學前教育立法走向

金貽龍

2023年9月1日下午，河北滄州一所幼兒園舉行以“童學養(yǎng)正，開筆啟蒙”為主題的大班開筆禮儀式。圖/視覺中國

學前教育立法正在邁出實質性一步。

2023年9月1日，隨著十四屆全國人大常委會第五次會議閉幕，中國首部《學前教育法（草案）》全文公布，向社會公眾征求意見截止時間為9月30日。這是時隔近三年再次征求意見。

多年來，作為國民教育體系的重要一環(huán)，學前教育發(fā)展得不平衡、不充分，“入園難”“入園貴”矛盾凸顯，各方寄望于通過單專門立法的方式，試圖破解制約學前教育改革發(fā)展的瓶頸問題。

早在2006年，全國人大科教文衛(wèi)委員會就正式委托教育部開展學前教育立法的研究和起草。2011年，教育部曾表態(tài)，把啟動學前教育立法作為當年度工作重點，但直到2019年才初步形成草案文本，一年后的2020年9月，《學前教育法草案（征求意見稿）》首次公開，及至2021年4月12日形成草案送審稿報送國務院審議。

進入2023年，十四屆全國人大常委會公布其任期內的第一份立法工作計劃，學前教育法再度列入初次審議項目。6月2日，國務院常務會議討論并原則通過《學前教育法（草案）》。8月28日，草案提請十四屆全國人大常委會第五次會議初次審議。

和2020年版征求意見稿相比，此次草案調整為八章74條，包括總則、規(guī)劃與舉辦、保育和教育、教師和其他工作人員、投入與保障、管理與監(jiān)督、法律責任、附則。

分組審議時，關于強化各級政府的責任、健全普惠性資源的投入保障機制、調整學前兒童的年齡段適用范圍等問題，均是委員們討論的焦點。

截至2022年，中國擁有28.92萬所幼兒園、4627.55萬在園幼兒，這部學前教育專門立法的影響，必將廣泛而又深遠。

“以政府舉辦為主”

在8月25日舉行的記者會上，全國人大常委會法制工作委員會發(fā)言人楊合慶介紹《學前教育法（草案）》的起草目的：“為及時將學前教育改革發(fā)展的政策舉措和實踐成果轉化為法律規(guī)范，促進學前教育普及普惠安全優(yōu)質發(fā)展。”

學前三年毛入園率是衡量學前教育普及水平的重要指標之一。2022年，全國學前三年毛入園率達到89.7%，比十年前的2012年提高了25.2%。

盡管如此，城市公辦學前教育資源依然存在不足。以甘肅為例，據西北師范大學教育學院教授鄭名在一次專題研討會上表示，2017年，在全省7122所幼兒園中，民辦園占35%，公辦園占65%，其中城市中公辦園只占17%。也就是說，在甘肅，城市中的公共學前教育體系基本以民辦園為主體。

北京大學法學院教授湛中樂指出，一些地方政府對于學前教育的重要性認識不夠，“認為這不是政府的事，用社會力量承擔就行了”，于是在發(fā)展早期，資本、企業(yè)也在參與辦園，擴張過程中，學前教育走向逐利，這些因素都在加劇公辦“入園難”與民辦“入園貴”。

更深層次的問題則是學前教育管理體制的不健全。根據湛中樂的研究，在絕大多數地市，均缺乏專門的機構或部門來進行學前教育管理，而涉及學前教育的不同部門之間權責不明、職能交叉，因此往往難以實現(xiàn)有效監(jiān)督與管理。

據了解，現(xiàn)行《教育法》所規(guī)定的四個獨立學制階段中，唯有學前教育缺乏專門立法，在實際執(zhí)行中，主要參照《幼兒園管理條例》《幼兒園工作規(guī)程》——分別頒布于1989年和1996年。

在湛中樂看來，以上兩項行政法規(guī)與部委規(guī)章僅涉及幼兒園工作的管理，學前教育活動其他方面的關鍵問題，比如政府責任、財政投入、教師隊伍建設與權益保障等諸多事項，卻難以從中找到法律依據。

