基于代理及管家理論融合視角的政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制實(shí)踐

杜 唯，王 超，王相博，趙宏炟，杜春華，何元春

(1.哈爾濱體育學(xué)院體育藝術(shù)學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150008；2.哈爾濱體育學(xué)院研究生院，黑龍江 哈爾濱 150008；3.哈爾濱體育學(xué)院體育教育訓(xùn)練學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150008；4.哈爾濱體育學(xué)院冬奧學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150008；5.廈門(mén)大學(xué)體育教學(xué)部，福建 廈門(mén) 361000)

政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)，已成為公共服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)新供給的新常態(tài)。黨的十八屆三中全會(huì)提出，適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)[1]，從宏觀上對(duì)社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作提出了新的要求。2022年，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于做好2022 年政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革重點(diǎn)工作的通知》再次強(qiáng)調(diào)，要“繼續(xù)加大與民生密切相關(guān)的公共服務(wù)領(lǐng)域政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革力度，提升其質(zhì)量和效率，助力公共服務(wù)精準(zhǔn)提供”[2]，從微觀上對(duì)購(gòu)買(mǎi)方的政府和供給方的社會(huì)組織提出了更高要求。同年3 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系的意見(jiàn)》，提出“制定政府購(gòu)買(mǎi)全民健身公共服務(wù)的辦法及實(shí)施細(xì)則”的重要任務(wù)。在此背景下，我國(guó)政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)已經(jīng)成為政府提供公共服務(wù)的重要措施。當(dāng)前，我國(guó)全民健身公共服務(wù)呈現(xiàn)出供需之間失衡的現(xiàn)象，主要是因?yàn)楣搀w育服務(wù)不完善、不暢通、不連貫導(dǎo)致整體服務(wù)水平不高[3]7。近年來(lái)，項(xiàng)目制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)走進(jìn)大眾視野，借助項(xiàng)目制的優(yōu)勢(shì)在某種程度上更為有效地推進(jìn)了體育公共服務(wù)[3]7。為了貫徹落實(shí)黨和國(guó)家的體育強(qiáng)國(guó)、健康中國(guó)等戰(zhàn)略目標(biāo)，構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系，深入探討政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制的運(yùn)行邏輯、現(xiàn)實(shí)困境與提升路徑刻不容緩。

學(xué)界運(yùn)用不同的理論對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目制展開(kāi)熱議。一方面，從代理理論視角審視了我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，認(rèn)為多元主體之間的結(jié)構(gòu)、制度、管理和能力建設(shè)等要素與環(huán)節(jié)的缺失導(dǎo)致逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)[4]169；另一方面，超越代理理論以管家理論重塑政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)行為，認(rèn)為由于社會(huì)組織發(fā)展得不成熟，所以在實(shí)踐中需要警惕管家關(guān)系異變?yōu)楹现\關(guān)系。從理論和實(shí)踐層面來(lái)看，項(xiàng)目制運(yùn)行主要以代理理論和管家理論為基礎(chǔ)[5]。經(jīng)過(guò)數(shù)年的探索和試驗(yàn)，學(xué)術(shù)領(lǐng)域通過(guò)對(duì)代理理論和管家理論的分析，普遍認(rèn)為這兩個(gè)理論描述了從沖突走向和諧[6]和從分離走向整合[7]的進(jìn)程。事實(shí)上，項(xiàng)目制在政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)中的優(yōu)勢(shì)還未能充分展現(xiàn)，只是社會(huì)環(huán)境、制度選擇了體育項(xiàng)目制，也正是基于項(xiàng)目制的理論推進(jìn)了政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)。當(dāng)前學(xué)界就政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的運(yùn)行現(xiàn)狀、困境及體制機(jī)制等多有研究，且研究成果頗豐，但基于代理理論與管家理論融合視角下的政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制研究尚未見(jiàn)到。

本文借助個(gè)案，對(duì)代理理論與管家理論融合視角下的政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制運(yùn)行邏輯、現(xiàn)實(shí)困境及其提升路徑進(jìn)行深入研究，希望借此研究為重塑政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)行為提供幫助，為制定政府購(gòu)買(mǎi)全民健身公共服務(wù)的辦法及實(shí)施細(xì)則提供支撐，為構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系提供借鑒。

