法律視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃公共利益研究

鄭 燕

中共灌南縣委黨校，江蘇 連云港 222500

在開展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的過程中，要緊緊抓住公共利益這一部分，把公共利益方面的工作做好，能讓城鄉(xiāng)規(guī)劃工作開展得更加順利，從而更好地促進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以，相關(guān)人員要高度重視城鄉(xiāng)規(guī)劃公共利益方面的工作。想要在法律視角下有效開展城鄉(xiāng)規(guī)劃公共利益方面的工作，首先需要對城鄉(xiāng)規(guī)劃和公共利益有充分的了解，其次需要將公共利益研究方面的內(nèi)容理解透徹，最后需要使用科學(xué)的方法開展工作，對實現(xiàn)公共利益有很大的幫助。下面，本文將詳細(xì)講述城鄉(xiāng)規(guī)劃公共利益方面的內(nèi)容。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關(guān)介紹

城鄉(xiāng)規(guī)劃主要跟空間利益方面的調(diào)整有關(guān)，做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，能夠更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)的發(fā)展，有效實現(xiàn)公共利益。通常來講，在開展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的過程中要把宏觀和微觀都同時兼顧到，在實踐方面包括這幾點內(nèi)容：一是城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃。此類規(guī)劃涵蓋的范圍很大，實施起來難度不小，還有許多不確定性因素。二是城鄉(xiāng)整體規(guī)劃。在開展此類規(guī)劃工作的過程中，要求站在整體角度思考問題，在實施過程中容易出現(xiàn)脫節(jié)問題，這一點一定要注意。三是城鄉(xiāng)細(xì)致規(guī)劃。隨著社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃可變性影響因素越來越多，在這種背景下想要做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，需要在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制上多下功夫，開展城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作時一定要把細(xì)致性特點展現(xiàn)出來，這樣能夠很好地避免資源浪費。在開展規(guī)劃工作的過程中，分配方面、生存環(huán)境方面和公共服務(wù)方面都是公共利益很重要的內(nèi)容，占據(jù)著非常重要的一部分。此時，公共利益有著矛盾特質(zhì)。站在城鄉(xiāng)規(guī)劃時間的角度來講，短期性公共利益和長期性公共利益不但相互矛盾而且還相互統(tǒng)一；站在城鄉(xiāng)規(guī)劃利益考量的角度來講，統(tǒng)一性利益和沖突性利益都會給城鄉(xiāng)的發(fā)展帶來一定的影響。

二、關(guān)于公共利益的內(nèi)容介紹

我國現(xiàn)在很多法律，例如《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等，都把公共利益寫了進(jìn)去，充分體現(xiàn)了我國現(xiàn)行法律對公共利益的重視。法律雖然沒有正式規(guī)定公共利益高于公民個人利益，但是意思很明了，一旦有公民利益和公共利益出現(xiàn)沖突的情況，應(yīng)該把公共利益放在第一位。公共利益在法律中的作用通常在公民行使正當(dāng)權(quán)利的界限上有所體現(xiàn)，對于公民權(quán)利起到一定限制作用，那么有關(guān)公共利益的界定也就顯得無比重要。不同學(xué)者對公共利益的界定不一樣，按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，所謂公共利益，指的是跟公眾有關(guān)的利益。

首先，公共利益有一定的概括性，公共利益內(nèi)容特別廣泛，文化、秩序、安全等方面都有涉及到；其次，公共利益有一定的開放性。因為不同社會發(fā)展階段，各國的具體國情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等原因，公共利益有著不一樣的內(nèi)涵，它跟國家政策、不同時期的社會需要有很緊密的聯(lián)系，其涉及到的內(nèi)容很多；再次，公共利益有一定的不確定性，之所以出現(xiàn)這種情況，主要是跟公共利益有關(guān)的很多要素以及評價方面等原因造成的；最后，公共利益有一定的分層次性，它包括很多層次的公共利益，一是涉及到社會成員和國家主權(quán)的利益，此類利益很典型；二是跟生命、健康有關(guān)的利益；三是跟不特定人有關(guān)的利益；四是涉及到交易方面的利益。

在很多情況下，“公共利益”這個詞都跟政府可正當(dāng)追求與實現(xiàn)的目標(biāo)有一定關(guān)系。在某種意義上，所謂“公共利益”，指的是政府能夠做的事情，在此種語境下，公共利益通常跟公共權(quán)力有一定的聯(lián)系。本文主要以此為背景來開展公共利益的研究工作[1-2]。

