公辦學校體育場地設施向公眾開放收費的性質與法律規(guī)制

彭 波，江利紅

(1.華東政法大學法律學院，上海 200042；2.忻州師范學院法律系，山西 忻州 034000)

黨的二十大報告指出，“廣泛開展全民健身活動，加強青少年體育工作，促進群眾體育和競技體育全面發(fā)展，加快建設體育強國”。全民健身活動廣泛開展需要充足的體育場地設施作為基礎。根據(jù)國家體育總局2022 年統(tǒng)計調查，我國人均體育場地面積為2.62 平方米[1]，仍處于相對比較匱乏的狀態(tài)。根據(jù)第六次全國體育場地普查，高等院校和中小學的體育場地面積為全國體育場地面積的50.76%[2]。因此，為了有效緩解公眾健身需求和公共體育場地設施不足的矛盾，除了增加公共體育場地設施供給外，進一步盤活現(xiàn)有存量資源，加快公辦學校體育場地設施向公眾開放，成為一項重要選擇。

國務院印發(fā)的《全民健身計劃(2021—2025年)》提出，做好在新冠肺炎疫情防控常態(tài)化條件下學校體育場館向社會開放工作。2022 年修訂《中華人民共和國體育法》(以下簡稱《體育法》)時新增第86 條規(guī)定，“國家鼓勵和支持機關、學校、企業(yè)事業(yè)單位的體育場地設施向公眾開放”，這是對2016 年制定的《中華人民共和國公共文化服務保障法》(以下簡稱《公共文化服務保障法》)第32 條的重申。公辦學校體育場地設施向公眾開放，國家主要采用財政補貼的方式對其進行鼓勵和支持。但在實踐中，有的公辦學校沒有獲得財政補貼或者獲得的財政補貼不足以負擔開放成本，基于“使用者付費”原則，公辦學校往往向使用體育場地設施的公眾收取一定的費用。

學術界對公辦學校體育場地設施向公眾開放法律問題的研究，主要集中在學校與入校鍛煉者的法律關系性質[3]、入校鍛煉者傷害的責任承擔[4]等方面。但是，關于公辦學校體育場地設施向公眾開放收費(以下簡稱“開放收費”)的性質和如何對其進行法律規(guī)制，學術界缺乏相關研究。本文采用規(guī)范分析方法，基于行政事業(yè)性收費與經(jīng)營服務性收費、行政性收費與事業(yè)性收費的區(qū)別，將開放收費的性質認定為事業(yè)性收費，并對相應的法律規(guī)制措施進行探討。

1 公辦學校體育場地設施向公眾開放收費的性質模糊不清及導致的問題

1.1 中央立法及部門規(guī)范性文件對開放收費性質規(guī)定模糊不清

在法律層面，2021 年修正的《中華人民共和國教育法》、2018 年修正的《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國高等教育法》都沒有規(guī)定公辦學校體育場地設施向公眾開放制度?！豆参幕毡Ｕ戏ā泛汀扼w育法》盡管規(guī)定了公辦學校體育場地設施向公眾開放制度，但沒有規(guī)定收費制度。

在行政法規(guī)層面，2003 年國務院制定的《公共文化體育設施條例》第6 條第3 款規(guī)定國家鼓勵學校等單位內部的文化體育設施向公眾開放，但沒有規(guī)定收費制度。2016 年國務院修訂的《全民健身條例》第28 條第1 款規(guī)定，“公辦學校應當積極創(chuàng)造條件向公眾開放體育設施”；并且第3 款規(guī)定了收費制度，即“學校可以根據(jù)維持設施運營的需要向使用體育設施的公眾收取必要的費用”，但該款規(guī)定較為簡單，也沒有明確開放收費的性質。

在部門規(guī)范性文件層面，教育部、國家體育總局2017 年發(fā)布了《關于推進學校體育場館向社會開放的實施意見》(以下簡稱《開放實施意見》)。作為規(guī)范公辦學校體育場地設施向公眾開放的專門性文件，對開放收費有3 個方面的規(guī)定:1)收費不能以營利為目的；2)收費標準應經(jīng)當?shù)匚飪r部門核準，并向社會公示；3)對青少年學生、老年人、殘疾人等原則上實行免費[5]。盡管《開放實施意見》相對于《全民健身條例》在收費制度上進行了細化，但規(guī)定仍不夠完善，對收費性質也沒有清晰的界定。