實際上，學前教育立法一直在推進中。

從2004年起，全國人大教科文衛(wèi)委員會持續(xù)組織開展學前教育立法調研。一位曾參與調研的專家向《財經》表示，“雖然啟動得早，但對學前教育的重視度明顯提升，其實是在2010年以后?！?/p>

2010年6月，中共中央政治局審議并通過《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（下稱《規(guī)劃綱要》）。對于學前教育的辦學體制，《規(guī)劃綱要》明確為“政府主導、社會參與、公辦民辦并舉”。

但2003年教育部等部門聯(lián)合發(fā)布的《關于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》（下稱《指導意見》）中，相關表述則是，“形成以社會力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結合的發(fā)展格局”。

湛中樂認為，由于缺乏專門的學前教育法，《規(guī)劃綱要》與《指導意見》關于學前教育辦學體制問題的表述不一致，可能會導致地方各級政府處理相關問題時出現(xiàn)分歧，最終將幼兒園的興辦推向市場，“政府在學前教育事業(yè)發(fā)展中的責任被忽視”。

為了回應這個問題，新公布的草案明確：“發(fā)展學前教育堅持政府主導，以政府舉辦為主，大力發(fā)展普惠性學前教育資源，引導和規(guī)范社會力量參與?！?/p>

中國民辦教育協(xié)會研究分會副理事長田光成撰文指出，未來學前教育的發(fā)展模式以政府舉辦主，強調了“公辦園”在學前教育中的主導和主體地位，較之此前相關的原則進行了重大調整。

此外，草案還明確：“學前教育是國民教育體系的組成部分，是重要的社會公益事業(yè)?！闭恐袠氛J為，這一條款是對學前教育性質、定位的明確，一方面可以提升政府、社會和家庭對學前教育的重視；另一方面，對于幼兒園等學前教育機構的舉辦者而言，“過度逐利”不再可能。

“確立公益性原則，表明政府要加大對學前教育的投入，而且應該是持續(xù)性的，這既包括設置上（如幼兒園布局規(guī)劃）的投入，也涉及對人（如師資的補充與待遇保障）的投入?！闭恐袠分赋?。

如何優(yōu)化成本分擔機制？

不同于義務教育的強制性，學前教育通常被認為是兒童應當享有的一種社會福利，由政府通過公共選擇的方式來供給，但又并非是政府承擔全部責任的純公益事業(yè)。因此，如何劃定各級政府投入責任，尤其是確定合理的財政分擔比例，成為學前教育資源供給的核心議題。

在一些學者的研究中，財政在學前教育投入中的占比歷來不高。

2008年，中國教育科學研究院研究員儲朝暉做過測算，學前教育經費應占整體教育經費的9％，但直到2010年底，學前教育經費僅占全國財政性教育經費總量的1.3%，而在發(fā)達國家，這個比例一般為10%左右。

“上海在2008年就達到了9%，北京現(xiàn)在已經超過這個比例，但是其他地方都達不到。從2021年的統(tǒng)計數據來看，在國家財政性教育經費中，學前教育經費占比為5.9%?！眱Τ瘯煾嬖V《財經》。

儲朝暉長期研究義務教育、高等教育等領域，自上世紀80年代以來，一直在各地進行調查研究，并參與了《規(guī)劃綱要》的專家論證。那是2008年，由于資金不足等原因，義務教育的不均衡等問題已經出現(xiàn)，以此為鑒，他主張學前教育應該把“公平”和“發(fā)展”協(xié)同解決。

儲朝暉回憶，他當時在討論中提出要“保底”，一些專家則側重“發(fā)展”，最終《規(guī)劃綱要》作了這樣的表述——“大力發(fā)展公辦園，積極扶持民辦園。加大政府投入，完善成本合理分擔機制，對家庭經濟困難幼兒入園給予補助?！睆暮髞淼膶嵤﹣砜?，“似乎更注重公辦園的發(fā)展?！彼f。

一組數據佐證的儲朝暉的說法。浙江師范大學教授李克建采用某省東中西部百余所幼兒園的數據研究發(fā)現(xiàn)，財政性投入在民辦園和公辦園中分別占7%和49%。從總體分擔情況來看，大部分地區(qū)只對公辦園提供了財政投入，對于民辦園沒有或者只有少量投入。