三、城鄉(xiāng)規(guī)劃和公共利益的關(guān)系

城鄉(xiāng)規(guī)劃和公共利益的關(guān)系很緊密，站在實踐角度來講，做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作不僅可以促進(jìn)城鄉(xiāng)的發(fā)展，而且還可以使公共利益最大化；站在發(fā)展角度來講，做好公共利益方面的工作可以有效提高城鄉(xiāng)規(guī)劃工作質(zhì)量。想要更好地開展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，需要把城鄉(xiāng)規(guī)劃水平提高上去，城鄉(xiāng)規(guī)劃水平的高低會直接影響到公共利益方面。站在現(xiàn)實角度來講，做好公共利益方面的工作，能夠為促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展提供方向指引，推動經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展。隨著時代的發(fā)展，公共利益也跟著發(fā)展起來，經(jīng)歷了很多階段，例如1949 年～1977 年國家利益至上的階段、1978 年～1991 年國家利益與市場主體利益沖突交織的階段，還有1992 年～2012 年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段等。從經(jīng)歷的階段中可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃需求和公共利益的目標(biāo)一直都是相通的，兩者之間的關(guān)系很密切[3-4]。

四、城鄉(xiāng)規(guī)劃公共利益研究的理由

對公共利益進(jìn)行有效的科學(xué)研究，能保證規(guī)劃得到很好的實施。在過去的城鄉(xiāng)規(guī)劃中，土地使用是主要研究的對象，仍然把“空間規(guī)劃”放在第一位，而關(guān)于土地背后的利益方面的研究不是很多。規(guī)劃師們比較注重空間規(guī)律方面的研究，覺得只要遵循法律規(guī)范就能做好規(guī)劃工作?？墒?，現(xiàn)實情況非常殘酷，他們的規(guī)劃受到政治、經(jīng)濟(jì)等因素影響以后，導(dǎo)致工作難以展開。規(guī)劃師們一直覺得只有他們能代表公共利益，而政治家、投資者代表的不是公共利益。拿開發(fā)區(qū)來舉例，國家本來想好好利用它，可是，從開發(fā)區(qū)方面的案例來分析，開發(fā)區(qū)面積太大，經(jīng)濟(jì)缺乏活力，跟城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很多不匹配的地方，導(dǎo)致了很多資源浪費嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)開發(fā)區(qū)泛濫的情況，給社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了很大的影響。在開展城市總體規(guī)劃修編工作的過程中，規(guī)劃師們不得不重新做開發(fā)區(qū)規(guī)劃設(shè)計工作。從過程中能夠看出，如果城鄉(xiāng)規(guī)劃仍然主打空間方面的思維模式，會漸漸無法適應(yīng)時代發(fā)展的需要。當(dāng)代我國城鄉(xiāng)規(guī)劃之所以出現(xiàn)失靈的情況，主要是因為思維模式出現(xiàn)問題。所以，想要更好地開展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，一定要把公共利益研究透徹。

以上詳細(xì)講述了城鄉(xiāng)規(guī)劃公共利益方面的內(nèi)容，對于城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的開展來說，都是非常重要的內(nèi)容。想要在法律視角下更好地開展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，實現(xiàn)公共利益，需要對上述內(nèi)容有充分的了解，除此之外，還需要采用正確的方法，對提高城鄉(xiāng)規(guī)劃公共利益方面的效率和質(zhì)量有很大的幫助[5-6]。

五、法律視角下城鄉(xiāng)規(guī)劃公共利益的實現(xiàn)方法

（一）注重決策管理工作的開展

隨著社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃要求、技術(shù)、條件、法規(guī)也跟著發(fā)展起來，在這種背景下想要有效開展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，需要在決策管理方面多下功夫，使決策變得更加科學(xué)、更加適用，對實現(xiàn)公共利益有很大的幫助，所以政府部門要對決策管理給予足夠的重視。需要注意的是，在工作實踐中，一旦城鄉(xiāng)規(guī)劃決策出現(xiàn)問題，會給公共利益帶來不小的影響。在進(jìn)行公共利益思考的過程中，不要有絕對的精英統(tǒng)治這樣的想法，注重社會公眾參與，這一點非常重要，相關(guān)工作人員對此要給予高度重視。

為了更好地進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的決策管理，相關(guān)工作人員要站在保證公共利益的角度思考問題，對提高決策質(zhì)量有很大的幫助?；诖耍胍龊脹Q策管理工作，需要在決策管理方面以全面管控為目標(biāo)。在城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，政府一定要把自身職能充分發(fā)揮出來，注重宏觀調(diào)控與微觀管理，將多元主體關(guān)系協(xié)調(diào)好。如果利益分配方面有很多主體參與進(jìn)來，到時肯定會有競爭的情況出現(xiàn)，此時需要政府做的事情是把規(guī)劃工作開展好，確保公平競爭。為此，要注重決策制度建設(shè)。例如，將規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)明確下來，重視準(zhǔn)則機制的建立，注重規(guī)劃規(guī)范性；把公眾參與制度建立起來，多聽一聽群眾聲音；重視決策機制的建立，站在法治角度開展城鄉(xiāng)規(guī)劃決策管理工作。在實踐環(huán)節(jié)，政府還要注重城鄉(xiāng)規(guī)劃質(zhì)量和社會利益分配機制，對實現(xiàn)公共利益有很大的幫助。另外，在開展決策管理工作時，還要重視政府廉政建設(shè)，更要重視提高政府業(yè)務(wù)透明度和公益性，有利于工作的開展。

