行政處罰權(quán)下放基層政府的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建

胡冬勤

廣東登都律師事務(wù)所，廣東 中山 528400

行政處罰是行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理、維護(hù)社會(huì)秩序的必要手段，其與群眾的日常生活緊密相聯(lián)，對(duì)于提升基層治理水平意義重大。將行政處罰權(quán)下放給基層政府行使，雖然破除了先前賦權(quán)實(shí)踐中的“行政處罰權(quán)由縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)行使”的障礙，但是為確保該權(quán)力行使的合理性，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)下放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有效建設(shè)。習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)：“‘十四五’時(shí)期要在加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作、提高基層治理能力上下更大功夫?！蓖苿?dòng)行政執(zhí)法權(quán)限和資源下放到基層政府，有利于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道現(xiàn)代化治理水平，有效提高基層治理工作質(zhì)效，這對(duì)于打造牢固的基層治理基礎(chǔ)意義重大。2021 年，新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》），將近年來各地行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了有效總結(jié)，并將相關(guān)經(jīng)驗(yàn)制定成法律制度，說明該項(xiàng)工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但這并不意味著行政處罰權(quán)對(duì)基層政府全面放開，哪些行政處罰權(quán)可以下放，可以下放給哪些政府部門等事宜有待進(jìn)一步商討，并制定出明確的下放標(biāo)準(zhǔn)，從而確保后續(xù)實(shí)踐工作可以得到有效落實(shí)。

一、行政處罰權(quán)下放基層實(shí)踐現(xiàn)狀

在時(shí)代不斷向前推進(jìn)的過程中，國家基層治理對(duì)于政府部門的依賴程度進(jìn)一步加深，但是由于政府部門缺少相應(yīng)執(zhí)法權(quán)限，導(dǎo)致政府部門無法針對(duì)基層問題作出行政處罰。基于該種情況國家作出了行政處罰權(quán)下放基層的決定。在實(shí)際落實(shí)該項(xiàng)政策的過程中，形成了三種實(shí)踐方式，具體包括：第一，基層政府集中行使行政處罰權(quán)；第二，基層政府受托行使行政處罰權(quán)。該種實(shí)踐方式主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工作人員結(jié)合實(shí)際情況，按照相關(guān)法律法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)，自行建設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，同時(shí)借助上級(jí)政府的名義行使該項(xiàng)權(quán)力；第三，基層政府與其他行政機(jī)關(guān)共同行使行政處罰權(quán)。該種實(shí)踐方式為相應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道與管轄區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法部門共同行使行政處罰權(quán)。通過以上三種實(shí)踐方式，行政處罰權(quán)雖然得到行使，但基層政府并未真正獲得相應(yīng)執(zhí)法權(quán)限，不能真正做到逾越法律障礙。

二、行政處罰權(quán)下放基層的重要意義

行政處罰權(quán)下放基層的重要意義在于有效解決鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展不平衡不充分問題，提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平，鞏固鄉(xiāng)村脫貧攻堅(jiān)成果，確保城鄉(xiāng)公共資源均衡分配的目標(biāo)可以有效達(dá)成?；鶎诱L期以來就是對(duì)接上級(jí)任務(wù)，引領(lǐng)基層建設(shè)發(fā)展的權(quán)力承接點(diǎn)，是穩(wěn)步推進(jìn)法制建設(shè)的重要基礎(chǔ)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革工作以及行政綜合執(zhí)法改革工作落實(shí)的過程中，可以看出向相關(guān)基層部門賦權(quán)賦能這項(xiàng)工作上級(jí)部門已經(jīng)準(zhǔn)備良久，該項(xiàng)工作亦已在部分地區(qū)做出有益嘗試。因此，在當(dāng)今的時(shí)代背景下，將行政處罰權(quán)等相關(guān)權(quán)力下放基層不僅具備良好的現(xiàn)實(shí)意義，更是社會(huì)發(fā)展的重要趨勢。而新修訂的《行政處罰法》已在一定程度上消解了對(duì)地方性改革的合法性擔(dān)憂，所以該項(xiàng)工作必將得到全面落實(shí)，切實(shí)優(yōu)化基層組織法的框架，為基層履行執(zhí)法職能提供充足支持，進(jìn)一步提升國家基層治理體系的建設(shè)水平。

