授權(quán)經(jīng)營(yíng)（ABO)：賦予業(yè)主單位“經(jīng)營(yíng)者”活力

全卓偉

摘 要：基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革經(jīng)歷了數(shù)輪變遷，目前還在不斷的調(diào)整完善中。經(jīng)過(guò)三年新冠病毒感染疫情，各級(jí)政府層面在基礎(chǔ)設(shè)施方面的財(cái)力，已經(jīng)難以覆蓋未來(lái)的投資需求，迫切需要建立新的投融資機(jī)制。本文以京投公司授權(quán)經(jīng)營(yíng)（ABO）模式為切入點(diǎn)，鏈接了授權(quán)模式在不同城建領(lǐng)域中的實(shí)際應(yīng)用，深入剖析了該模式的適用性特征，指出了該模式在城市建設(shè)里的價(jià)值體現(xiàn)，并對(duì)操作過(guò)程提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施；投融資模式；授權(quán)經(jīng)營(yíng)

ABO（授權(quán)—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)，以下簡(jiǎn)稱“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”）模式來(lái)源于2016年北京市軌道交通行業(yè)由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱“京投公司”）具體實(shí)施的一項(xiàng)機(jī)制創(chuàng)新。與PPP、特許經(jīng)營(yíng)不同的是，授權(quán)經(jīng)營(yíng)（ABO）沒有上位法作支撐，沒有清晰、可界定的政策條款作依據(jù)，更多的是一種帶有創(chuàng)新探索性質(zhì)的實(shí)踐。因此，本文嘗試通過(guò)具體案例淺析該模式的產(chǎn)生的背景、主要內(nèi)容，以及在地方城市建設(shè)中的應(yīng)用，希冀能為承擔(dān)地方基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)的屬地大型企業(yè)提供參考。

一、京投公司授權(quán)經(jīng)營(yíng)（ABO）模式

根據(jù)有限的公開資料，2016年北京市交通委代表北京市政府與京投公司正式簽署《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，該授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議結(jié)合了北京市軌道交通實(shí)際情況，創(chuàng)造性地提出了授權(quán)（Authorize ）—建設(shè)（Build）—運(yùn)營(yíng)（Operate）模式。即由北京市政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通行業(yè)的業(yè)主職責(zé)，京投公司按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類市場(chǎng)主體資源，提供城市街道交通項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等整體服務(wù)，并且在《授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議》中，以授權(quán)經(jīng)營(yíng)費(fèi)的形式，約定了北京市財(cái)政給予京投公司的一攬子資金支持政策。

（一）模式產(chǎn)生背景

1.京投成立，“投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)”三分開

追溯到2003年左右，北京市出臺(tái)《關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱“《實(shí)施意見》”），并且為提高軌道交通領(lǐng)域的投融資和建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率，將當(dāng)時(shí)的北京地鐵集團(tuán)拆分成了京投公司、地鐵建管公司和地鐵運(yùn)營(yíng)公司，根據(jù)《實(shí)施意見》將北京市地鐵行業(yè)的投融資平臺(tái)職能賦予了京投公司，其后三分開體制維持了十余年。

2.政府固定資產(chǎn)投資模式轉(zhuǎn)變，京投以契約化方式重塑業(yè)主地位

2007年前后，軌道交通建設(shè)北京城市發(fā)展的重大戰(zhàn)略性舉措，根據(jù)測(cè)算，政府財(cái)政予以支持的資金缺口在未來(lái)10年間大致有1000億元。隨后，北京市財(cái)政通過(guò)資本金注入和投資補(bǔ)助這兩種方式每年撥付京投公司100億元的支持資金，為北京市軌道交通線網(wǎng)建設(shè)注入了發(fā)展信用，京投公司在融資市場(chǎng)上也獲得了很高的信用評(píng)級(jí)。伴隨北京市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的修編和擴(kuò)張，北京市對(duì)于京投公司的支持資金規(guī)模逐步提升到了每年150億元～200億元。

2015年前后，國(guó)家提出“取消融資平臺(tái)公司的政府融資職能”，這使得京投公司通過(guò)依賴北京市的政策支持，以軌道交通領(lǐng)域政府投融資平臺(tái)身份在市場(chǎng)上融資的方式不再適用，必須找到更加市場(chǎng)化的模式，維系自身在金融市場(chǎng)上的評(píng)級(jí)地位和融資能力。于是，授權(quán)經(jīng)營(yíng)（ABO）模式浮出水面。北京市交通委代表北京市政府，與京投公司簽署了《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議》。

