論礦產(chǎn)資源滯納金的法律屬性

孟海燕，黃 捷，段言路

（1.湖南罡翅律師事務(wù)所，湖南 長沙 410006；2.湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410006）

行政法學(xué)領(lǐng)域，滯納金的法律屬性因缺乏法律明確，學(xué)界產(chǎn)生了不同的學(xué)說。目前主要學(xué)說有：一是從稅收角度，認(rèn)為從國家設(shè)置滯納金制度的目的出發(fā)，將滯納金的性質(zhì)界定為純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償說（利息說）[1]；二是將滯納金視為行政機(jī)關(guān)對不按規(guī)定期限繳納稅款的單位和個(gè)人加收的罰款的行政處罰說[2]；三是將滯納金視為一種執(zhí)行罰的行政執(zhí)行罰說[3]；四是將滯納金看作不僅是延遲履行的損害賠償，同時(shí)也兼有執(zhí)行罰性質(zhì)的損害賠償兼行政執(zhí)行罰說[4]。以上學(xué)說大多從稅收角度探討滯納金的法律屬性，少有提及稅收滯納金之外其他領(lǐng)域的滯納金。筆者將以代理的一起礦產(chǎn)資源領(lǐng)域行政復(fù)議案件角度試圖探討礦產(chǎn)資源領(lǐng)域滯納金的法律屬性以及滯納金制度中存在的幾個(gè)問題。

一、問題的提出

甲鐵礦企業(yè)成立于1999 年，住所地位于某省，2011 年獲得某鐵礦采礦許可證。2012 年，原某省國土資源廳根據(jù)A〔2012〕16 號文下發(fā)了《關(guān)于同意甲鐵礦分期繳納采礦權(quán)價(jià)款的函》，要求2012 年上繳首期采礦權(quán)價(jià)款2 422.1 萬元，余款于2013 年、2014 年、2015 年、2016 年分四年每年上繳2 000 萬。甲企業(yè)繳納了前三期采礦權(quán)價(jià)款后，2014 年下半年開始因鐵精礦市場價(jià)格下降，企業(yè)發(fā)生嚴(yán)重虧損，無力支撐技術(shù)改造導(dǎo)致工程停工。2015 年4 月份，甲企業(yè)向縣政府書面請求全面停產(chǎn)，縣政府批復(fù)同意全面停產(chǎn)。2019 年11 月開始試生產(chǎn)，2020 年初因客觀原因再次被迫停產(chǎn)。迫于上述情況，甲企業(yè)提出了《關(guān)于請求免繳采礦權(quán)價(jià)款、滯納金、資金占用費(fèi)或調(diào)整礦界范圍（標(biāo)高）準(zhǔn)予辦理采礦權(quán)許可證延續(xù)的報(bào)告》，某省自然資源廳同意甲企業(yè)調(diào)整礦界標(biāo)高縮減占用儲量，免繳剩余采礦權(quán)價(jià)款4 000 萬元，但按價(jià)款繳納資金占用費(fèi)，并作出分期繳納滯納金的決定（其中第一期于下達(dá)批復(fù)后七個(gè)工作日內(nèi)繳納1 000 萬元，第二期于2022 年12 月20 日前繳納750 萬元，第三期于2023 年12 月20 日前繳納750 萬元，第四期于2024 年12 月20 日前繳納，第五期于2025 年12 月20 日前繳納750 萬元）。在甲企業(yè)繳納273.63 萬元資金占用費(fèi)及第一期滯納金1 000 萬元之后，某省自然資源廳調(diào)整了標(biāo)高，重新頒發(fā)了采礦許可證。

本案某省自然資源主管部門及省財(cái)政部門均認(rèn)為滯納金產(chǎn)生的事實(shí)清楚、有明確法律依據(jù)。2015—2016 年每年2 000 萬元，合計(jì)4 000 萬元應(yīng)繳而未繳采礦權(quán)價(jià)款計(jì)算至2020 年8 月自然資源分割歸還，根據(jù)《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第二十一條，無論如何計(jì)算，每日千分之二的標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的滯納金數(shù)額必然超過了本金4 000 萬元。甲企業(yè)應(yīng)繳而未繳的行為給國家造成了經(jīng)濟(jì)損失，行政機(jī)關(guān)要求繳納滯納金也是合理的。