1.2 各地規(guī)范性文件對開放收費制度規(guī)定不一致

在推進公辦學校體育場地設施向公眾開放工作中，各地制定了大量的規(guī)范性文件，有力地促進了該項工作的開展。但是，由于中央立法及部門規(guī)范性文件對開放收費的性質沒有清晰界定，導致各地規(guī)范性文件規(guī)定的開放收費制度存在不一致，主要表現(xiàn)在4 個方面。

1)開放收費是否需要核準規(guī)定不一致。大部分規(guī)范性文件規(guī)定需要核準，但也有一些規(guī)范性文件規(guī)定由公辦學校自主決定。例如:《龍巖中心城區(qū)學校體育場館設施向社會開放實施辦法》規(guī)定，“學校游泳池及其他室內體育場館設施是否對外開放，以及是否實行收費，由學校自行決定”[6]。2)收費需要核準的規(guī)范性文件對核準機關的規(guī)定不一致。有的規(guī)定為物價部門，但并沒有明確哪一級政府的物價部門，如麗水市體育局、教育局發(fā)布的《關于推進學校體育設施向社會開放的實施意見》[7]；有的規(guī)定為當?shù)匚飪r部門，如《山西省推進學校體育場館向社會開放的實施方案》[8]；有的規(guī)定為市物價部門，如南昌市《關于市屬學校體育場館試點向社會開放的實施意見》[9]；有的規(guī)定為縣級以上價格主管部門，如《廣東省學校體育場館向社會開放實施辦法》[10]；有的規(guī)定為價格行政部門會同教育、體育行政部門，如《廣州市學校體育設施向社會開放實施意見》[11]；有的規(guī)定為非常模糊的政府有關部門，如上海市《金山區(qū)學校體育設施向社區(qū)開放工作管理辦法(試行)》[12]。3)關于是否實行收支兩條線制度規(guī)定不一致。多數(shù)地方的規(guī)范性文件并沒有對其作出規(guī)定，但也有一些地方的規(guī)范性文件要求實行收支兩條線制度，如福建省《關于做好學校體育場館向社會開放試點工作有關問題的通知》[13]。4)關于所收費用是否需要繳納稅款，多數(shù)地方的規(guī)范性文件并沒有作出規(guī)定，但個別地方的規(guī)范性文件作出了這樣的要求，如《廣東省學校體育場館向社會開放實施辦法》[10]。

2 公辦學校體育場地設施向公眾開放收費的性質界定

之所以出現(xiàn)各地開放收費制度規(guī)定不一致，其根本原因在于對收費性質沒有進行準確界定。因此，要完善開放收費制度，必須正本清源，在制度與法理層面厘定開放收費的性質。

2.1 收費的不同性質:經(jīng)營服務性收費與行政事業(yè)性收費

在我國目前的法律規(guī)范和社會生活中，“收費”一詞的含義并不具有唯一性，其可能在3 種意義上使用(具有2 種不同的性質):作為“市場調節(jié)價”的收費，作為“政府指導價”和“政府定價”(以下統(tǒng)稱為“政府定價”)的收費，作為“行政事業(yè)性收費”的收費。前兩種意義上的收費又可以統(tǒng)稱為“經(jīng)營服務性收費”。我國目前的法律體系對經(jīng)營服務性收費與行政事業(yè)性收費按照兩套法律制度進行規(guī)范。

政府定價的經(jīng)營服務性收費目前形成了較為完整的法律制度，主要包括1997 年制定的《中華人民共和國價格法》(以下簡稱《價格法》)、國務院2010年修訂的《價格違法行為行政處罰規(guī)定》、國家發(fā)展和改革委員會2017 年制定的《政府制定價格行為規(guī)則》《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》(以下簡稱《成本監(jiān)審辦法》)和2018 年制定的《政府制定價格聽證辦法》、若干地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章以及其他一系列規(guī)范性文件。