1 政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制運(yùn)行邏輯

1.1 代理理論與管家理論為項(xiàng)目制研究提供理論基礎(chǔ)

代理理論(Agency Theory)興起于20 世紀(jì)60 年代末至70 年代初，根據(jù)詹森和麥克林的觀點(diǎn)，委托代理關(guān)系就是“一個(gè)人或一些人(委托人)委托一個(gè)人或一些人(代理人)，根據(jù)委托人的利益從事某些活動(dòng)，并相應(yīng)地授予代理人某些決策權(quán)的契約關(guān)系”[4]170。代理理論有兩個(gè)前提假設(shè)，一是委托方和承接主體之間存在著利益沖突；二是與委托人相比，代理人掌握著大量的信息，所以承接主體也會(huì)通過(guò)信息的不對(duì)稱(chēng)性來(lái)尋求自身利益而不是共同利益。為了確保代理人與委托人的行為利益達(dá)到一致，并根據(jù)委托人的意向執(zhí)行，委托人需要利用一系列的外部管理手段，如物質(zhì)激勵(lì)、處罰、信息系統(tǒng)以及監(jiān)督機(jī)制來(lái)進(jìn)行管理[8](表1)。

表1 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目制主要支撐理論適用性和主要行為特征Table 1 Applicability of main supporting theories and main behavioral characteristics of project system of government purchase of public services

管家理論(Stewardship Theory)最早由戴維斯·舒爾曼和唐納森在1997 年首次提出，其核心觀點(diǎn)是“管理者不全是被個(gè)人利益所驅(qū)動(dòng)，而是扮演著與委托人相同的管家角色，兩者目標(biāo)是一致的”；而且，“當(dāng)委托人和代理人擁有相同的核心價(jià)值觀時(shí)，代理人同樣也會(huì)產(chǎn)生一種內(nèi)部責(zé)任，進(jìn)而產(chǎn)生負(fù)責(zé)任的行為，所以這時(shí)董事會(huì)就必須要與作為管家的CEO發(fā)展出一種相互合作、完全信任的關(guān)系，通過(guò)董事與首席執(zhí)行官的共同任職來(lái)實(shí)現(xiàn)股東利益的最大化”[9]。因而，管家理論更強(qiáng)調(diào)通過(guò)增強(qiáng)個(gè)人責(zé)任感的內(nèi)部管理來(lái)保證行為利益的一致性，而不是采取外部管理的方法來(lái)打擊代理人的積極性(表1)。

1.2 代理理論與管家理論目標(biāo)行為統(tǒng)一共同作用于項(xiàng)目制

從理論層面看，代理理論與管家理論在主要行為特征上是存在分歧的，其本質(zhì)主要是認(rèn)識(shí)的角度不同。從代理理論的角度看，政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)是一組建立在個(gè)體理性基礎(chǔ)上的包含所有明確條款的正式契約，強(qiáng)調(diào)契約要素的清晰性和可問(wèn)責(zé)，以及合同運(yùn)行過(guò)程中明顯的權(quán)責(zé)邊界。代理理論認(rèn)為委托代理行為關(guān)系是建立在經(jīng)濟(jì)人假設(shè)基礎(chǔ)上的，由于委托方與承接主體之間存在利益沖突，而且承接主體注重自我服務(wù)，所以政府對(duì)承接主體缺乏信任，必須堅(jiān)持監(jiān)督與管理的指導(dǎo)思想，采用物質(zhì)刺激機(jī)制執(zhí)行外部管理治理機(jī)制。從管家理論的角度看，政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)是一組建立在人與人之間相互信任基礎(chǔ)上的情感組合，強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值的重要性，即人與人之間在價(jià)值認(rèn)同中的相互溝通和協(xié)調(diào)，也依賴(lài)于文化、習(xí)俗等社會(huì)規(guī)則而形成的行為范式[10]6。管家理論認(rèn)為，管家型委托關(guān)系是建立在社會(huì)人基礎(chǔ)上的，承接主體認(rèn)同自我實(shí)現(xiàn)和受尊重的需求，希望在信任、授權(quán)、尊重和協(xié)作等非物質(zhì)性激勵(lì)機(jī)制中實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。因此，政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制的本質(zhì)是既包括權(quán)責(zé)邊界明確的正式契約，也包括價(jià)值認(rèn)同信任關(guān)系的非正式契約。在項(xiàng)目制運(yùn)行過(guò)程中，正式契約下的委托代理行為關(guān)系傾向于潛在成本最小化，非正式契約下的管家型委托關(guān)系傾向于潛在利益最大化。從公共體育服務(wù)的基本特征看，公益性、普遍性、基本性和文化性決定了政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制一定是正式契約和非正式契約的組合模式，雙向的委托代理行為關(guān)系和委托管家行為關(guān)系是項(xiàng)目制績(jī)效最大化的保證。因此，代理理論和管家理論的目標(biāo)是統(tǒng)一的，行為是共生的，而且兩者在項(xiàng)目制中并不存在實(shí)質(zhì)性區(qū)別，只是表現(xiàn)的形式不同。