從甲企業(yè)角度看，首先縣政府同意甲企業(yè)在采礦過程中因?yàn)榭陀^原因停產(chǎn)；其次催告應(yīng)為滯納金產(chǎn)生的前置程序，某省自然資源主管部門從未向甲企業(yè)催告或要求限期繳納，滯納金的產(chǎn)生未經(jīng)合法程序；最后4 000 萬元相對應(yīng)的礦界儲量已歸還，采礦權(quán)許可證中標(biāo)高已經(jīng)調(diào)整，企業(yè)不再享有該部分資源的使用權(quán)，既然已經(jīng)免繳了4 000 萬元采礦權(quán)價(jià)款，那么滯納金也應(yīng)得到免除。

結(jié)合復(fù)議階段雙方提交的證據(jù)資料及爭議焦點(diǎn)，筆者認(rèn)為，本案產(chǎn)生的根本原因就是我國法律沒有對滯納金的法律屬性進(jìn)行準(zhǔn)確、清晰界定，對于滯納金所配套的相關(guān)法律制度嚴(yán)重缺乏造成了實(shí)務(wù)中分歧巨大，矛盾突出。

二、礦產(chǎn)資源出讓價(jià)款滯納形成的滯納金實(shí)證研究

（一）當(dāng)前關(guān)于滯納金的相關(guān)規(guī)定及實(shí)證研究

截至2022 年11 月4 日，以“滯納金”為主題檢索“法信”平臺，檢索到滯納金為主題現(xiàn)存有效的司法解釋兩個(gè)，為《最高人民法院關(guān)于稅務(wù)機(jī)關(guān)就破產(chǎn)企業(yè)欠繳稅款產(chǎn)生的滯納金提起的債權(quán)確認(rèn)之訴應(yīng)否受理問題的批復(fù)》《最高人民法院、司法部關(guān)于欠稅案件的處理及計(jì)算滯納金的解釋的通知》，未檢索到現(xiàn)行有效的行政法規(guī)。部門規(guī)章32 件，其中直接與稅相關(guān)的有22 個(gè)，其余包括《財(cái)政部、國家發(fā)展改革委關(guān)于普通高等學(xué)校收取學(xué)費(fèi)住宿費(fèi)滯納金等有關(guān)問題的復(fù)函》《財(cái)政部關(guān)于豁免國家環(huán)?？偩掷檬佬匈J款進(jìn)口設(shè)備進(jìn)口稅滯納金的通知》《海關(guān)總署關(guān)于銀行履行加工貿(mào)易保函項(xiàng)下賠付責(zé)任時(shí)征收滯納金問題的通知》《交通部關(guān)于水路運(yùn)輸規(guī)章中滯納金問題的復(fù)函》《國家環(huán)境保護(hù)局關(guān)于征收排污費(fèi)滯納金問題的復(fù)函》《中國人民銀行關(guān)于改變托收承付結(jié)算辦法中扣付滯納金規(guī)定的通知》《關(guān)于對逾期不交能源基金應(yīng)如何加收滯納金等問題的通知》等。地方規(guī)范性文件72份，此法律位階上主要為稅費(fèi)等產(chǎn)生的滯納金相關(guān)文件，煤礦等礦產(chǎn)資源產(chǎn)生的滯納金相關(guān)文件11 份、水費(fèi)滯納金、土地租金滯納金等。

以“滯納金”為關(guān)鍵字搜索裁判文書網(wǎng)中的行政案件，檢索到12358 條文書，以國土資源、土地使用權(quán)出讓、房屋征收與補(bǔ)償、專利、社會保險(xiǎn)費(fèi)、稅務(wù)、交通事故行政處罰糾紛產(chǎn)生的滯納金相關(guān)文書為主。涉及自然資源的文書304 份，其中礦產(chǎn)資源滯納金訴訟或執(zhí)行的文書0 份，主要為自然資源領(lǐng)域非訴強(qiáng)制執(zhí)行文書。

以“滯納金”為篇名檢索中國知網(wǎng)得到474 條中文文獻(xiàn)，通過主題分類進(jìn)一步得出相關(guān)數(shù)據(jù)如表1 所示。