對于行政事業(yè)性收費，《價格法》第47 條第1 款規(guī)定:“國家行政機關的收費，應當依法進行，嚴格控制收費項目，限定收費范圍、標準。收費的具體管理辦法由國務院另行制定。”該款將行政事業(yè)性收費定性為與經(jīng)營服務性收費不同的一種特殊性質的收費，其具體的管理制度授權國務院進行規(guī)定。盡管后來起草的《國家行政機關收費管理條例》無疾而終，規(guī)劃中的《中華人民共和國行政收費法》也遲遲沒有出臺，但目前還是形成了一整套法律制度，包括《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》[14](以下簡稱《收費項目辦法》)、《行政事業(yè)性收費標準管理辦法》[15](以下簡稱《收費標準辦法》)、若干專門的行政事業(yè)性收費管理的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件。

兩套法律制度的存在提示著我們，在目前的法律體系下有必要區(qū)分經(jīng)營服務性收費與行政事業(yè)性收費。收費屬性不同，具體制度的建構不同，相關法律制度的適用也不同。1)經(jīng)營服務性收費:根據(jù)《價格法》規(guī)定，收費法律關系發(fā)生在經(jīng)營者與消費者之間，可以適用《消費者權益保護法》；行政事業(yè)性收費:收費法律關系發(fā)生在收費單位與繳費義務人之間，并不是經(jīng)營者與消費者的關系，不能適用《消費者權益保護法》。2)經(jīng)營服務性收費:根據(jù)財政部、原國家計劃委員會發(fā)布的《關于將部分行政事業(yè)性收費轉為經(jīng)營服務性收費(價格)的通知》規(guī)定，原則上需要繳納稅款[16]；行政事業(yè)性收費:根據(jù)《企業(yè)所得稅法》等稅收法律規(guī)定，不需要繳納稅款。3)行政事業(yè)性收費需要納入財政預算，并嚴格實行收支兩條線制度，而對經(jīng)營服務性收費則沒有這樣的要求。

2.2 行政事業(yè)性收費的特征與認定標準

正如前文所述，我國目前沒有關于行政事業(yè)性收費的專門法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，在中央層次僅有部門規(guī)范性文件，在地方層次存在地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件。這些專門的法律規(guī)范對行政事業(yè)性收費的概念大多有界定，如《收費標準辦法》第3 條和《收費項目辦法》第3 條。這些條文的表述在個別地方略有差別，但基本精神是一致的。據(jù)此我們可以概括行政事業(yè)性收費的特征:1)收費的主體是國家機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織。2)收費依據(jù)是法律法規(guī)等有關規(guī)定，且必須依照國務院規(guī)定程序批準。3)費用是在實施社會公共管理，以及在向公民、法人和其他組織提供特定公共服務過程中收取，而非在進行純粹民事活動過程中收取。4)收費以成本補償和非營利為原則，區(qū)別民事活動中經(jīng)營服務性收費的營利性。5)收費對象是特定的，區(qū)別稅收對象的普遍性。

第2 個特征是判斷行政事業(yè)性收費是否合法的要件，不是判斷其是否成立的要件，而第5 個特征是區(qū)別收費與稅收的要件。因此，判斷行政事業(yè)性收費與經(jīng)營服務性收費，主要有3 個方面的標準:1)主體的區(qū)別。行政事業(yè)性收費的主體具有特定性，特指履行公共職能的特定組織，而經(jīng)營服務性收費的主體是作為市場主體的經(jīng)營者。2)是否履行公共職能的區(qū)別。行政事業(yè)性收費是在國家機關、事業(yè)單位等特定組織履行公共職能過程中收取，而經(jīng)營服務性收費是在民事活動中收取。3)是否營利的區(qū)別。行政事業(yè)性收費不能營利，實行成本補償原則；而經(jīng)營服務性收費都允許經(jīng)營者營利，即使實行政府定價的經(jīng)營服務性收費，根據(jù)各地政府定價的經(jīng)營服務性收費目錄清單規(guī)定，都允許經(jīng)營者有合理收益。例如:在《上海市政府定價的經(jīng)營服務性收費目錄清單(2023 版)》中，每一項經(jīng)營服務性收費的定價方法都標注為“準許成本加合理收益”[17]。