1.3 代理理論與管家理論融合促成項(xiàng)目制協(xié)同治理

政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的利益相關(guān)主體包括政府、社會(huì)組織和社會(huì)公眾，三大主體相互之間存在著不同的潛在風(fēng)險(xiǎn)，如政府的逆向選擇和道德潛在風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)組織的生存危機(jī)和主體價(jià)值喪失潛在風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)公眾的被動(dòng)性和公信力潛在風(fēng)險(xiǎn)等[11]。上述利益相關(guān)主體間潛在風(fēng)險(xiǎn)存在的原因主要是相互之間的潛在關(guān)系和關(guān)鍵利益問(wèn)題，即不信賴(lài)和不信任、利益沖突和利益不一致性上的問(wèn)題。就項(xiàng)目制的治理模式而言，主要體現(xiàn)的是政府主動(dòng)構(gòu)建社會(huì)組織的治理體系，這有力地契合了政府轉(zhuǎn)變職能與服務(wù)型政府建設(shè)的民生政治需要，又在嵌入式治理系統(tǒng)中有效規(guī)制了社會(huì)組織的發(fā)育形態(tài)與類(lèi)別結(jié)構(gòu)[3]7。因此，政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制應(yīng)該是一種具有橫向協(xié)同和整合機(jī)制的整體治理體系，以此有力回應(yīng)利益相關(guān)主體間的潛在風(fēng)險(xiǎn)。由此看來(lái)，政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制既需要代理理論的外部管理、物質(zhì)激勵(lì)的治理方式，也需要管家理論的內(nèi)部管理、民主協(xié)商合作的治理策略，形成兩種理論融合的治理模式。不完全契約理論認(rèn)為，契約包括顯性契約和隱形契約[10]5。所以，政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制也包括顯性契約治理和隱性契約治理。顯性契約治理是指利用明確的合約條款按照權(quán)責(zé)邊界處理政府與利益相關(guān)者之間的各種關(guān)系，隱性契約治理是指利用信任、情感、文化等公共價(jià)值指引政府與利益相關(guān)者之間的各種關(guān)系。政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制需要依靠顯性契約治理的權(quán)責(zé)邊界規(guī)制利益相關(guān)者行為，也需要依托隱性契約治理的公共價(jià)值引導(dǎo)形成多元共治的行為。很顯然，政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制是顯性契約和隱性契約的協(xié)同治理。

綜上所述，作為一種新的國(guó)家治理工具，項(xiàng)目制采取自上而下的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式進(jìn)行資源配置；各級(jí)地方政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，以項(xiàng)目申請(qǐng)的方式獲得資金，以加大民生工程和公共服務(wù)的有效投入，這種方式統(tǒng)稱(chēng)為項(xiàng)目制[12]。就內(nèi)涵而言，代理理論和管家理論融合視角下的政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制運(yùn)行邏輯與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)契約理論研究的正式契約和非正式契約的共同組合的意義相通，是顯性契約與隱性契約協(xié)同治理的共同形式。

