H省養(yǎng)老服務體系建設的法治化保障研究

王 蕾 趙子君

新鄉(xiāng)醫(yī)學院三全學院，河南 新鄉(xiāng) 453003

在老齡人口占比不斷增大的壓力下，我國已進入老齡化社會，養(yǎng)老問題日漸突出，近年來，公民對養(yǎng)老問題重視程度增加，也成為國家和社會關注的重點問題。針對老齡化問題，國家積極應對，在2011 年就已經出臺《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015 年）》，該規(guī)劃就提出構建養(yǎng)老服務體系。目前根據黨中央提出的依法治國的新要求，H 省結合地方發(fā)展實際，以已經出臺的法律、法規(guī)為基礎，提出構建新型養(yǎng)老服務體系。以居家、社區(qū)、機構三種養(yǎng)老模式結合醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)構成H 省新型養(yǎng)老服務體系，構建這種新型養(yǎng)老服務體系需要法律制度的保障，這也是為養(yǎng)老服務體系的構建提供基礎制度支撐，同時也是檢驗H省治理能力和治理體系現代化的關鍵命題。

一、我國養(yǎng)老服務體系的內涵及構成

養(yǎng)老服務體系內涵是在《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015 年）》中提出的，該規(guī)劃提出社會養(yǎng)老服務體系要與社會經濟發(fā)展相適應，在養(yǎng)老服務過程中滿足老年人的各項需要，面向所有老年人，不僅僅是物質需求，還要對老年人精神生活有所照顧，這就需要根據老年人所需建立相應保障措施，除各項基礎設施之外，還需加強人才與醫(yī)療方面的投入，滿足養(yǎng)老服務體系構建。同時加之配套的服務標準、運行機制以及相應監(jiān)督管理制度。目前養(yǎng)老服務體系主要包含兩方面內容。一方面是家庭養(yǎng)老服務體系，也是居家養(yǎng)老模式，這是與我國傳統(tǒng)文化相適應的延續(xù)至今的一種養(yǎng)老服務體系。居家養(yǎng)老服務模式的服務者主要來源于配偶、子女以及親朋好友構成，優(yōu)勢是可以讓老年人感受到家庭的溫暖以及親情的關愛。另一方面是社會養(yǎng)老服務體系，社會養(yǎng)老服務體系包含社區(qū)養(yǎng)老模式和機構養(yǎng)老模式，[1]主要通過政府、社會對養(yǎng)老服務提供支持的各項制度、政策、機構等方面。這種模式是由于社會發(fā)展，居家養(yǎng)老模式不能滿足現代養(yǎng)老需求，社會養(yǎng)老模式可以為居家養(yǎng)老模式提供輔助，社會養(yǎng)老服務體系因此產生并發(fā)展。

以上兩方面養(yǎng)老服務體系是由三種養(yǎng)老服務模式構成，分別是：居家、社區(qū)以及機構養(yǎng)老?？傮w是以居家養(yǎng)老為基礎，輔之以社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老為補充，形成的全面養(yǎng)老服務體系。

（一）居家養(yǎng)老模式

居家養(yǎng)老是我國最普遍的養(yǎng)老模式，這種養(yǎng)老模式實際上是以家庭成員之間的照顧為主，承擔著代際傳承責任，凝結著鄉(xiāng)土情懷，展現落葉歸根的思想。古代農業(yè)社會生產力低下，儲蓄資源不足，政府無法建立完善的養(yǎng)老服務體系，居家養(yǎng)老又具有無償的經濟屬性，在這種情況下，養(yǎng)老只能由家庭承擔。居家養(yǎng)老是展現孝文化的一種方式，也隨著深厚的孝文化底蘊延續(xù)至今。

（二）社區(qū)養(yǎng)老模式

社區(qū)養(yǎng)老模式是政府、社區(qū)、公民以及其他組織協同參與，共同提供養(yǎng)老資源，滿足老年人的養(yǎng)老需求。各參與主體既是資源的提供者也是既得利益者。相比居家養(yǎng)老模式，社區(qū)養(yǎng)老提供的養(yǎng)老服務比居家養(yǎng)老更加多元化。

（三）機構養(yǎng)老模式

機構養(yǎng)老模式是通過市場化的運作，為老年人提供更加個性化、專業(yè)化的服務。與社區(qū)養(yǎng)老模式和居家養(yǎng)老模式相比較，機構養(yǎng)老模式針對性更強，設備更加完善。能為老人提供更加專業(yè)的服務，以及全天候24 小時專業(yè)人員的照顧。

二、H 省養(yǎng)老服務體系構建政策現狀

我國養(yǎng)老服務體系從最初的居家養(yǎng)老為主，發(fā)展到社區(qū)養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老相結合，到如今的機構養(yǎng)老三種模式。[2]2012 年至今，我國先后通過了70 多項相關規(guī)范性文件：例如，2013 年將《老年人權益保障法》新增社會服務專章；黨的十九屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”。本次遠景目標為后續(xù)保障養(yǎng)老服務體系建設提供了基礎保障。各省級政府根據國家要求陸續(xù)制定了養(yǎng)老服務條例，我國養(yǎng)老服務體系建設相關政策也逐漸步入精細化構建階段。下文主要介紹H 省養(yǎng)老服務現狀，以及H 省關于構建養(yǎng)老服務體系中的立法性文件中的亮點與不足。