表1 知網(wǎng)檢索結(jié)果

（二）礦產(chǎn)資源出讓糾紛屬于行政糾紛，滯納金納入出讓權(quán)收益

我國實(shí)行采礦權(quán)有償取得的制度。當(dāng)前，采礦權(quán)價(jià)款由行政機(jī)關(guān)與礦業(yè)權(quán)人在礦產(chǎn)資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議中明確，礦產(chǎn)資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議是自然資源行政部門為實(shí)現(xiàn)行政管理等目標(biāo)，與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。根據(jù)2019 年《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》以下簡稱“《審理行政協(xié)議案件規(guī)定》”第二條第三款礦業(yè)權(quán)等國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議屬于行政協(xié)議，就礦產(chǎn)資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。自此，礦產(chǎn)資源出讓價(jià)款形成的糾紛實(shí)踐中存在的民事案由與行政案由的分歧以司法解釋的出臺而畫上句號。而滯納金的產(chǎn)生基礎(chǔ)是礦產(chǎn)資源出讓價(jià)款，所以礦產(chǎn)資源出讓價(jià)款形成的滯納金糾紛也是行政糾紛的范圍。即便本案雙方無法提供有效的行政協(xié)議，但是根據(jù)分期繳納采礦權(quán)價(jià)款的函，本案依然屬于行政糾紛，分期繳納滯納金的決定屬于具體行政行為。

從法律規(guī)則視角看，礦產(chǎn)資源的滯納金產(chǎn)生的法規(guī)依據(jù)是《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第二十一條：違反本辦法規(guī)定，不按期繳納本辦法規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納的費(fèi)用的，由登記管理機(jī)關(guān)責(zé)令限期繳納，并從滯納之日起每日加收2‰的滯納金；逾期仍不繳納的，由原發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷采礦許可證，礦產(chǎn)資源出讓價(jià)款形成的滯納金的決定屬于具體行政行為。根據(jù)《財(cái)政部自然資源部關(guān)于進(jìn)一步明確礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理有關(guān)問題的通知》財(cái)綜〔2019〕11 號第三條、礦業(yè)權(quán)出讓收益滯納金繳入礦業(yè)權(quán)出讓收益科目，并統(tǒng)一按規(guī)定比例分成。滯納金所形成的收益，與分期繳納探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款的礦業(yè)權(quán)人應(yīng)繳納的資金占用費(fèi)一并納入礦業(yè)權(quán)出讓收益。

（三）《行政強(qiáng)制法》與《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》的適用問題

因有《稅收征管法》及《中華人民共和國稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》的存在，相比較而言稅收征收程序性[5]較強(qiáng)，以上雖然與《行政強(qiáng)制法》的適用沖突，但是從特別法與一般法的角度看，實(shí)操中仍然有規(guī)則可循。礦產(chǎn)資源領(lǐng)域沒有特殊的程序基本法，現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》并沒有與之相呼應(yīng)的程序法來確保實(shí)施，所以《行政強(qiáng)制法》作為基本法、上位法，其法律效力應(yīng)該是高于《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》。

礦產(chǎn)資源滯納金制度缺乏專門立法，也少有學(xué)者研究。在實(shí)務(wù)中，也未找到比較全面、豐富的案例作為參考資料。僅能從礦產(chǎn)資源滯納金與具有典型代表性的稅收滯納金、社會保險(xiǎn)費(fèi)滯納金進(jìn)行橫向比較，從《稅收征管法》《行政強(qiáng)制法》《中華人民共和國稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》等法律法規(guī)中窺探不同滯納金的法律屬性。

三、礦產(chǎn)資源滯納金法律屬性分析

（一）礦產(chǎn)資源滯納金區(qū)別于稅收滯納金等

通過搜索整理，礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，甚至整個(gè)自然資源領(lǐng)域的滯納金相關(guān)實(shí)體和程序性規(guī)范缺失，導(dǎo)致行政糾紛在發(fā)生之后的法律適用出現(xiàn)爭議，當(dāng)事人對行政行為的合法性、合理性均易產(chǎn)生質(zhì)疑。礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的滯納金與稅收滯納金、社會保險(xiǎn)費(fèi)滯納金等相比，存在諸多差異：

第一，產(chǎn)生的基礎(chǔ)有差異。稅收滯納金、社會保險(xiǎn)費(fèi)滯納金等來源于當(dāng)事人違反了行政法法定的義務(wù)；而根據(jù)目前的實(shí)踐，礦產(chǎn)資源滯納金是采礦權(quán)出讓價(jià)款等滯納形成的，以出讓價(jià)款形式征收的探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款一般屬于“行政協(xié)議”約定的范疇。