2 政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制的現(xiàn)實(shí)困境

為了對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制運(yùn)行邏輯有一個(gè)更客觀的認(rèn)識(shí)和評(píng)判，本研究選取具有代表性和說(shuō)服力的4 個(gè)公共體育服務(wù)項(xiàng)目案例進(jìn)行具體分析(表2)。選取原因:1)決策咨詢(xún)、全民健身活動(dòng)指導(dǎo)、賽事組織和場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)類(lèi)服務(wù)項(xiàng)目，基本涵蓋了當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制的主要類(lèi)別；2)這4 類(lèi)項(xiàng)目的采購(gòu)也基本符合當(dāng)下印發(fā)的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》以及《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》所規(guī)定的地方政府項(xiàng)目采購(gòu)預(yù)算，必須要達(dá)到國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)規(guī)定的相關(guān)要求[14]。因此，本文基于代理理論與管理理論融合視角，結(jié)合4 個(gè)案例探討政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制的現(xiàn)實(shí)困境。

表2 政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制運(yùn)行4 個(gè)具體案例對(duì)比情況Table 2 Comparison of four specific cases in the project system operation of government purchase of public sports services

2.1 行為關(guān)系較為單一

由表2 可知，委托代理行為關(guān)系和委托管家行為關(guān)系雙向完成的全民健身活動(dòng)指導(dǎo)類(lèi)和賽事組織類(lèi)兩類(lèi)項(xiàng)目制，在總體績(jī)效上要明顯好于行為關(guān)系較為單一的決策咨詢(xún)類(lèi)和場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)類(lèi)。從案例中可知，單一行為關(guān)系下的項(xiàng)目制存在3 個(gè)問(wèn)題:1)傾向于委托管家行為關(guān)系的項(xiàng)目制因缺乏監(jiān)督與管理會(huì)導(dǎo)致績(jī)效降低。在決策咨詢(xún)類(lèi)項(xiàng)目案例中，項(xiàng)目制的利益相關(guān)主體間的合作成效是“不滿意”，其主要原因是在項(xiàng)目執(zhí)行中政府未能及時(shí)履職:一方面，資金發(fā)放不及時(shí)，這正如該項(xiàng)目負(fù)責(zé)人所言，合同期限只有8 個(gè)月，如果前期的調(diào)研、小型會(huì)議等都由項(xiàng)目組自行墊付，就無(wú)法調(diào)動(dòng)調(diào)研團(tuán)隊(duì)的工作積極性；另一方面，協(xié)調(diào)與對(duì)接工作不到位，存在欠缺。2)傾向于委托代理行為關(guān)系的項(xiàng)目制因缺乏價(jià)值認(rèn)同而僅僅追求自我服務(wù)。在場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目案例中，因場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目也具有公益性特征，此類(lèi)項(xiàng)目制運(yùn)行中必然要包含非正式契約，否則會(huì)因?yàn)槌薪臃侥暆撛诶娑鴮?dǎo)致潛在道德風(fēng)險(xiǎn)。3)責(zé)任認(rèn)定和違約責(zé)任追究過(guò)程中的單邊主義。項(xiàng)目制是政府方與社會(huì)組織方，就公共服務(wù)市場(chǎng)化改革所進(jìn)行的一種特殊的交易行為、商事行為、民事行為[15]，從政府與承接主體雙方所簽訂的合同文本來(lái)看，符合民事合同的諸多要件，主要是民事合同而非行政特許合同。但調(diào)研結(jié)果表明，無(wú)論是決策咨詢(xún)類(lèi)項(xiàng)目，還是全民健身活動(dòng)指導(dǎo)類(lèi)項(xiàng)目，所簽署的合同文本均只提及乙方的違約情況和責(zé)任追究，從未提及過(guò)甲方(地方體育行政部門(mén))可能存在的違約行為及其相應(yīng)的追責(zé)問(wèn)題。故而，僅就這一點(diǎn)就不難理解為何在項(xiàng)目制檢查及其結(jié)項(xiàng)過(guò)程中承接主體怨言不斷，甚至出現(xiàn)不同程度的糾紛等問(wèn)題。