2010年，國務院《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》出臺后，五級政府開始共同承擔學前教育成本。教育部的數據顯示，2010年至2014年間，中央財政投入690多億元，帶動地方財政投入超過2000億元。

雖然在政策驅動下學前教育財政投入出現(xiàn)了一定增長，但按照國家社科基金項目“學前教育成本分擔研究”給出的一項調研數據，政府對學前教育成本分擔比例不足50%，如果進行全口徑的幼兒園統(tǒng)計分析，這一比例更低，因為大量民辦園的家庭分擔比都在90%以上，即家庭不僅承擔了民辦園的成本，也在很大程度上承擔了民辦園的利潤。

上述研究同時表明，縣、鄉(xiāng)政府是學前教育成本分擔的絕對主體，越是基層政府，支出壓力越大。總體而言，各級政府的分擔比例并未發(fā)生根本變化，且存在增量經費地區(qū)間分布不均衡的現(xiàn)象。

近年來，一直有專家呼吁改革學前教育財政投入體制。

北京師范大學經濟與工商管理學院教授袁連生就曾在一項調研報告中建議，中央主要承擔中西部地區(qū)家庭經濟困難幼兒的資助責任和一定比例的公用經費責任，負擔比例不低于預算內學前教育總經費（下同）的20%；省級與地市級一起承擔新改建幼兒園經費、教師培訓和一定比例的教職工工資福利經費，負擔比例不低于30%；區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道承擔幼兒園建設和改造的土地供應責任、一定比例的教職工工資福利經費和公用經費責任，負擔比例不高于50%。

此次公布的草案專設“投入與保障”專章，明確了學前教育財政補助經費列入中央和地方各級預算，強化了國務院、省一級政府的責任——統(tǒng)籌安排學前教育資金，重點扶持農村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展學前教育。

在投入機制上，草案提及“政府投入為主、家庭合理負擔保育教育成本、多渠道籌措經費”，但各級政府的成本分擔比例、經費保障范圍等問題，仍有待清晰。

“目前只是初次審議，最終出臺還需要一段時間，但這個比例一般不太可能直接寫進法律中?！闭恐袠贩治?，由于各省財政實力存在差異，即便是在同一個省份，市與市之間也不完全平衡，因此難以明確劃分各級政府的分擔比例，這個問題在理論界還存爭議，“恐怕還需要公共政策加以解決”。

按照世界主要國家的基本共識和主要做法，學前教育實行成本分擔、公共財政承擔主要責任?！拔覈x務教育所創(chuàng)造的依據不同地區(qū)的實際情況、‘分項目、按比例落實基本經費的經驗，值得學前教育根據實際借鑒和完善。”中國教育學會副會長李天順此前接受媒體采訪時表示。

如何真正普惠？

事實上，由于民辦園與公辦園在辦學經費上的差距鴻溝難以逾越，近年來，普惠園被政策制定者視為促進學前教育均衡發(fā)展的折中之選。

簡單來說，就是給予部分達標的民辦園生均補貼、地租減免等優(yōu)惠。相應地，自主定價權被逐步收回，盡管其性質仍為民辦。

然而，多位民辦園人士對《財經》反映，保教費是其主要收入來源，即使普惠性民辦園享有補貼，仍然難以覆蓋運營成本。儲朝暉也在調研中發(fā)現(xiàn)，有些民辦園掛上普惠的牌子之后，但并沒有及時、足額拿到補貼，“有的地方拖了兩三年都沒給”。

作為某種回應，草案提出，“地方各級政府應當科學核定普惠園辦園成本，以提供普惠性學前教育服務為衡量標準，統(tǒng)籌制定財政補助和收費政策，合理確定分擔比例。”“省、自治區(qū)、直轄市政府制定并落實公辦園生均財政撥款標準或者生均公用經費標準，以及普惠性民辦園生均財政補助標準?！?/p>