3.京投獲得建設(shè)功能，行業(yè)進(jìn)入“投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)”三統(tǒng)一

2019年開始，京投公司和北京市軌道交通建設(shè)管理公司（原地鐵建管公司）合并重組，落實(shí)“授權(quán)（Authorize）”“建設(shè)（Build）”“運(yùn)營(yíng)（Operate）”模式，發(fā)揮京投公司在軌道交通行業(yè)的整體效應(yīng)，結(jié)束實(shí)施十余年的三分開體制。

（二）具體內(nèi)容

《授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議》中的服務(wù)費(fèi)整合了軌道交通建設(shè)專項(xiàng)資金、更新改造專項(xiàng)資金、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等政府性資金，支撐京投公司提供投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等整體服務(wù)。根據(jù)當(dāng)期軌道交通建設(shè)規(guī)劃和市財(cái)力承受水平， 2016—2025年每年安排295億元，2026—2045年按照總投資完成情況、利率水平、票制票價(jià)變化和新增調(diào)整等事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整。

實(shí)際執(zhí)行情況看，2015—2017年，京投公司實(shí)際收到軌道授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)分別為255億元、295億元和295億元。以2017年為例，295億元中255億元為建設(shè)資金補(bǔ)貼，40億元為更新改造和運(yùn)營(yíng)虧損補(bǔ)貼。補(bǔ)貼之下，若項(xiàng)目還有資金缺口由京投公司自行籌集。

（三）主要關(guān)注的三個(gè)方面

1.京投公司可以公開化、契約化獲得政府的直接授權(quán)

從京投公司與政府的關(guān)系來(lái)看，通過(guò)授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式，政府回歸行政管理和監(jiān)督角色，履行規(guī)則制定、績(jī)效考核等職責(zé)，京投公司統(tǒng)籌項(xiàng)目的投資、籌資、建設(shè)、設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)管理等工作，實(shí)現(xiàn)政府職能在操作層面的延伸，成為政府和城市發(fā)展中在軌交行業(yè)的代理人。在北京城市軌道交通領(lǐng)域，京投公司是按照現(xiàn)代企業(yè)制度和市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)行的地方國(guó)有企業(yè)，并且與政府有高度一致的目標(biāo)。北京市交通委對(duì)京投公司不存在政府與社會(huì)資本之間的議價(jià)關(guān)系，而是對(duì)京投公司實(shí)行績(jī)效考核。

從直接授權(quán)行為而言，京投公司授權(quán)經(jīng)營(yíng)（ABO）模式的特點(diǎn)在于：一是被授權(quán)主體不是某一個(gè)具體項(xiàng)目的法人，而是一攬子規(guī)劃項(xiàng)目的總體業(yè)主，是政府發(fā)展城市的職能在操作層面的統(tǒng)籌載體；二是京投公司首次將地方政府與屬地國(guó)企之間的授權(quán)經(jīng)營(yíng)公開化和契約化。這種授權(quán)體現(xiàn)為協(xié)議的形式，而不是簡(jiǎn)單的一紙批文，政府不僅僅授予了權(quán)利和責(zé)任，同樣給予了穩(wěn)定的支持保障。這與地方政府在一些重大項(xiàng)目上，直接組建公司、給予專項(xiàng)資金支持和政策支持，內(nèi)部授權(quán)國(guó)資主體實(shí)施項(xiàng)目有所不同。

2.京投公司的融資行為尚未被認(rèn)為是政府隱性債務(wù)