（一）H 省養(yǎng)老服務現狀

人口老齡化是全社會共同面對的問題，H 省老齡化問題具有自身發(fā)展特色。首先，第七次全國人口普查數據顯示，2020 年H 省60 歲及以上人口達到1796 萬人，與2010 年第六次全國人口普查相比，比重上升5．35 個百分點，提升幅度遠超過同期世界平均水平①河南省人民政府關于印發(fā)河南省“十四五”養(yǎng)老服務體系和康養(yǎng)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知．豫政〔2021〕64 號。。人口流動性較大，加之資源的有限性，導致人口外流成為老齡化的主要原因，人口與資源失衡造成部分青年人選擇外出就業(yè)，進一步造成留守老人、空巢老人情況加劇。其次，由于H 省整體人口較多，相較于其他地區(qū)，“少子化”也是造成老齡化的重要原因。最后，伴隨H 省城鎮(zhèn)規(guī)劃速度不斷加快，出現了城鎮(zhèn)與農村二元養(yǎng)老并存的問題。當城鎮(zhèn)建設過程中周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)被納入城市建設中，伴隨而來的這些納入城鎮(zhèn)建設中的老年人的養(yǎng)老問題，沿用原來的農村養(yǎng)老習俗還是適用城鎮(zhèn)養(yǎng)老這是需要考慮的問題。

綜上所述，H 省政府為積極應對人口老齡化問題，需要及時完善H 省養(yǎng)老服務體系制度的精細化以及社會治理方式。

（二）運用法治手段創(chuàng)新治理模式

在國家整體規(guī)劃之下，H 省人民政府在2022年1 月21 日發(fā)布《H 省“十四五”養(yǎng)老服務體系和康養(yǎng)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃明確提出構建三種養(yǎng)老模式相協調，結合醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)的養(yǎng)老服務體系構建和完善養(yǎng)老服務體系理應成為改革開放發(fā)展成果共享的必然政策選擇。同時，《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》指出當前養(yǎng)老服務將主要依賴于政府財政支持，通過政府補貼制度運營。未來的養(yǎng)老服務體系運行必須依賴于制度化的資金支持，而且必須在法律監(jiān)管之下才能長久運行。在依法治國的今天，建設養(yǎng)老服務體系必須有法治化保障，運用法律思維，遵循法治規(guī)律，保障規(guī)范有序的市場運行，例如完善養(yǎng)老服務監(jiān)督管理體系、明確養(yǎng)老服務機構準入資質、明確養(yǎng)老服務的質量標準等。[3]

（三）完善法治化保障促進市場增長

新發(fā)展格局加快構建，伴隨國家針對人口老齡化利好政策不斷出臺，養(yǎng)老服務領域將迎來新的發(fā)展，養(yǎng)老服務體系構建涉及教育、醫(yī)療、人口等多領域、多范圍的發(fā)展，從而促進養(yǎng)老服務市場的發(fā)展。H 省也面臨著大基數的老齡人口，建設完備的養(yǎng)老服務體系將會刺激地方經濟的快速擴張。同時，科技進步結合養(yǎng)老服務體系建設，能夠激發(fā)智慧養(yǎng)老新型方式，使H 省智慧養(yǎng)老服務體系在科技方面得到強有力的技術支持，激發(fā)新領域活力。但就目前來說，整個養(yǎng)老服務市場還處于起步階段，存在不良商家打擦邊球、鉆制度漏洞的情形，擾亂養(yǎng)老服務市場的正常秩序，對正規(guī)養(yǎng)老機構提供優(yōu)質養(yǎng)老服務造成了阻礙。[4]阻礙主要來自養(yǎng)老服務體系的構建缺乏制度支撐，市場與政策之間的關系尚不明確，配套的制度匱乏或者欠缺法治化保障。所以需要將養(yǎng)老服務體系構建從政策層面逐漸轉化為提供法治化保障，形成規(guī)范化、標準化的養(yǎng)老服務體系，進而促進養(yǎng)老服務體系健康繁榮發(fā)展，從而可以促就業(yè)、促消費，改善民生，提高經濟增速，構建社會穩(wěn)定發(fā)展。