第二，征納比率不同。稅收滯納金、社會保險(xiǎn)費(fèi)滯納金均按滯納稅款的日萬分之五計(jì)算；而礦產(chǎn)資源滯納金為滯納之日起按日2‰計(jì)算，后者為前者的四倍。

第三，礦產(chǎn)資源滯納金與資金占用費(fèi)可能同時(shí)存在。礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，因采礦權(quán)價(jià)款往往數(shù)額巨大，采礦權(quán)人分期繳納出讓價(jià)款的，產(chǎn)生資金占用費(fèi)；而在協(xié)議或決定收繳之日未繳納的，產(chǎn)生滯納金。稅收滯納金、社會保險(xiǎn)費(fèi)滯納金等均不存在資金占用費(fèi)的情況。

第四，《稅收征管法》等未對滯納金計(jì)算的上限設(shè)限，《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》雖未限制礦產(chǎn)資源滯納金計(jì)算上限，但是如果礦產(chǎn)資源滯納金被認(rèn)為是行政強(qiáng)制執(zhí)行罰，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》滯納金的上限以欠繳價(jià)款本金為限，《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》也明確規(guī)定了滯納金應(yīng)當(dāng)不超過本金。

（二）礦產(chǎn)資源滯納金的處罰屬性

礦產(chǎn)資源滯納金設(shè)置的目的是保障探礦權(quán)、采礦權(quán)等國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)實(shí)現(xiàn)。從目前滯納金的制度看，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償說、行政處罰說、行政執(zhí)行罰說、損害賠償說在各領(lǐng)域均有體現(xiàn)，尤其在民商事、經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的滯納金，其補(bǔ)償性、賠償性是最突出的屬性。但是基于滯納金并非行政處罰的法定種類，且礦產(chǎn)資源滯納金的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于其他滯納金，并可以與資金占用費(fèi)同時(shí)存在，二者相加其上限實(shí)際可以突破本金的實(shí)際情況，再將其法律屬性認(rèn)定為補(bǔ)償或賠償，與我國的立法體系并不相符?！缎姓?qiáng)制法》將滯納金作為行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式中的一種，與加處罰款一起作為行政強(qiáng)制重要的方式，目的是對不執(zhí)行的督促與處罰。根據(jù)“執(zhí)行行為”就是對“基礎(chǔ)行為”的執(zhí)行[6]的基本觀點(diǎn)。行政執(zhí)行罰的直接目的是為了實(shí)現(xiàn)相對人義務(wù)被履行的狀態(tài)[7]。那么礦產(chǎn)資源滯納金作為一種執(zhí)行手段，為實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人繳納探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款等基本目的，屬于處罰性質(zhì)的強(qiáng)制執(zhí)行方式。

四、礦產(chǎn)資源滯納金制度中的問題

因礦產(chǎn)資源領(lǐng)域缺乏像稅收領(lǐng)域的《稅收征管法》一般的基本程序性法律，而《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》又屬于一般法，由于缺乏操作可行的程序規(guī)則，產(chǎn)生了程序的恣意，且礦產(chǎn)資源滯納金制度本身存在較多的問題。

（一）責(zé)令限期繳納與催告

責(zé)令限期繳納來源于《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第二十一條，具體指“違反本辦法規(guī)定，不按期繳納本辦法規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納的費(fèi)用的，由登記管理機(jī)關(guān)責(zé)令限期繳納，并從滯納之日起每日加收2‰的滯納金”。從該辦法可以看出，責(zé)令限期繳納并非行政處罰措施，而是督促繳納的手段?！缎姓?qiáng)制法》第三十五條也明確規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)”。同時(shí)，明確了催告應(yīng)當(dāng)以書面形式作出，并載明履行期限、方式、金額、當(dāng)事人享有陳述申辯權(quán)利等。

相比于責(zé)令限期繳納，催告制度既有嚴(yán)格的程序規(guī)定，也明確了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人意見，并對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行記錄、復(fù)核，以上成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。更相區(qū)別的是，《行政強(qiáng)制法》將催告作為強(qiáng)制執(zhí)行決定的前置程序。而礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的責(zé)令限期繳納并未確定為滯納金決定的前置程序，行政機(jī)關(guān)在作出責(zé)令限期繳納的同時(shí)，可以同時(shí)作出滯納金的繳納決定。