從公開資料的表述看，一是京投公司授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式基于的是財(cái)政預(yù)算的主動(dòng)安排。在既定戰(zhàn)略性建設(shè)任務(wù)（以軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施為評(píng)估基礎(chǔ)）目標(biāo)下，北京市給予京投公司一攬子的資金支持，作為一種主動(dòng)性、中長(zhǎng)期預(yù)算安排；二是已經(jīng)披露的資料中，目前沒有找到財(cái)政部門針對(duì)任何金融機(jī)構(gòu)或者具體的融資行為做出兜底的安排。這種安排，有利于給軌道交通領(lǐng)域注入充分的發(fā)展信用，有利于京投公司在財(cái)政穩(wěn)定支持下統(tǒng)籌使用行業(yè)發(fā)展所需的資金；三是京投公司嫁接整合了財(cái)政支持和市場(chǎng)化融資。北京市給予京投公司的一攬子“授權(quán)經(jīng)營(yíng)費(fèi)”，京投公司通過(guò)傳統(tǒng)政府固定資產(chǎn)投資方式中資本金出資、投資補(bǔ)助以及針對(duì)公益性行業(yè)定價(jià)虧損的價(jià)格補(bǔ)貼進(jìn)行了綜合運(yùn)用。京投公司通過(guò)金融機(jī)構(gòu)獲得的市場(chǎng)化融資，是金融機(jī)構(gòu)基于項(xiàng)目、線路和企業(yè)信用能力提供的。這樣的操作更接近《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕101號(hào)）中提出的“合理保障融資平臺(tái)公司正常融資需求”“支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺(tái)公司和轉(zhuǎn)型后市場(chǎng)化運(yùn)作的國(guó)有企業(yè)，依法合規(guī)承接政府公益性項(xiàng)目，實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，地方政府以出資額為限承擔(dān)責(zé)任”。

3.京投公司將ABO與特許經(jīng)營(yíng)等組合發(fā)揮更大效用

京投公司在不同地鐵線路投資建設(shè)中，靈活采用了“ABO+特許經(jīng)營(yíng)”“ABO+O&M”“ABO+委托代建”等多種模式，其中與特許經(jīng)營(yíng)的組合使用頻率最高。從企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益看，2016年，京投公司總資產(chǎn)4354.98億元，歸母凈利潤(rùn)16.62億元。2019年，京投公司總資產(chǎn)達(dá)到6211.65億元，增幅43%；歸母凈利潤(rùn)30.34億元，接近翻了一番。企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率基本保持在62%左右。

二、授權(quán)經(jīng)營(yíng)（ABO）模式在地方城市建設(shè)中的應(yīng)用

2018年以來(lái)，授權(quán)經(jīng)營(yíng)（ABO）模式在有限的城市建設(shè)領(lǐng)域拓展了應(yīng)用，目前主要集中在供排水、環(huán)衛(wèi)運(yùn)營(yíng)、城市更新、片區(qū)綜合開發(fā)。對(duì)收費(fèi)公路項(xiàng)目還處在研究階段。

（一）成都雙流片區(qū)城市合伙人項(xiàng)目

根據(jù)成都市國(guó)資委發(fā)布，該項(xiàng)目在開發(fā)運(yùn)作機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)操層面總體遵循了率先政策引導(dǎo)、強(qiáng)化組織保障、引入城市合伙人、策劃規(guī)劃引領(lǐng)和全程風(fēng)控機(jī)制等五大方面，共同確保項(xiàng)目順利運(yùn)作。具體有以下三個(gè)階段助力成都逐步形成以政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體、商業(yè)化邏輯，投融資規(guī)建管一體化的新區(qū)營(yíng)城模式：

第一階段，表明支持市/區(qū)屬固有國(guó)企擔(dān)任綜合運(yùn)營(yíng)商的態(tài)度。2019年，成都市政府發(fā)布了支持市屬國(guó)企開展城市綜合運(yùn)營(yíng)和加快完善都市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)投融資服務(wù)體系的政策文件，建立起市、區(qū)政府與市屬國(guó)有企業(yè)、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)的利益平衡機(jī)制。

第二階段，通過(guò)開發(fā)導(dǎo)則鎖定授權(quán)經(jīng)營(yíng)的開發(fā)模式和主體身份。2020年，先后出臺(tái)關(guān)于成都市雙流片區(qū)和東部新區(qū)片區(qū)的綜合開發(fā)導(dǎo)則。其中，要求城市合伙人信用評(píng)級(jí)達(dá)AAA，上一年度國(guó)內(nèi)行業(yè)排名全國(guó)100強(qiáng)以內(nèi)，具備較強(qiáng)片區(qū)投資融資、規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和運(yùn)營(yíng)管理能力，以及在國(guó)內(nèi)主導(dǎo)片區(qū)綜合開發(fā)、城市有機(jī)更新的成功案例和經(jīng)驗(yàn)。

