基于內(nèi)部控制視角的國有企業(yè)黨組織融入公司治理研究

陳林?

摘要：黨組織融入公司治理是我國現(xiàn)代企業(yè)制度的一項重大實踐創(chuàng)新，也是國有企業(yè)進一步深化改革、完善治理結(jié)構(gòu)的重要舉措之一?；趦?nèi)部控制視角，文章探析了國有企業(yè)黨組織融入公司治理的可行性及有效性，國有企業(yè)黨組織的地位決定了其在公司治理和內(nèi)部控制中的特殊作用，國有企業(yè)黨組織應(yīng)通過參與公司治理內(nèi)部環(huán)境的構(gòu)建，共同識別、評估并控制公司治理風險，積極參與治理過程監(jiān)督及制度體系建設(shè)等全方位融入公司治理，從而提升國有企業(yè)的治理安全和治理效率，實現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：黨組織融入；國有企業(yè)；公司治理；內(nèi)部控制

一、引言

在市場競爭日趨激烈的當下，經(jīng)營風險不斷增加，企業(yè)為了適應(yīng)競爭、防范風險、健康經(jīng)營，就必須不斷健全公司治理結(jié)構(gòu)、持續(xù)完善加強企業(yè)內(nèi)部控制。多年以來，圍繞深化國有企業(yè)改革、建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)，黨中央、國務(wù)院相繼出臺了《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的若干意見》《關(guān)于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》等一系列文件，為黨組織參與公司治理提供了法理依據(jù)，可視為“政治性公司法”的有機組成部分（蔣大興，2017），為黨組織參與公司治理提供了憲法和公司法的法理依據(jù)，也使我國國企能夠有效應(yīng)對TPP等“西方式國企壓制”，展現(xiàn)社會主義經(jīng)濟的道路自信。

二、國企黨組織基于內(nèi)部控制融入公司治理的可行性分析

公司治理的本質(zhì)在于效率經(jīng)營，國有企業(yè)在關(guān)注治理效率的同時，還應(yīng)該兼顧治理安全，基于內(nèi)部控制的黨組織融入公司治理為有效平衡公司治理效率和治理安全提供了思路。內(nèi)部控制體系是現(xiàn)代企業(yè)制度的重要部分，圍繞“目標-風險-控制”的原則，以黨的十八大應(yīng)用指引的內(nèi)部控制要求為指導(dǎo)，識別和評估風險，開展相應(yīng)的管制活動，以實現(xiàn)合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、維護資產(chǎn)安全、保證財務(wù)報告及相關(guān)信息真實完整、提高經(jīng)營效率和效果、促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略五大目標。企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)中，黨組織的參與能夠有效地彌補內(nèi)控失效的缺陷，與內(nèi)部控制互補互促，增強企業(yè)風險防范能力。

（一）國有企業(yè)黨組織的地位和作用

《中國共產(chǎn)黨章程》指出，國有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項，明確規(guī)定了黨組織在國有企業(yè)的定位。在《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》中，“堅持加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理相統(tǒng)一，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)”被納入國有企業(yè)黨組織應(yīng)當遵循的工作原則之一?！吨腥A人民共和國公司法》也進一步強調(diào)了國有企業(yè)黨組織的地位。由此可見，黨組織發(fā)揮著獨特而又重要且無可替代的作用，能夠促使國有企業(yè)兼顧政治目標、經(jīng)濟目標和社會目標，切實履行好安全責任、經(jīng)濟責任及社會責任。黨組織以集中嵌入治理結(jié)構(gòu)的方式，全面參與企業(yè)的政治治理與經(jīng)濟治理，通過經(jīng)濟參與實現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)，對企業(yè)的重大經(jīng)營決策進行方向性把關(guān)、合規(guī)性判斷，確保國有企業(yè)不折不扣貫徹落實黨的路線方針政策，治理運行能夠保持正確的政治方向和經(jīng)濟發(fā)展路線。與此同時，圍繞生產(chǎn)經(jīng)營這一中心任務(wù)，為企業(yè)的發(fā)展凝心聚力，營造上下同欲、干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍，持續(xù)提升公司治理效能，推動企業(yè)能夠沿著正確的方向可持續(xù)、高質(zhì)量、快速地發(fā)展。

（二）國有企業(yè)公司治理的特殊性

由于國有企業(yè)所有權(quán)的特殊屬性，企業(yè)的經(jīng)營者實行行政委任制，其公司治理結(jié)構(gòu)、治理目標、利益相關(guān)者與非國有企業(yè)既有相同之處，又有一定區(qū)別。