既然是上位法與下位法的關(guān)系，《行政強(qiáng)制法》中的催告制度與《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》中的責(zé)令限期繳納制度存在不一致甚至是差異巨大時(shí)，修改下位法或在《礦產(chǎn)資源法》修改中進(jìn)一步完善責(zé)令限期繳納制度十分有必要。

（二）滯納金制度減免研究缺位

誠如開篇所述，本案甲企業(yè)面臨的最大的問題和困惑也是滯納金制度中非常重要的一個(gè)問題，滯納金是否可以減免以及減免是否有法可依。

我國設(shè)置了采礦權(quán)價(jià)款減免制度，卻沒有礦產(chǎn)資源滯納金減免制度?！兜V產(chǎn)資源法》第五條明確規(guī)定：國家對探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的費(fèi)用，可以根據(jù)不同情況規(guī)定予以減繳、免繳?！兜V產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第十二條規(guī)定，可以減繳、免繳采礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)價(jià)款的四種情形是：（一）開采邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的礦產(chǎn)資源的；（二）開采國家緊缺的礦種的；（三）因自然災(zāi)害等不可抗力的原因，造成礦山企業(yè)嚴(yán)重虧損或者停產(chǎn)的；（四）國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門和國務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定的其他情形。但是對于礦產(chǎn)資源滯納金減免未有詳細(xì)規(guī)定，只能從《行政強(qiáng)制法》第42 條的規(guī)定中尋找到蹤跡。行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)當(dāng)事人是否采取補(bǔ)救措施來決定是否減免滯納金，該條可以看成行政機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)條款。除此之外，沒有更細(xì)致的規(guī)定。

與稅收滯納金、社會保險(xiǎn)費(fèi)滯納金相比，礦產(chǎn)資源滯納金制度需要在明確性質(zhì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善可執(zhí)行可操作的規(guī)則。完善《礦產(chǎn)資源法》的程序規(guī)則（時(shí)間、空間、主體規(guī)則等），或是在現(xiàn)有的《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》基礎(chǔ)上進(jìn)一步修改或增加滯納金制度顯然更符合現(xiàn)代化、程序化法治的要求。如《稅收征管法》就有因稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)任不加收滯納金的規(guī)定，同時(shí)因納稅人、扣繳義務(wù)人計(jì)算錯(cuò)誤等失誤，未繳或者少繳稅款的，稅務(wù)機(jī)關(guān)在三年內(nèi)可以追征稅款、滯納金的時(shí)限性規(guī)定。

（三）主觀過錯(cuò)與滯納金制度

如果說礦產(chǎn)資源滯納金的性質(zhì)是一種行政執(zhí)行罰，那么執(zhí)行的尺度和溫度則需要具體的規(guī)則來體現(xiàn)。近年來行政程序法的修改已經(jīng)愈加傾向?qū)Ξ?dāng)事人無主觀過錯(cuò)的“寬容”處理?！缎姓幜P法》第三十三條：當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的，不予行政處罰。鑒于該條2021 年才新修入法，無主觀過錯(cuò)不罰的案例當(dāng)前少有，但是在程序法領(lǐng)域已經(jīng)算是填補(bǔ)了當(dāng)事人無過錯(cuò)無行政責(zé)任的空白，使不罰有規(guī)則可循。如果說《行政處罰法》將無主觀過錯(cuò)引入是文明社會文明執(zhí)法的一大進(jìn)步，那么《稅收征管法》中的因稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)任不加收滯納金的規(guī)定則是無主觀過錯(cuò)不罰在滯納金制度埋下的伏筆。

但凡涉及采礦權(quán)價(jià)款、探礦權(quán)費(fèi)用的，其數(shù)額往往巨大，動(dòng)輒千萬上億。正因此，采礦權(quán)價(jià)款可以一次繳納，也可以分期繳納。分期繳納本身就是對采礦權(quán)人資金壓力的緩解，現(xiàn)有的規(guī)定是分期繳納的，采礦權(quán)人需要繳納資金占用費(fèi)。但是在未及時(shí)繳納滯納金的問題上處理卻相當(dāng)嚴(yán)格，一是起算時(shí)間是自滯納之日起算，二是計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)是日2‰，必然使得滯納金的數(shù)額也巨大。雖然有不超過欠繳金額本金的規(guī)定，但是相對人也很難承受。所以，如果不考慮主觀認(rèn)識和主觀心態(tài)，沒有層次分明的行政執(zhí)行罰制度保障執(zhí)行，如出現(xiàn)本案甲企業(yè)的情況，則執(zhí)法很容易陷入無法可依、無裁量權(quán)可行使的窘境。