第三階段，進(jìn)行導(dǎo)則指引下授權(quán)經(jīng)營(yíng)和綜合開發(fā)項(xiàng)目化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)用。遵循“政府債務(wù)隔離、綜合一體化開發(fā)、項(xiàng)目封閉運(yùn)作”等原則，授權(quán)空港興城產(chǎn)投公司作為主體，通過(guò)合規(guī)方式選擇城市合伙人，組建合資公司統(tǒng)籌進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)?？崭叟d城產(chǎn)投公司與西航港開發(fā)區(qū)管委會(huì)簽署《片區(qū)綜合開發(fā)授權(quán)委托協(xié)議書》；合資公司與空港興城產(chǎn)投公司簽訂《片區(qū)綜合開發(fā)投資協(xié)議》，確定項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)主體，完成片區(qū)內(nèi)開發(fā)的相關(guān)建設(shè)任務(wù)。

（二）福州濱海新城供排水ABO項(xiàng)目

通過(guò)“授權(quán)經(jīng)營(yíng)+特許經(jīng)營(yíng)”達(dá)成契約化的公共合作。為加快推進(jìn)濱海新城的民生設(shè)施及市政公共事業(yè)的建設(shè)，2019年7月，長(zhǎng)樂區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局與福州市濱海水務(wù)發(fā)展有限公司簽署《福州市長(zhǎng)樂區(qū)暨濱海新城供排水授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，由政府制定規(guī)則、考核績(jī)效并支付服務(wù)費(fèi)；福州市長(zhǎng)樂區(qū)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局不可撤銷地授予福州市濱海水務(wù)發(fā)展有限公司獨(dú)占且排他地享有在本協(xié)議約定的區(qū)域范圍和權(quán)利期限內(nèi)，建設(shè)、代管、代建、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)供水設(shè)施、處理原水向用戶提供供水服務(wù)并收取代管費(fèi)、代建費(fèi)和水費(fèi)，以及代管、代建、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)排水設(shè)施并收取代管費(fèi)、代建費(fèi)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)和維修費(fèi)等費(fèi)用的權(quán)利。并且，濱海發(fā)展公司與長(zhǎng)樂區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局簽訂本項(xiàng)目的《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，經(jīng)營(yíng)期限三十年。

（三）福建漳州、湖南湘潭等地環(huán)衛(wèi)一體化ABO項(xiàng)目

2018年8月，漳州市城管局與漳州環(huán)境集團(tuán)簽署《漳州市主城區(qū)生活垃圾清潔直運(yùn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)（ABO）項(xiàng)目授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，并且督促漳州環(huán)境集團(tuán)做好主城區(qū)、龍文區(qū)、薌城區(qū)環(huán)衛(wèi)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目（機(jī)械保潔、人工保潔、垃圾直運(yùn)）的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

2020年9月，湘潭經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)城區(qū)公布環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目采用ABO+TOT模式運(yùn)作。其中，ABO模式合作期限為15年，經(jīng)開區(qū)建設(shè)局授權(quán)企業(yè)履行業(yè)主職責(zé)，依法提供湘潭經(jīng)開區(qū)城區(qū)道路清掃保潔、垃圾收轉(zhuǎn)運(yùn)、垃圾分類試點(diǎn)、現(xiàn)有公廁及垃圾中轉(zhuǎn)站的維護(hù)及其他環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理和運(yùn)營(yíng)等服務(wù)，經(jīng)開區(qū)建設(shè)局通過(guò)績(jī)效考核，支付授權(quán)建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)（3973.96萬(wàn)元/年），授權(quán)建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)采取三年一議價(jià)，議價(jià)依據(jù)為道路面積增加、道路等級(jí)調(diào)整以及國(guó)家相應(yīng)政策性調(diào)整等。TOT模式是特許經(jīng)營(yíng)者出資人民幣1億元購(gòu)買環(huán)衛(wèi)存量資產(chǎn)，運(yùn)營(yíng)管理5年后，將運(yùn)行完好的環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)等價(jià)移交給湘潭經(jīng)開區(qū)。