2.3 公辦學校體育場地設施向公眾開放收費性質的具體認定

2.3.1 公辦學校體育場地設施向公眾開放收費屬于行政事業(yè)性收費 基于以上分析，筆者認為開放收費應屬于行政事業(yè)性收費，其理由有4 個方面:1)公辦學校屬于事業(yè)單位，是履行公共職能的特定組織。我國目前的公辦學校包括公辦中小學、公辦高等學校等。根據(jù)國務院辦公廳2011 年發(fā)布的《關于事業(yè)單位分類的意見》規(guī)定，承擔義務教育的公辦學校屬于公益一類事業(yè)單位，承擔高等教育的公辦學校屬于公益二類事業(yè)單位[18]。2)公辦學校體育場地設施向社會開放，公眾直接基于健身而使用，屬于公辦學校在履行公共職能，其直接目的是促進全民健身活動的開展、提高公民身體素質。3)公辦學校體育場地設施向公眾開放不能營利?！度窠∩項l例》規(guī)定只能根據(jù)維持設施運營的需要收取必要的費用，《開放實施意見》也強調收費不能以營利為目的。4)之所以將開放收費界定為行政事業(yè)性收費，也是平等原則的要求。平等原則作為一項重要法治原則，要求“同等情況同等對待、不同情況不同對待”?！度珖约爸醒氩块T和單位行政事業(yè)性收費目錄清單》規(guī)定，公辦幼兒園保教費、普通高中學費、中等職業(yè)學校學費、高等學校學費等均屬于行政事業(yè)性收費[19]，這些收費中包含了校內學生使用本校體育場地設施的費用。既然校內學生的使用收費屬于行政事業(yè)性收費，那么開放收費也應屬于行政事業(yè)性收費。

2.3.2 公辦學校體育場地設施向公眾開放收費屬于事業(yè)性收費 行政事業(yè)性收費包括行政性收費與事業(yè)性收費。兩種類型均采用成本補償、非營利原則。那么，如何區(qū)分行政性收費與事業(yè)性收費? 目前主要存在兩個標準:成本性質標準和收費單位主體資格標準。

成本性質標準是以所補償?shù)某杀拘再|區(qū)分行政性收費與事業(yè)性收費。如果所補償?shù)某杀臼枪芾碇С龅某杀?，則屬于行政性收費；如果所補償?shù)某杀臼欠罩С龅某杀?，則屬于事業(yè)性收費[20]。最早采用這一標準的是原國家物價局、財政部發(fā)布的《關于加強行政事業(yè)性收費管理的通知》[21]。盡管該規(guī)范性文件已經(jīng)失效，但這一標準在后來制定的少數(shù)地方性法規(guī)中仍被采用。例如:2016 年修正的《廣西壯族自治區(qū)行政事業(yè)性收費管理條例》第3 條規(guī)定，行政性收費是“國家行政機關、司法機關和法律、法規(guī)授權的機構依據(jù)國家法律、法規(guī)行使其管理職能，向公民、法人和其他組織收取的費用”；事業(yè)性收費是“事業(yè)單位、社會團體、群眾組織為社會提供特定服務，按照國家法律、法規(guī)的規(guī)定或者依照法定程序批準收取的費用”。

收費單位主體資格標準是以收費單位是否具有行政主體資格來區(qū)分行政性收費與事業(yè)性收費。行政主體是指“依法享有行政職權或負擔行政職責，能夠以自己的名義對外行使行政職權且能夠對外獨立承擔法律責任的國家行政機關和法律法規(guī)授權組織”[22]23。行政職權是認定行政主體資格的法律要件之一。根據(jù)行政職權來源的不同，可以將行政主體劃分為職權行政主體和授權行政主體[22]59。行政性收費是行政主體進行的非營利、補償性收費，包括作為職權行政主體的行政機關進行的收費和作為授權行政主體的法律法規(guī)授權組織進行的收費。事業(yè)性收費是不具有行政主體資格的公共組織進行的非營利、補償性收費，如事業(yè)單位在沒有法律法規(guī)授權的情形下基于管理公共事務進行的收費。