2.2 缺乏監(jiān)督與管理

項(xiàng)目制運(yùn)行缺乏必要的監(jiān)督與管理導(dǎo)致治理過(guò)程流于形式，無(wú)法確保公共體育服務(wù)的質(zhì)量。從表2 可以看出，全民健身活動(dòng)指導(dǎo)類(lèi)和賽事組織類(lèi)的項(xiàng)目制在合作成效上是相對(duì)滿意的，但是在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中仍存在缺乏對(duì)提交資料的評(píng)估審核和招投標(biāo)信息公示工作不夠規(guī)范兩個(gè)問(wèn)題，主要原因是缺乏監(jiān)督與管理的制度化保障機(jī)制。具體原因有3個(gè):1)契約關(guān)系非市場(chǎng)化。全民健身活動(dòng)指導(dǎo)類(lèi)項(xiàng)目和賽事組織類(lèi)項(xiàng)目的中標(biāo)信息公示工作均不夠規(guī)范。盡管賽事組織類(lèi)項(xiàng)目在結(jié)項(xiàng)時(shí)進(jìn)行了最終考評(píng)并被認(rèn)定為合格，但其結(jié)果并未公開(kāi)公示；而全民健身活動(dòng)指導(dǎo)類(lèi)項(xiàng)目招標(biāo)信息只是進(jìn)行了1 個(gè)工作日的公示，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)實(shí)質(zhì)上也不符合相關(guān)政策要求。2)制度化保障機(jī)制不健全?，F(xiàn)階段，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制多以體育行政部門(mén)紅頭文件形式來(lái)發(fā)布購(gòu)買(mǎi)程序和規(guī)定措施，這雖然在某種程度上實(shí)現(xiàn)了政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的制度化建設(shè)，但依賴(lài)紅頭文件的項(xiàng)目制，其質(zhì)量、數(shù)量和規(guī)定內(nèi)容的價(jià)值取向等與時(shí)任主管領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)知水平和重視程度密切相關(guān)，所以這種制度建設(shè)頗具個(gè)人主義色彩，也不利于制度建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展[16]。另外，評(píng)估機(jī)制、評(píng)估方式、社會(huì)關(guān)注度亟待完善。例如:決策咨詢(xún)類(lèi)項(xiàng)目在結(jié)項(xiàng)過(guò)程中，鑒定小組的人員由體育局內(nèi)部的各機(jī)關(guān)部處主要領(lǐng)導(dǎo)組成，該領(lǐng)域的相關(guān)專(zhuān)家、學(xué)者以及社會(huì)大眾很難有機(jī)會(huì)真正參與到該項(xiàng)目的評(píng)估及決策中，所以在信息未公開(kāi)的情況下，社會(huì)大眾無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)督。3)疏于對(duì)項(xiàng)目制運(yùn)行流程的監(jiān)督與管理。這主要體現(xiàn)在服務(wù)的范圍、質(zhì)量以及基于績(jī)效的支付方面都存在問(wèn)題，使得政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的效益難以確定。首先，對(duì)購(gòu)買(mǎi)方資質(zhì)缺乏相關(guān)規(guī)定。目前，我國(guó)的法律體系對(duì)承接主體中的非營(yíng)利組織應(yīng)具有的相應(yīng)資質(zhì)條件缺少明確規(guī)定，盡管各地政府在購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)實(shí)踐過(guò)程中出臺(tái)了一系列的規(guī)范性文件，但這僅僅解決了承接主體的合法性認(rèn)定問(wèn)題，在承接服務(wù)能力與服務(wù)水平的資質(zhì)條件方面仍是空白。其次，基于績(jī)效的支付存在困難。如在本文調(diào)研的全民健身指導(dǎo)類(lèi)項(xiàng)目簽署的合同文本中，第七條“關(guān)于工作成果驗(yàn)收部分”提到，要考評(píng)參加體育鍛煉技術(shù)服務(wù)人員的技術(shù)掌握通過(guò)率，要求上交各社區(qū)比賽的成績(jī)記錄表、影像資料、媒體宣傳材料等。但此處的技術(shù)掌握能力通過(guò)率沒(méi)有標(biāo)明具體標(biāo)準(zhǔn)，驗(yàn)收的方式、方法及其人員組成等亦不明確。所以，導(dǎo)致的后果就是，為了應(yīng)付檢查和達(dá)到參與人數(shù)眾多的效果，項(xiàng)目承接方在現(xiàn)場(chǎng)表演及觀眾當(dāng)中，混雜了不少花錢(qián)雇來(lái)的“水軍”——XX 師范學(xué)院體育學(xué)院的學(xué)生。