1.國有企業(yè)所有權(quán)的特殊性

所有權(quán)制度是公司制度的基本內(nèi)容之一，在中國，國有企業(yè)的特殊性歸根到底在于其所有權(quán)屬于全國人民，不能明確為個人或團體，需要由國家代表全國人民掌握這項資產(chǎn)。所有權(quán)的特殊性相應(yīng)帶來了國有企業(yè)經(jīng)營目標的多元性，在追求經(jīng)濟目標的同時，也必須同時兼具政治目標和社會目標。國有企業(yè)的經(jīng)濟目標很大程度體現(xiàn)為營利性，即追求企業(yè)利潤最大化，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。國有企業(yè)的政治目標和社會目標是國有企業(yè)與生俱來的責任和使命，也就是確保國家對經(jīng)濟的絕對控制力；作為微觀市場主體，為國家宏觀調(diào)控提供渠道和資源，承擔為國計民生事業(yè)服務(wù)的公共職能。

2.國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的特殊性

國有企業(yè)的所有者是非人格化的國家，難以直接行使所有權(quán)利，需要通過委托代理進行治理。國家將治理權(quán)以委托的形式分配給各級國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，各級國有資產(chǎn)管理機構(gòu)再委托各國有企業(yè)的“三會一層”進行管理。在層層委托代理中，真正的所有者實際處于管理虛位，各級國有資產(chǎn)管理機構(gòu)雖然是實際股東代理人，也未直接對企業(yè)的微觀經(jīng)營活動進行管理，因此“三會一層”享有國有企業(yè)的實際控制權(quán)。根據(jù)（馬連福，2017）的判斷，現(xiàn)代企業(yè)治理的普遍模式是，黨組織內(nèi)嵌于公司治理機構(gòu)，未來改革中，可能推行黨組織內(nèi)嵌于公司治理結(jié)構(gòu)模式。

3.國有企業(yè)利益相關(guān)者的特殊性

企業(yè)作為市場經(jīng)濟主體，既是獨立運作的個體，也是與相關(guān)方利益相連的共同體。企業(yè)在追求利潤最大化的同時，也必須兼顧各相關(guān)方的利益，企業(yè)對各利益相關(guān)者利益要求回應(yīng)的質(zhì)量一定程度上關(guān)系企業(yè)的生存和發(fā)展。國有企業(yè)最大的利益相關(guān)方是全體人民，黨組織嵌入公司結(jié)構(gòu)，中國共產(chǎn)黨代表了最廣大人民的根本利益，與國有企業(yè)最大利益相關(guān)方利益相吻合，并且能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各相關(guān)方的共同利益，最大程度實現(xiàn)各相關(guān)方利益最大化，形成互利共贏的和諧局面。

（三）公司治理和內(nèi)部控制的相互關(guān)系

企業(yè)的公司治理與內(nèi)部控制基于共同利益，存在諸多關(guān)聯(lián)，在企業(yè)管理實踐中相互作用、密不可分。在內(nèi)部控制的基礎(chǔ)上開展公司治理工作，可以降低公司治理的風險；而在公司治理工作中優(yōu)化內(nèi)部控制方式，則能夠提升內(nèi)控控制的質(zhì)效。

1.起源相近

公司治理和內(nèi)部控制的思想同源，都是關(guān)注公司管理中的代理問題。公司治理基于所有權(quán)、控制權(quán)、經(jīng)營權(quán)相分離，解決的是所有者（委托人）與實際經(jīng)營者（受托代理人）的委托代理問題，內(nèi)部控制屬于企業(yè)的內(nèi)部治理，解決的是公司經(jīng)營中不同層級的委托代理問題，如董事會和經(jīng)理層之間的委托代理。公司治理和內(nèi)部控制的配合實施能夠一定程度上解決委托人和受托代理人之間信息不對稱問題，有效平衡兩者之間的關(guān)系。