在地方立法中，大量的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章采用收費單位主體資格標準來區(qū)分行政性收費與事業(yè)性收費。例如:2010 年修正的《重慶市行政事業(yè)性收費管理條例》第2 條規(guī)定，行政性收費是指“國家行政機關或者法律法規(guī)授權的組織在依法行使國家行政管理職能過程中向特定對象實施特定管理收取的費用或提供特定服務收取的補償性費用”；事業(yè)性收費是指“事業(yè)單位或其他社會公益服務單位向特定對象提供特定服務收取的補償性費用”。

筆者認為，隨著我國服務型政府建設的推進，政府的管理與服務存在著“你中有我、我中有你”的密不可分的關系。因此，成本性質標準已不具有科學性，應以收費單位是否具有行政主體資格作為區(qū)分行政性收費和事業(yè)性收費的標準。如果收費單位是行政機關，其屬于職權行政主體，那么收費屬于行政性收費。如果收費單位是事業(yè)單位等公共組織，需要考察是否有法律法規(guī)的授權。如果有法律法規(guī)的授權，就屬于授權行政主體，其收費屬于行政性收費；如果沒有法律法規(guī)的授權，就不是授權行政主體，其收費屬于事業(yè)性收費。在行政性收費中，收費單位與繳費義務人將會形成公法債權債務關系。在事業(yè)性收費中，收費單位與繳費義務人將會形成私法債權債務關系，屬于通過私法完成公共任務的領域。

在本文所論及的開放收費中，作為事業(yè)單位的公辦學校，由于不是行政機關，因此不是職權行政主體。而且無相關的法律法規(guī)的授權，也不是授權行政主體。所以，開放收費不屬于行政性收費，而屬于事業(yè)性收費。公辦學校與繳費義務人所形成的關系屬于私法關系，發(fā)生爭議后，在訴訟途徑的選擇上應采用民事訴訟進行救濟，而不采用行政訴訟進行救濟。在實踐中，公辦學校的學費、住宿費等事業(yè)性收費爭議也采用民事訴訟途徑進行救濟。

2.3.3 公辦學校體育場地設施向公眾開放收費不屬于事業(yè)單位國有資產有償使用收入 需要注意的是，在我國目前的情況下，公辦學校的體育場地設施也存在對外出租、承包等情況。公辦學?；谶@種情況收取的租賃費、承包費等費用，應與開放收費區(qū)分開來。公辦學校收取的租賃費、承包費等，盡管是由作為事業(yè)單位的公辦學校收取，但其目的不是為了管理公共事務、履行公共職能，而是為了商業(yè)目的，也存在營利，屬于國有資產經(jīng)營行為。因此，這種意義上的收費(租賃費、承包費等)并不屬于行政事業(yè)性收費，而屬于經(jīng)營服務性收費。

之所以出現(xiàn)開放收費與租賃費、承包費等收費性質的區(qū)分，是由公辦學校體育場地設施性質的二重性所決定的。1)公辦學校的體育場地設施屬于國有公物的一種。所謂公物，“是指行政主體為了公共目的而直接提供于公共用或者公用的有體物”[23]113。根據(jù)公物所供使用的對象或者主體不同，可以將公物分為公共用物和公用物[23]114。公辦學校的體育場地設施屬于一種典型的公用物[24]。公用物的使用關系分為兩種類型:目的內使用和目的外使用。公辦學校師生使用本校體育場地設施開展教學活動和進行健身，屬于公用物的目的內使用；公辦學校體育場地設施向公眾開放，公眾直接基于健身而使用屬于公用物的目的外使用，其以補償成本為原則進行的開放收費屬于一種事業(yè)性收費。2)公辦學校的體育場地設施也屬于事業(yè)單位國有資產(國有私物)，直接基于商業(yè)目的使用屬于國有資產經(jīng)營行為，因此其收費(租賃費、承包費等)屬于經(jīng)營服務性收費。

公辦學校體育場地設施對外租賃、承包等收費應該適用《事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》(2019年修改)的相關規(guī)定進行管理，由公辦學校提出申請(第8 條第3 項、第21 條第1 款)，教育主管部門進行審核(第6 條第3 項、第21 條第1 款)，由同級財政部門進行審批(第7 條第3 項、第21 條第1 款)；其收費所形成的收入應當納入單位預算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理(第23 條)，并在其財務會計報告中對相關信息進行充分披露(第21 條第2 款)。