總之，想要更好地實現(xiàn)公共利益，注重決策管理工作的開展是很重要的一個步驟，忽視不得。

（二）做好人才管理工作

想要在法律視角下更好地開展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，實現(xiàn)公共利益，需要在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者方面多下功夫。站在現(xiàn)實角度來講，想要把城鄉(xiāng)規(guī)劃工作開展好不是一件容易的事情，需要相關(guān)工作人員擁有很高的知識技能應(yīng)用水平、很強的抗壓能力，還要擁有足夠長遠(yuǎn)的眼光才能把這份工作做好，而且，城鄉(xiāng)規(guī)劃還要求相關(guān)工作人員擁有極高的職業(yè)素養(yǎng)。如今社會發(fā)展速度很快，作為城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者，工作目標(biāo)是使城鄉(xiāng)在發(fā)展過程中以不變應(yīng)萬變，所謂不變，指的是文化特色保持不變；所謂變，指的是隨著時代的發(fā)展和環(huán)境的變化，城鄉(xiāng)規(guī)劃需求也呈現(xiàn)出顯著的變化狀態(tài)，面對這種變化，作為城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者一定要擁有很強的適應(yīng)能力，還要對變化規(guī)律有充分的認(rèn)識和了解并能做到靈活運用。由此可見，只有提高工作人員的綜合素質(zhì)才能更好地開展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，實現(xiàn)公共利益，因此對城鄉(xiāng)規(guī)劃的人才管理要給予高度重視，努力把人才管理工作開展好。

在城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，一定要由專業(yè)技術(shù)人員來負(fù)責(zé)相關(guān)工作。想要做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者的人才管理工作，需要從人才培養(yǎng)和管理入手。在培養(yǎng)方面，要把德育和智育同時兼顧到。例如，關(guān)注工作人員職業(yè)能力的培養(yǎng)；注重思想品德教育，提高工作人員的思想道德素質(zhì)；重視實踐，多向優(yōu)秀工作者學(xué)習(xí)，總結(jié)自身不足；注重工作理念方面的培養(yǎng)，提升工作人員思考問題、分析問題和解決問題的能力，還要注重工作人員的工作質(zhì)量管理。除此之外，還要建立一些能夠約束思想與行為的機制，對實現(xiàn)公共利益有很大的幫助，更好地促進(jìn)我國城鄉(xiāng)的發(fā)展。

總之，想要更好地實現(xiàn)公共利益，除了要注重決策管理工作的開展，還要做好人才管理工作，這也是很重要的步驟，相關(guān)工作人員要對此給予足夠的重視。

（三）注重公眾參與，建立相關(guān)機制

在城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，行政部門經(jīng)常有這種情況出現(xiàn)：無法很好地堅持行政中立原則，這樣就給公共利益的判斷帶來不好的影響。所以，為了把這種劣勢影響降到最小，可以設(shè)立公眾參與機制。不管城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、審批還是實施，公眾都應(yīng)該始終貫穿其中，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》就有這方面的規(guī)定，公民具有一定的知情權(quán)。無論公眾提什么意見，對于城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的開展或多或少的能夠帶來一定的影響。因此，在城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，對公眾參與機制的建立一定要給予足夠的重視。

（四）借鑒西方經(jīng)驗，把“第三方”機構(gòu)利用起來

所謂“第三方”機構(gòu)，指的是那種專業(yè)性和獨立性都很強的仲裁機構(gòu)，如法院，此類機構(gòu)主要圍繞城市的發(fā)展規(guī)劃、公私利益等方面展開監(jiān)督和平衡工作。在此方面，西方國家擁有非常豐富的經(jīng)驗。在征用方面，很多國家都對財產(chǎn)持有者提出了這樣的要求：根據(jù)市場行情使財產(chǎn)持有者獲得一定的補償，避免征用時出現(xiàn)欺騙普通公眾的情況。例如，在美國，一般情況下，征用前政府首先要做好談判協(xié)商工作，若財產(chǎn)持有者不愿出售財產(chǎn)，政府就會到法庭進(jìn)行備案，然后由法庭安排一場聽證會，在會上政府要做征用的土地方面的證明，還要做購買的談判方面的證明，同時法庭還要給財產(chǎn)持有者提供一些機會，以此來回應(yīng)政府的要求。若財產(chǎn)持有者同意政府的訴求，下一步要做的事情是決定財產(chǎn)的市場價值。若政府和財產(chǎn)持有者中有一方不同意，可以到更高一級的法院做上訴方面的工作。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，要把多方利益都兼顧到，讓他們時刻保持平衡狀態(tài)。所以，將西方國家的經(jīng)驗成果借鑒過來，能為我國城市的發(fā)展提供一些啟示。

總之，城鄉(xiāng)規(guī)劃公共利益方面的工作想要開展好不是一件容易的事情，需要把各個方面的準(zhǔn)備工作都做好，例如決策管理、人才管理等方面，還可以借鑒西方經(jīng)驗，把“第三方”機構(gòu)利用起來，對實現(xiàn)公共利益有一定的幫助，更好地促進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。