三、行政處罰權(quán)下放基層應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則

即使相關(guān)部門為全面落實(shí)修訂后的新《行政處罰法》而對(duì)相應(yīng)執(zhí)法權(quán)限進(jìn)行適當(dāng)修改，以實(shí)現(xiàn)行政處罰權(quán)下放基層政府之目的，為基層政府部門行使該項(xiàng)權(quán)利提供法律支撐，但是相關(guān)法律內(nèi)容依舊不明確，仍需進(jìn)一步完善［1］。為確保該項(xiàng)工作可以有效完成，明確行政處罰權(quán)下放基層應(yīng)當(dāng)遵守的基本原則至關(guān)重要。該項(xiàng)政策需遵守的最基本原則就是民主集中制原則，該原則是一切政策理論的基礎(chǔ)與起點(diǎn)，是最基本的法治要求。通過對(duì)該項(xiàng)政策進(jìn)行解讀，可以明確行政處罰權(quán)下放基層需遵守權(quán)力法定化以及分權(quán)合理化兩項(xiàng)要求，主要就是該權(quán)限下放基層政府之后，在實(shí)際行使過程中，必須保證其權(quán)力來源法定，確保只有法律授權(quán)的主體方可行使該項(xiàng)權(quán)力。此外，權(quán)力法定還需要對(duì)權(quán)力范圍進(jìn)行合理規(guī)劃，確保行政處罰權(quán)的行使范圍及內(nèi)容合法。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)綜合考慮各級(jí)行政機(jī)關(guān)的合理分配形式，確保行政處罰權(quán)的實(shí)效可以得到充分發(fā)揮，有效調(diào)動(dòng)相應(yīng)基層政府的積極性及主動(dòng)性，防止行政處罰權(quán)過于集中，從而導(dǎo)致權(quán)力行使的科學(xué)性及合理性受到影響。除以上兩點(diǎn)要求外，行政處罰權(quán)在下放基層的過程中還應(yīng)當(dāng)滿足功能合理化、效能最佳化標(biāo)準(zhǔn)。功能合理化要求在下放行政處罰權(quán)之后，應(yīng)當(dāng)對(duì)基層政府的資格與能力進(jìn)行考察，確保相應(yīng)政府有資格能力承接行政處罰權(quán)。而效能最佳化則要求在行政處罰權(quán)下放基層的過程中應(yīng)當(dāng)確保該項(xiàng)權(quán)力實(shí)現(xiàn)最優(yōu)效能。

四、行政處罰權(quán)下放基層的具體標(biāo)準(zhǔn)

以上內(nèi)容即對(duì)行政處罰權(quán)下放基層的總體要求，為確保相應(yīng)要求都可以得到充分滿足，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合相關(guān)要求制定行政處罰權(quán)下放基層的具體標(biāo)準(zhǔn)，并在后續(xù)實(shí)踐工作中參照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

（一）基層政府適應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)

基層政府適應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)基于功能合理化要求所制定，實(shí)際應(yīng)用場景為判斷基層政府是否具備承接行政處罰權(quán)的資格條件。為實(shí)現(xiàn)對(duì)基層政府部門資格條件的合理判定，相關(guān)人員在制定評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的過程中，應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)指標(biāo)，如基層政府財(cái)務(wù)情況、政府部門的實(shí)際規(guī)模、政府工作人員的綜合素質(zhì)以及行政處罰權(quán)行使的相關(guān)設(shè)備與技術(shù)等［2］?；谏鲜鲋笜?biāo)對(duì)行政處罰權(quán)行使資格評(píng)判體系進(jìn)行構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)對(duì)相應(yīng)基層政府部門的有效考察，進(jìn)而確保相關(guān)部門可以滿足相關(guān)權(quán)力義務(wù)的實(shí)際需求。

（二）權(quán)力下放法定標(biāo)準(zhǔn)

有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定權(quán)力下放法定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)該項(xiàng)工作的有效約束，判斷權(quán)力下放主體、權(quán)力下放方法以及權(quán)力下放內(nèi)容是否符合法定要求，從而更加符合權(quán)利法定化的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)新《行政處罰法》之規(guī)定，行政處罰權(quán)由省級(jí)決定下放，但對(duì)于具體是由省級(jí)政府抑或是省級(jí)人大決定并未做出明確表示。尤需指出的是，只有立法機(jī)關(guān)才能結(jié)合實(shí)際情況和相關(guān)規(guī)定決定行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使范圍與邊界。但是，我國社會(huì)在持續(xù)進(jìn)步和發(fā)展，需要不斷加大行政、立法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系處理，保證相關(guān)組織權(quán)的合理分配。相關(guān)法律表示，行政機(jī)關(guān)有權(quán)力對(duì)行政權(quán)力配置進(jìn)行縱向調(diào)整，即行政處罰權(quán)在下放基層時(shí)，政府部門可以對(duì)下級(jí)政府的權(quán)力大小進(jìn)行調(diào)整。通過對(duì)以上標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有效明確，行政處罰權(quán)下放基層的工作將得到更為規(guī)范的開展。

（三）權(quán)力行使最佳標(biāo)準(zhǔn)

權(quán)力行使最佳標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)效能最佳化要求所制定，該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)要求基層政府在行使行政處罰權(quán)時(shí)可以實(shí)現(xiàn)最佳治理效能。在該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的約束下，省級(jí)政府在下放行政處罰權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)選擇能夠在基層管理工作中發(fā)揮最佳效能的權(quán)力內(nèi)容進(jìn)行下放。但在基層治理工作開展過程中，行政執(zhí)法權(quán)治理效能的發(fā)揮會(huì)受到多種因素的影響，部分權(quán)力的下放并不能促進(jìn)基層治理效果的進(jìn)一步提升［3］。因此，有關(guān)部門需要對(duì)該問題進(jìn)行深入分析判斷，結(jié)合相應(yīng)基層政府管轄區(qū)域的實(shí)際情況、行政處罰權(quán)的自身特質(zhì)以及有關(guān)執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)開展全面評(píng)估工作，確保行政執(zhí)法權(quán)的基本效能可以得到充分發(fā)揮，并在行政執(zhí)法權(quán)持續(xù)下放過程中對(duì)有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行完善，不斷提升、優(yōu)化相應(yīng)權(quán)力的治理效能。