2.目的相同

企業(yè)風險的控制是公司治理的實施主線之一，亦是內(nèi)部控制的重要目標。公司治理通過強化公司內(nèi)部組織的功能，加強事前、事中、事后的全過程監(jiān)督，規(guī)范組織的運作，從而發(fā)揮避免公司治理風險的作用；內(nèi)部控制通過內(nèi)部環(huán)境、風險評估、風險防控活動、監(jiān)督與改進等，確保公司各項業(yè)務(wù)活動規(guī)范有效地運作，兩者相互配合共同控制企業(yè)風險。此外，公司治理的最終目標聚力于提升企業(yè)的運營質(zhì)效，促進企業(yè)能夠持續(xù)健康發(fā)展，與內(nèi)部控制的五大目標相輔相成。

3.相互兼容

公司治理和內(nèi)部控制是有機的統(tǒng)一體，兩者相互嵌合。公司治理中的內(nèi)部治理是內(nèi)部控制中內(nèi)部環(huán)境的組成部分之一，可以說，有效的內(nèi)部控制是公司治理成功的基礎(chǔ)，與此同時，完善的公司治理也能夠為內(nèi)部控制的有效運行保駕護航。公司治理關(guān)注企業(yè)較高層次的控制，內(nèi)部控制關(guān)注中低層次的控制，兩者相互補充，形成企業(yè)從頂層設(shè)計到基層實施一整套系統(tǒng)完整的控制體系，使企業(yè)運行風險可控制、過程可跟蹤、責任可落實，在系統(tǒng)框架內(nèi)實現(xiàn)企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略目標。

三、國企黨組織基于內(nèi)部控制融入公司治理的實現(xiàn)路徑

在內(nèi)部控制視角下，黨組織融入公司治理，也就是以全面從嚴治黨體系為指引、以COSO內(nèi)部控制框架為基礎(chǔ)，將黨組織內(nèi)嵌于公司治理結(jié)構(gòu)中，將黨的“七大建設(shè)”內(nèi)容全面融入公司治理全過程當中，實現(xiàn)黨組織與公司治理的全方位、深度融合，形成適合我國國有企業(yè)的公司治理體系。

（一）黨組織全面參與治理內(nèi)部環(huán)境構(gòu)建

COSO 報告中的內(nèi)部控制環(huán)境包括組織機構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源、社會責任和企業(yè)文化五部分組成，這五部分也形成公司內(nèi)部治理的頂層設(shè)計。

1. 組織機構(gòu)

完善的組織機構(gòu)是權(quán)力規(guī)范運行的重要起點。我國國有企業(yè)的組織機構(gòu)是由黨及其組織部門任命黨委（黨組）書記和黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)班子成員，黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)班子成員再依據(jù)《公司法》相關(guān)規(guī)定進入董事會和經(jīng)理層。政府作為出資人將國資國企監(jiān)管權(quán)委托給各級國資國企監(jiān)管部門，各級國資國企監(jiān)管部門再將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)委托給國有企業(yè)的董事會、經(jīng)理層和監(jiān)事會。鑒于此，黨組織融入企業(yè)治理機構(gòu)途徑之一便是人員的嵌入，黨委（黨組）書記、董事長、法定代表人由一人擔任，將三職合一于“一把手”，黨委成員在董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層擔任職務(wù)，“雙向進入、交叉任職”，形成“你中有我、我中有你”的治理格局；途徑之二則是決策嵌入，黨組織前置研究是“三重一大”的決策前置程序，黨組織擁有決策先導(dǎo)權(quán)，先行研究并提出審核意見，董事會或經(jīng)理層等相關(guān)治理主體再依據(jù)其權(quán)限進行決策，保證黨組織完全知情和充分參與。

2.發(fā)展戰(zhàn)略

《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》規(guī)定，國有企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、中長期發(fā)展規(guī)劃等重大經(jīng)營管理事項必須經(jīng)黨委（黨組）前置研究討論后，再由董事會或經(jīng)理層決策。企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略制定過程中，黨組織從政治方向和經(jīng)濟角度進行把關(guān)，確保國有企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略契合國家發(fā)展戰(zhàn)略，符合國家路線、方針、政策要求，體現(xiàn)黨、國家和人民的根本利益，并借由“保落實”的職能監(jiān)督戰(zhàn)略的執(zhí)行情況，使戰(zhàn)略沿著正確的路線，落地、落深、落細、落到實處。

3.人力資源

如果說國有企業(yè)的公司治理中，所有者虛位帶來治理成本的增加和“內(nèi)部人控制”的風險，將黨管干部作為約束，則能夠有效降低治理成本和“內(nèi)部人控制”風險。黨組織對國有企業(yè)高管團隊成員的選拔任用具有絕對的控制權(quán)，將“20字標準”作為選人用人的方針，推行干部能上能下機制，強調(diào)國企黨員干部既要政治過硬，也要能力突出，綜合素養(yǎng)符合市場競爭要求，為企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供堅強的人才和組織保障。