根據(jù)《企業(yè)所得稅法》、《企業(yè)所得稅法實施條例》(2019 年修訂)規(guī)定，公辦學校體育場地設施對外租賃、承包等收費也需要繳納企業(yè)所得稅。而且，根據(jù)教育部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、市場監(jiān)管總局、新聞出版署印發(fā)的《關于進一步加強和規(guī)范教育收費管理的意見》規(guī)定:“學校收取行政事業(yè)性收費時要按照財務隸屬關系使用財政部門印(監(jiān))制的財政票據(jù)，在收取服務性收費時應使用相應的稅務發(fā)票，代收費時應使用資金往來結算票據(jù)?！盵25]因此，開放收費應使用財政票據(jù)，對外租賃、承包等收費應使用稅務發(fā)票。

3 公辦學校體育場地設施向公眾開放收費的法律規(guī)制

在準確界定開放收費性質的基礎上，為了保障這種收費的公益性和補償性，有必要基于我國行政事業(yè)性收費制度的框架，從以下方面加強對開放收費的法律規(guī)制。

3.1 將公辦學校體育場地設施向公眾開放收費納入行政事業(yè)性收費目錄清單

為了建立科學規(guī)范、公開透明的行政事業(yè)性收費管理制度，2014 年8 月，財政部、國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《關于進一步完善行政事業(yè)性收費項目目錄公開制度的通知》，明確要求將所有收費納入收費項目目錄管理，由財政部和省級財政部門按照收費項目審批管理權限，分級編制并公布收費目錄清單。2014 年10 月，財政部公布《全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費目錄清單》。2014 年底，各省(自治區(qū)、直轄市)也陸續(xù)公布了本地行政事業(yè)性收費目錄清單。收費目錄清單包括各項行政事業(yè)性收費的具體項目名稱、資金管理方式、執(zhí)收部門、政策依據(jù)等內容[26]12。其后，為了解決清單查找不方便、格式不統(tǒng)一的問題，財政部在其網(wǎng)站首頁開設了“全國政府性基金和行政事業(yè)性收費目錄清單”專欄，集中公布中央和省兩級行政事業(yè)性收費目錄清單，打造行政事業(yè)性收費“一張網(wǎng)”。財政部明確要求:“一張網(wǎng)”以外的行政事業(yè)性收費項目，一律不得執(zhí)行，公民、法人或者其他組織有權拒絕繳納并向有關部門舉報[26]12-13。

開放收費屬于事業(yè)性收費，為了增強其合法性，迫切需要將該種收費納入行政事業(yè)性收費目錄清單，并通過“一張網(wǎng)”進行管理。各地對公辦學校體育場地設施向公眾開放的支持政策有所不同，因此，開放收費不宜列入《全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費目錄清單》，宜由各地裁量列入地方的《行政事業(yè)性收費目錄清單》，項目名稱應為“公辦學校體育場地設施向公眾開放收費”，項目列在主管部門為“教育部門”的項下，資金管理方式為“繳入地方國庫”。

3.2 公辦學校體育場地設施向公眾開放收費標準的審批機關應為國務院或省級政府的價格部門

為了保護公民、法人和其他組織的合法權益，加強國家機關和事業(yè)單位的收費管理，我國實行嚴格的收費項目和收費標準審批制度。由于開放收費屬于《全民健身條例》這一行政法規(guī)直接設立的收費項目，因此不存在收費項目的審批問題。

《收費標準辦法》第4 條規(guī)定，收費標準實行中央和省兩級審批制度。收費單位為中央有關部門和單位，以及在全國范圍內實施的收費或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內實施的收費，其收費標準由國務院價格部門審批；除中央審批的以外，其他收費標準由省級政府價格部門審批。但是，《開放實施意見》規(guī)定，開放收費標準應經(jīng)當?shù)匚飪r部門核準(此處的核準即審批)。這一規(guī)定不明確，當?shù)匚飪r部門既可能包括縣級政府價格部門，也可能包括市級政府價格部門，還可能包括省級政府價格部門。因此，《開放實施意見》和《收費標準辦法》對審批機關的規(guī)定明顯存在不一致:根據(jù)《開放實施意見》規(guī)定，開放收費標準的審批機關最低層次為縣級政府價格部門；而根據(jù)《收費標準辦法》規(guī)定，開放收費標準的審批機關最低層次應為省級政府價格部門。那么，應該如何適用?