2.3 缺乏信任與授權(quán)，項(xiàng)目制運(yùn)行屢屢受阻

項(xiàng)目制運(yùn)行缺乏必要的絕對(duì)信任與足夠授權(quán)，導(dǎo)致基于代理理論的項(xiàng)目制運(yùn)行不僅要面臨制度性牽絆問(wèn)題，也不能適用于項(xiàng)目制運(yùn)行中公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。其主要原因有兩個(gè):一方面，基于單純代理理論的項(xiàng)目制運(yùn)行出現(xiàn)政府職權(quán)介入及壓低成本等問(wèn)題。項(xiàng)目制是依附于科層制體系之上的一整套政府管理機(jī)制，客觀存在的慣性體制制約著項(xiàng)目制運(yùn)行中委托代理行為關(guān)系與委托管家行為關(guān)系的融合。例如:在場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目案例中，由合同約定的“自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧”，實(shí)際上沒(méi)有完全市場(chǎng)化，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)地方政府職權(quán)介入乃至壓低成本等類(lèi)似問(wèn)題，項(xiàng)目制運(yùn)行屢屢受阻。另一方面，基于外部管理邏輯的代理委托關(guān)系也不完全符合公共體育服務(wù)中公共體育利益和權(quán)益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在項(xiàng)目制運(yùn)行過(guò)程中，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)方式購(gòu)買(mǎi)，競(jìng)爭(zhēng)力大、自主性強(qiáng)、能力全面的體育社會(huì)組織更容易建立真正的委托代理行為關(guān)系。但在決策咨詢(xún)類(lèi)和全民健身活動(dòng)指導(dǎo)類(lèi)兩個(gè)案例中，兩者均為臨時(shí)組建的團(tuán)隊(duì)，存在著對(duì)政府在人、財(cái)、物等方面的依賴(lài)問(wèn)題；在賽事組織方面，離不開(kāi)對(duì)原掛靠單位在人、財(cái)、物等方面的依賴(lài)，進(jìn)而造成角色比重過(guò)低、話語(yǔ)權(quán)不足，也必然帶來(lái)外部管理的官僚主義作風(fēng)問(wèn)題。

2.4 關(guān)鍵利益處理不當(dāng)，協(xié)同治理效能不高

“強(qiáng)政府”體制的固有慣性不僅加劇了委托代理關(guān)系中相關(guān)主體間的利益沖突，還導(dǎo)致委托管家關(guān)系中相關(guān)主體的利益失衡。這兩種情況都不利于在代理理論與管家理論整合下提高協(xié)同治理的效能。從表2 可以看出，主要有兩個(gè)問(wèn)題:1)資金流動(dòng)過(guò)慢。如在全民健身指導(dǎo)類(lèi)項(xiàng)目中，一個(gè)歷時(shí)半年的項(xiàng)目在結(jié)項(xiàng)時(shí)才收到最初合同中約定的政府購(gòu)買(mǎi)款。2)存在“不善為”和“不作為”。這是項(xiàng)目制運(yùn)行中的核心問(wèn)題，如賽事組織類(lèi)服務(wù)項(xiàng)目中報(bào)銷(xiāo)環(huán)節(jié)繁復(fù)、上交的材料反饋信息遲緩。地方政府雖能夠通過(guò)法定的等級(jí)關(guān)系和規(guī)章制度管理內(nèi)部運(yùn)作，但是在有第三方主體介入時(shí)就表現(xiàn)出管理疲軟的特征。特別是在如何完成“謹(jǐn)慎支出者”、如何完成“最佳完全合同”“業(yè)績(jī)監(jiān)督者”等方面，明顯表現(xiàn)出經(jīng)驗(yàn)不足[17]。這些問(wèn)題必然導(dǎo)致政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制效益不佳，甚至引發(fā)糾紛，承接主體合法權(quán)益難以得到保障。