4.社會責任

社會責任是企業(yè)應(yīng)盡的義務(wù)，國有企業(yè)除了擔負一般企業(yè)的社會責任外，還肩負著在經(jīng)濟領(lǐng)域為黨工作、產(chǎn)業(yè)報國的使命，應(yīng)該恪守商業(yè)道德，做強做優(yōu)做大國有資本。對于涉及社會責任的重大事項，需要黨組織進行前置研究，避免董事會或經(jīng)理層為追求經(jīng)濟指標而忽視社會責任、損害人民群眾利益，督促企業(yè)履行質(zhì)量、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等社會責任，保護相關(guān)方權(quán)益，為社會提供更多就業(yè)機會，履行國有企業(yè)的責任。

5.企業(yè)文化

企業(yè)文化作為企業(yè)的軟實力，也是企業(yè)整體實力中不可或缺的組成部分。在公司治理中，企業(yè)文化雖然無法以量化指標衡量，卻是無處不在、不可或缺的。國有企業(yè)黨組織應(yīng)當以先進的黨建文化涵養(yǎng)、引領(lǐng)企業(yè)文化，將黨的建設(shè)要求融入企業(yè)文化建設(shè)中，從思想源頭培塑員工正確的世界觀、人生觀、價值觀，為公司治理各項工作合法合規(guī)、順暢開展營造干事創(chuàng)業(yè)、和諧向上的文化氛圍，使企業(yè)全體員工同心同德、同向同心，共同為企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展努力奮斗。

（二）黨組織全程參與治理風險評估和控制

內(nèi)部控制是一套關(guān)于風險管理的理論，也是遵循“目標—風險—控制”原則開展的系列控制活動。國有企業(yè)在多層委托代理關(guān)系下，不同利益主體或多或少存在利己的思想和行為，就不可避免會產(chǎn)生治理風險，需要通過風險識別和分析，并采取相應(yīng)控制措施加以防范，公司治理的風險防控也是內(nèi)部控制的最高層次。

1.風險評估

公司治理風險是指公司治理結(jié)果偏離預(yù)定的目標，其原因是多樣的，如公司治理運行機制不健全、制度設(shè)計存在缺陷、相關(guān)者履職不到位等，都會帶來公司治理的風險，并對相關(guān)者的利益造成損失。國有企業(yè)在運營風險、合規(guī)風險、報告風險等之外，還存在沒有堅持兩個“一以貫之”和“三個有利于”、管黨治黨不嚴、黨員干部 “四大危險”等風險。黨組織要督促企業(yè)采用嚴謹?shù)脑u估方法工具，全程參與討論、調(diào)研、訪談，站在維護黨、國家和人民利益的角度，參與分析風險的可行性、影響度、重要性，協(xié)助構(gòu)建系統(tǒng)完善的公司治理風險矩陣并及時更新。

2.風險控制

依據(jù)風險評估的結(jié)果，結(jié)合全面從嚴治黨的有關(guān)規(guī)定，綜合考慮風險承受能力等相關(guān)因素，權(quán)衡風險與收益，代表所有者利益的黨委會成員在獲取國有企業(yè)各項決策制定和執(zhí)行情況信息的基礎(chǔ)上，協(xié)同企業(yè)股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層及各相關(guān)職能部門，及時進行信息傳遞，并在信息充分溝通和傳遞的基礎(chǔ)上，采取嚴格的風險防控手段和防控措施，從源頭消除風險隱患，或者將治理風險控制在合理的、企業(yè)可承受的范圍之內(nèi)。國有企業(yè)黨組織充分發(fā)揮“把方向、管大局、保落實”的領(lǐng)導(dǎo)作用，以預(yù)防性控制、授權(quán)審批控制、深化學(xué)習教育等手段，“三重一大”由企業(yè)黨委（黨組）集體研究，依權(quán)限作出決定；開展正反兩方面教育，以正面典型事跡為榜樣，以反面典型為警示，從思想根源規(guī)避管理人員的道德風險和逆向選擇給國有資產(chǎn)造成損失的風險，多措并舉有效控制公司內(nèi)部治理風險。