筆者認為，《開放實施意見》是由教育部、國家體育總局發(fā)布，《收費標準辦法》是由國家發(fā)展和改革委員會、財政部發(fā)布，都屬于部門規(guī)范性文件，二者不存在效力層級上的差別。但《收費標準辦法》作為規(guī)范行政事業(yè)性收費標準管理的專門性文件，根據(jù)其第2 條規(guī)定，只有法律法規(guī)另有特殊規(guī)定才能排除其適用。《開放實施意見》屬于部門規(guī)范性文件，不屬于法律法規(guī)，不能排除《收費標準辦法》的適用。因此，開放收費標準審批機關的確定仍應適用《收費標準辦法》。具體而言，如果公辦學校屬于教育部直屬高校，開放收費標準應由國務院價格部門審批；如果屬于其他公辦學校，開放收費標準應由省級政府價格部門審批。

3.3 公辦學校體育場地設施向公眾開放收費的其他法律規(guī)制

除實行開放收費納入行政事業(yè)性收費目錄清單、收費標準為更高的機關審批這兩項法律規(guī)制措施外，為了保障繳費義務人的權益，還需要從7 個方面對開放收費進行法律規(guī)制。

3.3.1 成本審核制度 根據(jù)《收費標準辦法》第12條規(guī)定，由于行政事業(yè)性收費屬于成本補償性收費，因此需要對成本進行審核，以成本審核的結論作為確定收費標準的依據(jù)。成本審核可以由審批機關自己進行，也可以委托第三方機構進行。

目前，我國行政事業(yè)性收費仍沒有建立專門的、完善的成本監(jiān)審制度。但在由政府定價的經(jīng)營服務性收費中，已經(jīng)形成了專門的較為完善的成本監(jiān)審制度?！冻杀颈O(jiān)審辦法》第3 條和第5 條規(guī)定，《成本監(jiān)審辦法》主要是對政府定價的經(jīng)營服務性收費成本監(jiān)審進行規(guī)范，成本監(jiān)審項目實行目錄管理。然而，各地公布的定價成本監(jiān)審目錄往往也包括某些行政事業(yè)性收費的成本監(jiān)審，例如《山東省定價成本監(jiān)審目錄》就包括收費公路車輛通行費標準，城市道路橋梁和隧道通行費標準，公辦全日制普通高等學歷教育學費、住宿費標準等[27]。因此，筆者建議目前可以將開放收費納入定價成本監(jiān)審目錄，按照《成本監(jiān)審辦法》規(guī)定的相關程序和要求進行成本監(jiān)審，以提高開放收費標準制定的科學性。當然，如果能夠根據(jù)公辦學校體育場地設施的特點(公辦學校體育場地設施既對校內師生開放，也向公眾開放，存在成本分攤問題，在成本核算方面具有一定的特殊性)，形成專門的開放收費的成本監(jiān)審規(guī)范，將更加有利于制度建設和繳費義務人權益的保護。

3.3.2 收費標準審核聽取意見制度 《收費標準辦法》第13 條規(guī)定，收費標準審核過程中，審批機關可以采用座談會、論證會、聽證會或者書面征求意見等形式，征求社會有關方面尤其是繳費義務人的意見。盡管《收費標準辦法》用的是“可以”一詞，但是由于收費屬于限制繳費義務人的財產權益，作為收費標準的利害關系人，根據(jù)正當程序原則，“任何人在受到懲罰或其他不利處分前，應為之提供公正的聽證或其他聽取意見的機會”[28]。因此，此處的“可以”一詞應作如此理解:征求意見為確定和調整收費標準的必經(jīng)程序，只是在征求意見的方式方面，審批機關有行政裁量權。我國目前在行政事業(yè)性收費標準審批的聽證方面，并沒有詳細、具體的聽證規(guī)則，為了保障繳費義務人的合法權益，提高政府審批收費標準的民主性、科學性和透明度，需要參照《政府制定價格聽證辦法》對開放收費的聽證規(guī)則進行構建。