3 政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制的提升路徑

3.1 共同發(fā)揮兩大理論的指導(dǎo)作用，促進(jìn)項(xiàng)目制質(zhì)量與效益雙提升

政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制是復(fù)雜的系統(tǒng)問(wèn)題，在代理理論與管家理論融合視角下促進(jìn)質(zhì)量與效益的雙提升，需要從理論認(rèn)知、角色認(rèn)知和市場(chǎng)認(rèn)知3 個(gè)角度理解融合協(xié)同治理機(jī)制。1)改變理論認(rèn)知，重新審視項(xiàng)目制兩大理論。近年來(lái)，代理理論本身局限性及其在實(shí)踐中的失靈，使其受到前所未有的挑戰(zhàn)，這與體制機(jī)制和合同文本完善與否等均有關(guān)系。要提升政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)項(xiàng)目制治理水平，就必須加強(qiáng)對(duì)代理理論與管家理論的研討，從兩個(gè)理論融合協(xié)同治理的視角重新審視和重構(gòu)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制運(yùn)行行為。2)調(diào)整角色認(rèn)知，理解項(xiàng)目制運(yùn)行的核心意義。地方政府各級(jí)及其管理者應(yīng)以公共體育服務(wù)的公共體育利益和體育權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，深入了解項(xiàng)目制運(yùn)行的具體內(nèi)容和核心價(jià)值，目的是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目制的公共價(jià)值，從而擴(kuò)大工作視角并增強(qiáng)實(shí)踐能力，有效規(guī)避項(xiàng)目制運(yùn)行背后地方政府“多一事不如少一事”的心態(tài)，以及“以監(jiān)管之名行侵占社會(huì)組織合法權(quán)益之實(shí)”等問(wèn)題。3)調(diào)整市場(chǎng)觀念，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的整合來(lái)增加效益。將市場(chǎng)機(jī)制融入項(xiàng)目制通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲取專(zhuān)業(yè)支持，進(jìn)而促進(jìn)項(xiàng)目制內(nèi)部和外部管理的協(xié)同治理。

3.2 雙向協(xié)同治理行為達(dá)成目標(biāo)一致，切實(shí)打造高效穩(wěn)定的項(xiàng)目制運(yùn)行機(jī)制

代理理論與管家理論融合視角下的政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制是雙向協(xié)同治理行為，其目的是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公眾或社會(huì)共同體的公共體育利益及其體育權(quán)益，打造高效穩(wěn)定的項(xiàng)目制運(yùn)行機(jī)制。1)基于代理理論加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目制的監(jiān)督與管理。首先，要合理界定利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)和職能；其次，要促進(jìn)基層政府職能轉(zhuǎn)變，切實(shí)改變基層體育行政部門(mén)“不聞不問(wèn)”或過(guò)多行政干預(yù)體育社會(huì)組織具體運(yùn)轉(zhuǎn)的弊端；最后，要加強(qiáng)項(xiàng)目制運(yùn)行動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。例如:對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)資金支付方式及組織評(píng)估服務(wù)差的問(wèn)題實(shí)行問(wèn)責(zé)制。2)基于管家理論增強(qiáng)對(duì)承接主體的信任與授權(quán)。首先，項(xiàng)目制最需要的行為特征就是信任，信任和聲譽(yù)也是回報(bào)收獲最好的方式；其次，應(yīng)該更重視政府回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)，通過(guò)協(xié)商共治、充分授權(quán)適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)環(huán)境，提高經(jīng)營(yíng)績(jī)效，實(shí)現(xiàn)潛在利益的最大化；最后，在相互理解、相互尊重的基礎(chǔ)上加強(qiáng)主體之間的合作。