目前，已有20多個省份出臺普惠性民辦幼兒園的生均財政補助標準，但標準普遍較低。對此，全國人大常委會委員龐麗娟建議將“并落實”修改為“并逐步提高”。

此外，草案還重申了可以認定為普惠性民辦園的三個條件：接受政府扶持、收費實行政府指導價管理、非營利性。

這一界定也引發(fā)業(yè)內不少討論。儲朝暉認為，“這一表述意味著，只有堅持‘非營利性，才有可能拿到政府補貼。”他指出，教育事業(yè)的價值取向決定學校本身不能營利，世界各國都是如此，尤其是幼兒園，現(xiàn)在的營利空間極小，但在此前的民辦教育分類改革中，很多幼兒園只能被動分到“營利性”類別。

關于學前教育的“普惠性”及“營利性”分類，教育學界多持謹慎態(tài)度。2018年，北京大學中國教育財政科學研究所召開的一次研討會曾探討：“公辦園一定是普惠性幼兒園嗎？營利性幼兒園一定不是普惠性幼兒園嗎？某些低收費、服務于弱勢群體的民辦園也許可以認定為普惠性幼兒園？”

在上述研討會上，有與會者談到，目前學前教育領域有效地推動公平和提升效益最好的辦法，就是充分利用市場規(guī)律，讓每個人的真實需求得到顯現(xiàn)。

一邊是營利性，一邊是普惠性，使學前教育立法陷入兩難?！霸诜晌谋旧喜槐乜桃鈴娬{‘營利性，否則就會越陷越深，容易給實操帶來難題?！眱Τ瘯熃ㄗh：以是否合格為衡量標準，只要一個幼兒園履行了社會責任，受老百姓認可，政府就應該給予財政扶持，讓它辦得更好。

“過去三年，民辦幼兒園大量減少，雖然各地也在同步擴建公辦園，但這只是數量上的增加，并沒有從根本上改變結構?！眱Τ瘯熣J為，要想營造學前教育的良性生態(tài)，首先要保證充足的資源供給，允許多主體適度競爭，這樣才能提質、增效，滿足幼兒教育的多樣化需求。

眼下，在公辦、民辦兩種框架難以突破的現(xiàn)實下，“普惠性”或許仍是中國學前教育發(fā)展的主流方向?！敦斀洝纷⒁獾剑谀壳暗牟莅钢?，“普惠性”是高頻詞匯，全文一共提到22次。

教育部等九部門于2021年12月印發(fā)的《“十四五”學前教育發(fā)展提升行動計劃》，在原有“5080”上進一步提出“5085”目標：到2025年，全國普惠園覆蓋率達到85%以上，公辦園在園幼兒占比達到50%以上。

按照北京大學中國教育財政科學研究所副研究員宋映泉在一篇論文中的說法，盡管很多城市和地方政府將公辦園和普惠性民辦園的占比作為政策目標，絕大多數公辦園并不以服務弱勢群體子女為主，似乎也沒有證據顯示普惠性民辦園大規(guī)模降價從而增加了弱勢群體子女的入園機會。

“當前我國學前教育發(fā)展的主要目標已經不再是總體規(guī)模，而是結構性供給不足和公平性挑戰(zhàn)?！睂Υ?，宋映泉認為，最有效的財政投入方式應該是通過補貼增強弱勢群體家庭的購買力，促進幼兒園根據家庭經濟情況推行梯度收費，以增加這一群體子女的入園機會。

儲朝暉也有類似的感受。他說，現(xiàn)階段，亟需縮小不同家庭孩子使用公共財政經費的差距，“尤其是要為那些最沒有條件的孩子‘兜底，這是最關鍵的一點”。

托育該納入學前教育嗎

2023年6月2日召開的國務院常務會議提出，要統(tǒng)籌當前和長遠，根據新型城鎮(zhèn)化進程和學齡人口變動趨勢，科學規(guī)劃學前教育資源配置，既有效滿足需求，也避免造成資源浪費。

在此背景下，學前教育的年齡段適應范圍再度引發(fā)討論。

事實上，這一問題曾進入有關部門的視野。據《南方周末》援引一位專家的話稱，在2018年的一次研討會，教育部政策法規(guī)司相關負責人進行總結時指出，討論會得出了幾點共識，立法宗旨上，應以保護兒童權利為中心；另外，多數專家和園長希望把0歲-3歲幼兒納入調整范圍。