（三）黨組織深度參與治理監(jiān)督

公司治理的監(jiān)督活動是對公司治理機制設(shè)計和運行情況的評估，及時發(fā)現(xiàn)存在的缺陷，采取糾正措施。黨組織參與公司治理監(jiān)督，使得企業(yè)內(nèi)部具有監(jiān)督職能的各機構(gòu)和組織，如監(jiān)事會、審計部門、職工代表大會等，可以相互實現(xiàn)監(jiān)督資源的互通互補，進一步降低監(jiān)督成本，再加上紀檢監(jiān)察監(jiān)督上級巡視巡察監(jiān)督，更加壯大了監(jiān)督隊伍，提升了監(jiān)督成效。

1.構(gòu)建“四位一體”的內(nèi)部監(jiān)督體系

國有企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督是集紀檢監(jiān)察、監(jiān)事會、內(nèi)部審計、職工監(jiān)督于一體的監(jiān)督，是三維、立體的監(jiān)督。紀檢監(jiān)察監(jiān)督是監(jiān)督的重要方式，國有企業(yè)紀檢監(jiān)察部門擔負著紀律監(jiān)察和反腐敗等政治職能，及時發(fā)現(xiàn)和處理全面從嚴治黨主體責任和對于上級部署要求落實不力的情況，保證政令通順，營造安全穩(wěn)定的政治環(huán)境，為可持續(xù)健康發(fā)展保駕護航。與此同時，紀檢監(jiān)察部門與監(jiān)事會、內(nèi)部審計、職工監(jiān)督配合，開展聯(lián)動督查，也避免了不同監(jiān)督體系重復(fù)工作。內(nèi)部審計在專項審計、離任審計等獲得的審計信息，其中的蛛絲馬跡有可能成為紀檢監(jiān)察部門辦案的依據(jù)來源，而監(jiān)事會、職工監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題線索，也可能成為紀檢監(jiān)察部門辦案的來源；紀檢監(jiān)察部門在辦理案件中發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟問題線索，也可提供給審計部門深入審查，提高審計發(fā)現(xiàn)問題的靶向性和精準度，共同保障國有企業(yè)公司治理合法合規(guī)。

2.強化外部監(jiān)督

在接受內(nèi)部監(jiān)督的同時，國有企業(yè)還要接受上級巡視巡察、國資監(jiān)管部門、政府審計部門監(jiān)督，外部監(jiān)督可以彌補國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員凌駕于內(nèi)部監(jiān)督之上的缺陷。上級巡視巡察不僅是全面的“政治體檢”，也將經(jīng)濟管理情況作為重要檢查內(nèi)容；國資監(jiān)管部門代表出資人對國有企業(yè)行使監(jiān)督權(quán)，避免董事會和經(jīng)理層作出損害國有資產(chǎn)的行為；政府審計部門發(fā)現(xiàn)問題線索后，按規(guī)定向同級或上級黨組織報告，將影響干部的選拔任用，可以產(chǎn)生有效的約束力，提升審計監(jiān)督結(jié)果的執(zhí)行力度。

（四）黨組織深入?yún)⑴c制度體系建設(shè)

在國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)中，黨建制度和公司治理制度的融合尤為重要，關(guān)系到公司治理結(jié)構(gòu)能否真正相互制約、有效制衡?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》規(guī)定了國企黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、黨員必須以黨章為根本遵循。國有企業(yè)的公司章程中，對黨組織的地位作用及黨建工作要求均作出了規(guī)定，國有企業(yè)在黨建制度體系建設(shè)中，可充分運用管理體系的框架、工具、方法，解決黨組織的精準定位、作用發(fā)揮、決策效率等問題，并借鑒“多標”整合思路，使黨建制度體系與國有企業(yè)管理制度體系無縫銜接，形成集約型一體化管理體系。

四、結(jié)語

公司治理是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離的產(chǎn)物，對國有企業(yè)公司治理而言，重點和難點在于最大限度降低代理成本和代理風險，從而提升公司運營成效。內(nèi)部控制視角下，黨組織融入公司治理構(gòu)建了高效、合理的權(quán)力配置和制衡機制，黨組織作用的發(fā)揮不僅直接影響公司治理效能，還通過影響“三會一層”對公司治理效能產(chǎn)生間接的正向影響，有效降低了企業(yè)的治理風險，提升了經(jīng)營績效，內(nèi)部控制和公司治理的融合效應(yīng)得到充分發(fā)揮。

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【作者單位：福建龍溪軸承（集團）股份有限公司】