3.3 重視內(nèi)外兼顧的激勵(lì)機(jī)制，提升項(xiàng)目制運(yùn)行治理效能

在代理理論與管家理論融合視角下的政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制需要實(shí)行內(nèi)外兼顧的治理模式。1)對(duì)委托代理行為采取外部管理、物質(zhì)激勵(lì)的治理方式。首先，尋求激勵(lì)的影響因素，設(shè)計(jì)最優(yōu)的激勵(lì)機(jī)制。為了尋求物質(zhì)激勵(lì)，政府可以將一部分成本降低額以工資或獎(jiǎng)金的形式分給代理人，讓其分享成本降低的好處。其次，進(jìn)行內(nèi)部制度的布局并確立內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，要構(gòu)建健全的法人治理結(jié)構(gòu)，依法設(shè)定章程和內(nèi)部管理?xiàng)l例，并為代理人設(shè)置適當(dāng)?shù)男匠曛贫?，確保政府和個(gè)人能規(guī)范地監(jiān)督承接實(shí)體的行為。最后，利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)外部的環(huán)境制約。外部市場(chǎng)制約使承接實(shí)體能夠從公共的價(jià)值和利益角度出發(fā)去完成其職責(zé)，避免采取機(jī)會(huì)主義的做法。這有助于確保委托代理行為與所有者的利益方向一致，從而降低代理成本。2)對(duì)委托管家行為采取內(nèi)部管理、非物質(zhì)激勵(lì)的治理方式。首先，培育項(xiàng)目制運(yùn)行內(nèi)部的信任機(jī)制——信任激勵(lì)。建立信任主要依靠3 個(gè)機(jī)制(感情機(jī)制、法律機(jī)制和聲譽(yù)機(jī)制)和3 個(gè)途徑(進(jìn)行項(xiàng)目制培訓(xùn)、培養(yǎng)組織文化和充分授權(quán))[18]。其次，建立承接主體自身發(fā)展晉升機(jī)制——成就激勵(lì)，即針對(duì)不同承接主體的差異和需求采取不同的激勵(lì)方式，以滿足各自的成就需求，并根據(jù)項(xiàng)目制具體情況，分別推行承接主體不同發(fā)展規(guī)劃和考核晉升機(jī)制。最后，建立項(xiàng)目制運(yùn)行承接主體的聲譽(yù)機(jī)制——聲譽(yù)激勵(lì)，即通過(guò)提高承接主體的經(jīng)濟(jì)地位、政治地位和職業(yè)聲威等，建立承接主體的聲譽(yù)[19]。

3.4 注重顯性契約與隱性契約協(xié)同治理，提升項(xiàng)目制運(yùn)行整體績(jī)效

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目制是正式契約與非正式契約的組合模式，也是顯性契約與隱性契約的協(xié)同治理過(guò)程。一方面，代理理論強(qiáng)調(diào)顯性契約治理。從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā)，注重對(duì)代理人給予嚴(yán)格的外部管理和強(qiáng)有力的物質(zhì)刺激；另一方面，管家理論強(qiáng)調(diào)隱性契約治理。從“社會(huì)人”假設(shè)出發(fā)，注重通過(guò)給予承接主體足夠的信任和授權(quán)而改善與代理人的關(guān)系。在代理理論與管家理論融合視角下，項(xiàng)目制中的承接主體多以“復(fù)雜人”呈現(xiàn)，同時(shí)具有委托代理行為和委托管家行為，政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制要同時(shí)重視正式契約的外部管理機(jī)制和非正式契約的內(nèi)部管理機(jī)制的建立，注重顯性契約與隱性契約的協(xié)同治理。對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制來(lái)說(shuō)，公益性、普遍性、基本性和文化性的基本特征影響了其治理模式的選擇，加上“強(qiáng)政府”慣性體制的存在，導(dǎo)致政府與代理人間的利益沖突激化和公共利益失衡，這種關(guān)鍵利益上的矛盾?chē)?yán)重影響著項(xiàng)目制的效益和公共體育服務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制既要強(qiáng)化顯性契約治理，更要注重隱性契約治理，呈現(xiàn)出顯性契約與隱形契約的協(xié)同治理。

4 結(jié)語(yǔ)

從一元治理到二元治理，項(xiàng)目制運(yùn)行中的代理理論和管家理論并非完全對(duì)立，兩者也完全可以有機(jī)地統(tǒng)一在同一個(gè)運(yùn)行框架中。他山之石，可以攻玉，項(xiàng)目制運(yùn)行背后的代理理論與管家理論都有其自身無(wú)法完全解釋的問(wèn)題，實(shí)踐中也經(jīng)常遇到一些難以實(shí)施的環(huán)節(jié)和因素?；诖砝碚撆c管家理論融合視角下的政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)行，其優(yōu)點(diǎn)就在于能夠從“復(fù)雜人”的角度出發(fā)，回應(yīng)復(fù)雜的系統(tǒng)問(wèn)題，以彰顯顯性契約與隱性契約協(xié)同治理模式，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公眾或社會(huì)共同體的公共體育利益及其體育權(quán)益。所以，如何結(jié)合項(xiàng)目制運(yùn)行實(shí)際，進(jìn)一步加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目制運(yùn)行理論與實(shí)踐研究仍有待繼續(xù)。