從草案的相關表述來看，學前教育的適用范圍仍是“三周歲到入小學前”，這一點與2020年版的征求意見稿保持一致，而涉及“兒童利益最大化原則”的章節(jié)被整體刪除。

湛中樂指出，生育政策放開后，在相當多的群體中，其實仍然存在“恐生癥”心理，一些人其實也有生育意愿，但有“養(yǎng)不起”的顧慮，主要體現(xiàn)在兩個方面，一是缺少照顧、陪伴的時間精力，二是養(yǎng)育成本太高。因此，他建議把0歲-3歲幼兒的托育管理納入學前教育法的調整范疇。

“不能只停留在‘鼓勵生育層面，還要創(chuàng)造條件?！闭恐袠穼Α敦斀洝氛f。

反映到立法現(xiàn)實，湛中樂指出，中國現(xiàn)行學前教育規(guī)范體系主要關注的是3歲-6歲兒童的保育教育，幼兒園在這方面已經積累了幾十年的經驗，但0歲-3歲幼兒的托育問題，還存在諸多空白。

在目前的行政管理體系下，0歲-3歲幼兒的托育管理主要由衛(wèi)生健康部門負責，3歲-6歲兒童的保育教育歸教育部門主管。有學前教育領域的專家擔心，如果0歲-3歲幼兒納入學前教育立法，就意味著“托幼一體化”，而這最大挑戰(zhàn)是如何理順管理主體。

事實上，0歲-6歲“托幼一體化”的學前教育，已在一些國家和地區(qū)開始實施。南京師范大學學前教育政策研究中心主任王海英向《財經》介紹，挪威上世紀90年代起開始探索“托幼一體化”措施，并成立了世界上第一個兒童與家庭事務部，以解決有關兒童和家庭問題為己任，覆蓋0歲-6歲幼兒全生命周期。在中國臺灣地區(qū)，2011年立法明確托兒所、幼稚園等需在規(guī)定期限內統(tǒng)一改制為“幼兒園”。

而在中國大陸，問題的復雜一面還體現(xiàn)在供需之間的缺口。有調查顯示，三成以上的嬰幼兒家庭有旺盛的托育需求，但現(xiàn)有托育機構入托率僅為6%左右，而經合組織國家的入托率平均值在33%左右。

盡管有些地方已出臺“托幼一體化”支持政策，但儲朝暉認為，這只是一種短期做法，以現(xiàn)有的資源狀況來看，托育管理納入學前教育法時機尚不成熟，首先面對的就是經費從哪里來的問題，“0歲-3歲托育的專業(yè)性、個性化要求更高，所需要的經費遠遠高于3歲-6歲”。

相應地，制度成本也會隨之增加。湛中樂表示，在幼兒園教師的職稱評定、待遇保障發(fā)展亟需解決的情況下，如果將學前教育資源向0歲-3歲托育開放，那么相關從業(yè)人員的教師資格證認定、學制的銜接，還涉及《教師法》的修改，這些都是需要整體考慮的。

值得注意的是，雖然0歲-3歲托育入法面臨諸多現(xiàn)實阻力，但草案也提出：“有條件的幼兒園可以開設托班，招收二周歲以上三周歲以下的兒童，提供托育服務。”

分組審議時，上述條款是討論的焦點之一。據《中國青年報》報道，全國人大常委會委員劉修文建議，草案應定位為“學前教育與幼兒托育法”，以更好回應公眾關切、節(jié)約立法資源。

“草案規(guī)定了學前教育是保育與教育相結合，保育在教育之前，與托育性質相近，從立法技術上說，沒有必要將學前教育與幼兒托育分開立法?！眲⑿尬恼f。

湛中樂認為立法者注意到了0歲-3歲幼兒與3歲-6歲兒童成長需求的差異，作出這樣的表述是有必要的，但還應該根據地區(qū)差異適當區(qū)分，作出授權條款，“比如，沒有條件的地方，可以鼓勵社會力量參與提供托育服務”?？偟膩碚f，目前的草案還有完善空間。