3.3.3 收費公示制度 開放收費需要做好兩個方面的公示:1)審批機關的公示。根據(jù)《收費標準辦法》第23 條和第25 條規(guī)定，審批收費標準的決定，審批機關要以公文形式向社會公布，屬于主動公開的范圍，公示內容包括開放收費的主體、收費對象、收費的二級項目、計費單位、收費標準執(zhí)行期限等。2)收費單位的公示。根據(jù)《收費標準辦法》第26 條規(guī)定，作為收費單位的公辦學校也應當在收費地點的顯著位置公示收費的主體、收費對象、收費的二級項目、計費單位、減免規(guī)定、監(jiān)督舉報電話等，自覺接受社會監(jiān)督。

3.3.4 免費開放制度 《開放實施意見》規(guī)定，公辦學校體育場地設施對青少年學生、老年人、殘疾人等原則上實行免費開放。該規(guī)定屬于作為公辦學校管理者的教育部門免除自己權益的行為，具有法理上的正當性。但是《開放實施意見》對免費開放的對象，在列舉了青少年學生、老年人、殘疾人后，又采用了“等”字的規(guī)定，持一種比較開放的態(tài)度。對免費的對象，各地進行了不同的擴展規(guī)定。例如:《江蘇省體育設施向社會開放管理辦法》擴展到軍人和所有學生[29]，《廣東省學校體育場館向社會開放實施辦法》擴展到低保對象[10]。各地對免費對象的擴展，屬于國有公物管理者免除自己權益的行為，具有一定的正當性。免費對象的設定屬于國有公物管理者的裁量權，但是根據(jù)我國《憲法》平等原則的規(guī)定，免費應該建立在合理差別的基礎上，避免歧視情形的出現(xiàn)[30]。

3.3.5 費用的管理與使用制度 應該將開放收費納入財政預算管理，徹底落實收支兩條線制度，加強監(jiān)管，降低開放收費的廉政風險和經(jīng)濟責任[31]。根據(jù)《政府非稅收入管理辦法》第17 條規(guī)定，開放收費的收入應當全部上繳國庫，用于維持公辦學校體育場地設施的運營。

3.3.6 收費標準的事后評估與調整制度 《收費標準辦法》第27 條規(guī)定，收費管理部門應當建立開放收費標準執(zhí)行情況的事后評估制度，對收費標準的執(zhí)行情況進行監(jiān)測或定期審核。而且，公辦學校體育場地設施運營成本出現(xiàn)較大變化的，應該及時調整開放收費標準?！妒召M標準辦法》對事后評估的期限沒有作出規(guī)定，可以借鑒我國臺灣地區(qū)《規(guī)費法》的規(guī)定，每3 年至少應實施一次收費標準評估。

3.3.7 監(jiān)督檢查制度與繳費義務人的權利救濟制度 《收費標準辦法》第6 條和第7 條規(guī)定，各級價格、財政部門要加強對收費標準的監(jiān)督管理。公辦學校體育場地設施的繳費義務人對違法的收費行為，有權拒絕繳納并且進行舉報，各級價格、財政部門應該加強監(jiān)督管理。目前，開放收費形成的關系認定為民事法律關系，因此繳費義務人在權益受到侵犯的情況下，還可以依據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定提起民事訴訟，以保障自己的合法權益。

4 結語

《公共文化體育設施條例》第33 條規(guī)定:“國家機關、學校等單位內部的文化體育設施向公眾開放的，由國務院文化行政主管部門、體育行政主管部門會同有關部門依據(jù)本條例的原則另行制定管理辦法?！薄豆参幕w育設施條例》在2003 年即賦予了國務院體育行政主管部門會同有關部門制定《公辦學校體育場地設施向公眾開放管理辦法》的職權與職責，國務院體育行政主管部門應當會同有關部門盡快制定這一聯(lián)合規(guī)章。開放收費在性質上屬于事業(yè)性收費，為了消除各地開放收費制度的不一致，加強對開放收費的法律規(guī)制，應該盡快啟動相關規(guī)章的制定和對收費(包括免費、低費)制度進行具體、可操作性的規(guī)定，以推動我國全民健身活動的開展，保障公眾使用公辦學校體育場地設施的合法權益。