三、H 省養(yǎng)老服務體系構建的法治化保障措施

（一）完善地方立法，提供基礎支撐

完善地方立法能夠為完善社會治理方式以及養(yǎng)老服務體系制度的精細化提供基礎支撐。在制定地方立法過程中，應嚴格遵守上位法規(guī)定，結合地方實際，設計出具有地方特征和需求的具體實施規(guī)范。以上位法為依據，但不是上位法的簡單重復，應突出地方特色。目前，H 省提出構建新型養(yǎng)老服務體系。根據目前已經出臺的《老年人權益保障法》《H 省老年人權益保障條例》等法律法規(guī)，結合H 省實際，目前已經出臺《H 省養(yǎng)老服務條例（草案）》（征求意見稿）。雖還未正式發(fā)布，但通過草案內容可以看出對新型養(yǎng)老服務體系構建提出全面的基礎保障制度。但是該草案主要針對H 省養(yǎng)老服務體系外部設施的建設與監(jiān)督完善，主要是通過規(guī)定各種行政職責和義務，欠缺從老年人自身出發(fā)對權利的保護。養(yǎng)老權屬于一項基本人權，包括使老年人享有生活保障權、醫(yī)療保障以及接受贍養(yǎng)與扶養(yǎng)的權利等。H 省出臺的草案倡導以養(yǎng)老權為核心，在此核心指引下構建養(yǎng)老服務法律體系，明確參與到養(yǎng)老服務中的主體范圍，理清其中各方享有的權利義務和責任。通過進一步完善立法，切實做到從保障老年人自身權利角度出發(fā)，為構建養(yǎng)老服務體系提供法治化保障。

（二）加強政府監(jiān)督，促進行業(yè)發(fā)展

構建完善的養(yǎng)老服務體系不僅需要基礎法律規(guī)范保障，還要增強相關政府部門對養(yǎng)老服務過程的監(jiān)管工作?！禜 省養(yǎng)老服務條例（草案）》（征求意見稿）中第七章專門對監(jiān)督服務作出了規(guī)定，體現出政府部門對監(jiān)管工作的重視。但是目前沒有更加細化的規(guī)定，例如對養(yǎng)老機構、居家養(yǎng)老機構的各項設施是否符合相應標準，以及標準的具體化內容較為欠缺；養(yǎng)老機構的從業(yè)人員是否具有專業(yè)技術水平，是否存在不是專業(yè)人員卻在養(yǎng)老機構工作的現象，對這類現象的監(jiān)管也沒有具體說明；同時對于國家給予養(yǎng)老服務專項補貼的監(jiān)管也沒有做出具體規(guī)定。強化政府監(jiān)督工作，需要對構建養(yǎng)老服務體系中涉及的養(yǎng)老機構、居家社區(qū)養(yǎng)老服務機構里面涉及的機構認定、機構人員以及相關配套設施等方面完善細化規(guī)定，將養(yǎng)老服務體系建設中各方主體的責任落實，明確政府部門監(jiān)管責任，嚴格壓實機構主體責任，從而充分發(fā)揮行業(yè)自律和社會監(jiān)督作用，保障養(yǎng)老服務體系健康發(fā)展。

（三）完善資金保障法律制度

養(yǎng)老服務體系的建設會帶動養(yǎng)老服務行業(yè)經濟發(fā)展，但養(yǎng)老服務體系建設目前尚處于起步階段，同時老年人的養(yǎng)老需求在不斷提高，這就對養(yǎng)老服務體系建設提出更高要求，從而使建設成本增加，面對這一問題，需要拓寬養(yǎng)老服務體系建設的資金來源，尋找多渠道的資金支持。資金渠道增加就需要對資金來源及使用過程都要有清晰追溯渠道，這就需要建立完善法律制度，明確資金渠道地位。[5]首先，明確社會資本的法律地位?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中指出，社會資本參與實現多元化供給的方式有兩種，分別是：社會資本與政府合作提供養(yǎng)老服務、社會資本直接提供養(yǎng)老服務。其次，增加社會護理保險法律制度。這是由國家強制立法規(guī)定，承擔為養(yǎng)老服務提供更加舒適的條件，所以在地方立法中應該增加社會護理保險的法律制度。最后，完善資金監(jiān)管法律機制。建設養(yǎng)老服務體系需要多渠道資金支持，因此，對資金各個環(huán)節(jié)都需要強化監(jiān)管，應當建立相應的資金監(jiān)管機制。在資金參與到養(yǎng)老服務運行時，從申請程序到使用程序實現全過程監(jiān)管。形成完備的資金監(jiān)管制度可以保障開展養(yǎng)老服務工作的高效，使運行程序陽光透明，實現養(yǎng)老服務體系科學持續(xù)發(fā)展。

四、結語

在人口老齡化不斷加快的背景下，出現了養(yǎng)老服務需求提升與公共資源有限之間的矛盾，為減輕這些矛盾，養(yǎng)老服務體系的構建不可或缺。國家近些年不斷出臺相關政策文件，說明構建養(yǎng)老服務體系也是國家關注的重點。H 省提出構建居家社區(qū)機構相協調、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系，積極應對人口老齡化問題。面對H 省養(yǎng)老服務體系構建過程中出現的問題，需要形成規(guī)范化、標準化的養(yǎng)老服務體系，將養(yǎng)老服務體系構建從政策層面逐漸轉化為提供法治化保障，通過建立完善地方立法、強化政府監(jiān)管職能、資金安全保障法律制度等措施，為養(yǎng)老服務體系構建提供基礎支撐、運行助力，促進養(yǎng)老服務體系健康繁榮持續(xù)發(fā)展。