五、自然資源領(lǐng)域程序法治的立法導(dǎo)向

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中提出，在全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的新時(shí)代，要“在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”。所謂“法治軌道”，應(yīng)該是“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”[8]，而依法行政的前提是有法可依。

甲企業(yè)與某省自然資源主管部門產(chǎn)生的法律爭議，我們很難說兩者都沒有過錯(cuò)。甲企業(yè)在收到分期繳納決定時(shí)明知分期繳納的時(shí)限，即便停產(chǎn)行為得到了縣政府的批準(zhǔn)與同意，但是縣政府的批準(zhǔn)行為并不必然產(chǎn)生采礦權(quán)價(jià)款的停繳、免繳之法律后果。某省自然資源部門未經(jīng)催告或責(zé)令限期繳納程序，在分割礦量、縮減采礦許可范圍、免繳采礦權(quán)價(jià)款之后仍然以未繳納的原采礦權(quán)價(jià)款為依據(jù)收取高額滯納金既違反了《行政強(qiáng)制法》，又不具有合理性。

（一）礦產(chǎn)資源滯納金糾紛的司法救濟(jì)程序

為解決本案開篇爭議，復(fù)議機(jī)關(guān)不僅需要考究滯納金決定的合法性，也需要對行為的合理性進(jìn)行審查，承擔(dān)著行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的重要職責(zé)。行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解有利于保障和促進(jìn)形式法治與實(shí)質(zhì)法治的統(tǒng)一，解決爭議的法律效果與社會效果的統(tǒng)一[9]。而行政非訴執(zhí)行和解實(shí)質(zhì)上是解決糾紛的過程，對于節(jié)約行政和司法成本，徹底解決行政爭議具有重要意義[10]。本案因涉案標(biāo)的巨大，又兼具對行政行為的合法性評價(jià)，復(fù)議機(jī)關(guān)在解決過程必然結(jié)合礦產(chǎn)資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的司法救濟(jì)程序等綜合考慮解決，如能調(diào)解或和解，有利于行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。

結(jié)合目前《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》《審理行政協(xié)議案件規(guī)定》等，做好法律法規(guī)及相關(guān)司法解釋之間的銜接很有意義。解決本案糾紛需要構(gòu)建一種融合立法等行政與民事交叉融合的法律體系，以這種法律體系對礦產(chǎn)資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為開展司法救濟(jì)，同時(shí)也可以引入檢察監(jiān)督、社會監(jiān)督等保障糾紛解決多元化、合理化。筆者充分肯定案件爭議處理過程中，復(fù)議機(jī)關(guān)邀請了檢察機(jī)關(guān)、工商聯(lián)代表、社會企業(yè)代表、法律專家、社會律師等列席，同時(shí)也充分聽取了甲企業(yè)與自然資源部門、財(cái)政部門的意見，并積極上報(bào)法律適用等疑難問題以更好解決爭議。

（二）以程序立法為視角規(guī)范自然資源領(lǐng)域滯納金制度

從當(dāng)事人角度看，依法治國、依法執(zhí)政的最具體、直觀的體現(xiàn)就是依法行政。鑒于立法不足、討論的缺乏，無法找到裁判案例進(jìn)行直觀分析，對自然資源法及相關(guān)配套行政法律法規(guī)程序性立法修正的宏觀審視與微觀設(shè)計(jì)都十分迫切。對參與程序的行政主體職權(quán)的清晰劃定，對自然資源領(lǐng)域行政行為參與當(dāng)事人正當(dāng)?shù)年愂?、申辯等基本權(quán)利的尊重，并在糾紛出現(xiàn)后給予當(dāng)事人以正確的司法救濟(jì)解決途徑也十分重要。因?yàn)楫?dāng)事人和行政機(jī)關(guān)發(fā)生法律關(guān)系時(shí)，最恐懼的并非權(quán)利義務(wù)不對等或是嚴(yán)厲的處罰措施，而是不知道法律依據(jù)是什么以及爭議產(chǎn)生后如何救濟(jì)自己的權(quán)利。