相融資、偷漏稅務(wù)，嚴(yán)格杜絕政府以公共體育服務(wù)市場化推廣為遮目屏障，變相推卸政府責(zé)任。制定“政府購買公共體育服務(wù)供給監(jiān)管條例”，加大對政府購買公共體育服務(wù)供給內(nèi)容質(zhì)量的評估和驗收工作。在滿足服務(wù)質(zhì)量要求的基礎(chǔ)上，更大限度地提升社會公眾對供給內(nèi)容的滿意程度。

5.4 優(yōu)化政府行政監(jiān)管與協(xié)同機制

在政府購買公共服務(wù)市場化推進(jìn)初期，我國主要依賴行政監(jiān)管來保障公共服務(wù)供給質(zhì)量。政府購買公共體育服務(wù)在邊界保障中要權(quán)衡供給主體、承接主體、受益主體三者之間的利益關(guān)系，監(jiān)督和保障各主體之間相互協(xié)調(diào)的橋梁應(yīng)是政府主導(dǎo)下的第三方評估。以政府購買第三方評估服務(wù)為手段來彌補政府行政監(jiān)管不足，加大專業(yè)評估人才培養(yǎng)力度。以政府官員、第三方評估機構(gòu)和社會公眾三者為紐帶，將三者的優(yōu)勢和資源最大化發(fā)揮，建立政府購買公共體育服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督平臺，確保多元主體參與、服務(wù)內(nèi)容公開、購買行為透明、供給過程合理。與此同時，在政府購買公共體育服務(wù)過程中將競爭性原則合理融入，在鼓勵更多體育社會組織參與承接服務(wù)的同時，對體育社會組織資質(zhì)進(jìn)行考察，促使各級政府部門、社會組織和社會公眾之間形成一種供需適配的邊界標(biāo)定架構(gòu)和協(xié)同保障機制，全方位促進(jìn)政府購買公共體育服務(wù)邊界清晰化、供給合理化、質(zhì)量精細(xì)化發(fā)展。

6 結(jié)語

政府購買公共體育服務(wù)是公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。我國政府購買公共體育服務(wù)的供給體系和模式已初露端倪，且具有后發(fā)優(yōu)勢。構(gòu)建政府購買公共體育服務(wù)邊界框定與保障機制是確保政府購買公共體育服務(wù)符合社會發(fā)展與公眾需求的主要手段，通過加強政府部門監(jiān)管力量、社會組織承接力量、社會公眾反饋力量，指引政府購買公共體育服務(wù)邊界的成熟和穩(wěn)定，促進(jìn)政府購買公共體育服務(wù)有序推進(jìn)，最大化保障公共體育服務(wù)供給質(zhì)量?；诠补┣箨P(guān)系視域，建立政府購買公共體育服務(wù)邊界框定的五大原則，全面吸收、敢于實踐、建立競爭，逐步健全政府購買公共體育服務(wù)的法律保障體系；通過合理規(guī)劃資源、加深區(qū)域合作供給、建立第三方評估、完善專業(yè)人才培養(yǎng)體系，促進(jìn)政府購買公共體育服務(wù)向更高質(zhì)量發(fā)展。