（四）權(quán)力分配合理標(biāo)準(zhǔn)

權(quán)力分配合理標(biāo)準(zhǔn)依照分權(quán)合理化要求所制定，具體應(yīng)用目的是綜合判定具體何種形式的行政處罰權(quán)能夠下放到基層。依據(jù)權(quán)力分配合理標(biāo)準(zhǔn)，只有基層政府急需且具有相應(yīng)能力行使的權(quán)力才可以下放。因此，在落實(shí)行政處罰權(quán)下放任務(wù)的過程中，相關(guān)人員對(duì)于哪些權(quán)力是基層政府管理迫切需要的應(yīng)當(dāng)有正確認(rèn)知，該認(rèn)知的形成需要相關(guān)人員對(duì)基層政府管轄地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行有效評(píng)估。由于國家基層治理工作存在一些共性問題，所以部分權(quán)力可以實(shí)現(xiàn)直接下放，如社會(huì)治安、城市管理、民生建設(shè)等相關(guān)權(quán)力。另外，由于基層政府部門的執(zhí)法能力以及職能定位存在一定差異，在對(duì)行政處罰權(quán)進(jìn)行下放的過程中，相關(guān)人員需要分級(jí)、分批下放，確保有關(guān)部門可以實(shí)現(xiàn)對(duì)相應(yīng)權(quán)力的有效掌控。

（五）評(píng)估監(jiān)督有效標(biāo)準(zhǔn)

新《行政處罰法》第二十四條表明需根據(jù)基層實(shí)際情況決定是否賦權(quán)。據(jù)此，行政處罰權(quán)下放基層需經(jīng)賦權(quán)前的評(píng)定、放權(quán)后的監(jiān)督與指導(dǎo)以及貫穿整個(gè)過程的信息公開。行政處罰權(quán)下放基層的每一步都有著嚴(yán)格的制度約束，需通過相應(yīng)的程序性制度對(duì)行政處罰權(quán)的行使加以規(guī)范，防止斷崖式放權(quán)問題的出現(xiàn)。為確保賦權(quán)前的評(píng)估工作以及賦權(quán)后的監(jiān)督管理工作得到優(yōu)質(zhì)高效開展，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定合理的監(jiān)督評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

在制定行政處罰權(quán)下放基層的事前評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確該項(xiàng)評(píng)估工作所針對(duì)的對(duì)象為基層承接主體，且相應(yīng)主體在承接行政處罰權(quán)后應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的協(xié)調(diào)配合機(jī)制以確保相應(yīng)權(quán)力順利運(yùn)行。因此，事前評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)所設(shè)計(jì)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：第一，權(quán)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。明確行政處罰權(quán)承接主體的權(quán)利及責(zé)任，是保證行政處罰權(quán)正常行使的關(guān)鍵。在有效制定權(quán)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)后，行政處罰權(quán)的權(quán)力邊界將得到規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)基層與上級(jí)的有效銜接，防止出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法等問題；第二，修改程序標(biāo)準(zhǔn)。因新法出臺(tái)后部分程序性標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化，故應(yīng)當(dāng)建立行政處罰權(quán)下放基層執(zhí)法的程序機(jī)制，并且合理設(shè)置修改程序的標(biāo)準(zhǔn)。

為對(duì)基層政府行政處罰權(quán)的實(shí)施情況進(jìn)行有效監(jiān)督，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定以下監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)：第一，實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)。在行政處罰權(quán)下放之后，應(yīng)當(dāng)結(jié)合基層政府的實(shí)際情況合理制定監(jiān)督考核方案及細(xì)則，對(duì)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)予以明確，確保后續(xù)的考核工作更為恰當(dāng)。在對(duì)行政處罰權(quán)行使主體進(jìn)行考核時(shí)，考核內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括執(zhí)法權(quán)限是否適當(dāng)、執(zhí)法依據(jù)是否正確、執(zhí)法程序是否正當(dāng)合法等等；第二，適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。在行政處罰權(quán)下放基層以后，承接程序、放權(quán)效果等實(shí)踐性問題不能一蹴而就，應(yīng)當(dāng)結(jié)合基層政府的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。因此，在監(jiān)督過程中，相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)遵從適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，合理履行監(jiān)督義務(wù)，確保行政處罰權(quán)的行使實(shí)效可以得到充分發(fā)揮。

綜上所述，行政處罰權(quán)下放基層具有重大意義，但在實(shí)際落實(shí)過程中仍然存在諸多不可忽視的問題。因此，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定良好的行政處罰權(quán)下放標(biāo)準(zhǔn)，確保行政處罰權(quán)相關(guān)職能得以充分發(fā)揮，從而構(gòu)建良好的社會(huì)治理秩序。