（四）甘肅省交通廳研究ABO模式在收費(fèi)公路中的應(yīng)用

根據(jù)公開資料，2021年3月，甘肅省交通運(yùn)輸廳聽取了《ABO模式在甘肅省收費(fèi)公路項(xiàng)目中的應(yīng)用研究》課題階段性成果匯報(bào)。課題提出，ABO模式應(yīng)主要針對(duì)政府收費(fèi)公路，且由于經(jīng)營(yíng)過(guò)程中沒有進(jìn)行過(guò)收費(fèi)公路權(quán)益的轉(zhuǎn)讓，并且收費(fèi)收入執(zhí)行收支兩條線管理等界定理由，不影響政府收費(fèi)公路的基本屬性。在具體實(shí)施過(guò)程中不能照搬京投公司的操作手法，結(jié)合收費(fèi)公路項(xiàng)目特點(diǎn)，參照ABO模式的基本思路，創(chuàng)新投融資模式和交易結(jié)構(gòu)，合理合規(guī)地加以實(shí)施。

課題設(shè)計(jì)了“公路+路衍資源”綜合一體化開發(fā)授權(quán)經(jīng)營(yíng)思路，即通過(guò)“公路撬資源、資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、資本變資金”的操作思路，解決建設(shè)資金不足的矛盾，同時(shí)統(tǒng)籌安排公益性的政府收費(fèi)公路項(xiàng)目與市場(chǎng)化的路衍產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，利用路衍產(chǎn)業(yè)的收益來(lái)彌補(bǔ)收費(fèi)公路項(xiàng)目的企業(yè)投資，實(shí)現(xiàn)“公路+產(chǎn)業(yè)”融合發(fā)展。這與國(guó)家近年來(lái)高度重視交通運(yùn)輸與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展相向而行。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，授權(quán)經(jīng)營(yíng)（ABO）模式在行業(yè)和片區(qū)上的應(yīng)用，從實(shí)踐角度體現(xiàn)了其具備的特性，給出了一定的借鑒價(jià)值，以及對(duì)其合規(guī)性的探索。

（一）授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式的四個(gè)特性

一是屬地專營(yíng)特性。屬地大型國(guó)企對(duì)特定領(lǐng)域的專屬經(jīng)營(yíng)成為該模式的重點(diǎn)。二是區(qū)域統(tǒng)籌特性。相較于獨(dú)立項(xiàng)目的分別實(shí)施，區(qū)域目標(biāo)項(xiàng)目的整體授權(quán)經(jīng)營(yíng)更能發(fā)揮ABO的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也有利于大型地方國(guó)企對(duì)本地特定領(lǐng)域所有項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)和系統(tǒng)做好資產(chǎn)管理和資源開發(fā)。三是弱市場(chǎng)化特性。從實(shí)踐上看目前授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式重點(diǎn)并不落在“市場(chǎng)化條件較好”的項(xiàng)目上，更多的落在收益屬性不明顯、對(duì)社會(huì)資本吸引力不強(qiáng)、區(qū)域統(tǒng)籌實(shí)施必要性突出的領(lǐng)域，或者雖然收益性好，但政府壟斷經(jīng)營(yíng)特征明顯的領(lǐng)域。四是國(guó)資管理特性。地方政府與屬地國(guó)企之間的內(nèi)部授權(quán)經(jīng)營(yíng)在各地特定行業(yè)中廣泛存在。例如，地鐵集團(tuán)對(duì)城市地鐵的專屬經(jīng)營(yíng)，交通集團(tuán)對(duì)高速公路專屬經(jīng)營(yíng)，自來(lái)水公司對(duì)區(qū)域供水的專屬經(jīng)營(yíng)等。從這個(gè)角度而言，授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式更像是國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的衍生產(chǎn)物。通過(guò)地方大型國(guó)企的專屬經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，被授權(quán)國(guó)企不但需要統(tǒng)籌提供區(qū)域內(nèi)所需的特定公共服務(wù)，還可能會(huì)承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)管理等其他職能。

（二）授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式的三方面價(jià)值

通過(guò)案例反映出該模式的概念并不特別，植根其上的城市運(yùn)營(yíng)理念更具探索價(jià)值：一是城市經(jīng)營(yíng)在中觀和操作層面的統(tǒng)籌價(jià)值。城市是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，規(guī)劃落實(shí)層面加強(qiáng)統(tǒng)籌是提高城市發(fā)展質(zhì)量的重要手段之一。其中，在城市各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域、功能區(qū)（新區(qū)）等中觀層面上，通過(guò)授權(quán)進(jìn)行一攬子的政策支持、規(guī)劃、投融資和建設(shè)運(yùn)營(yíng)，可以作為一種現(xiàn)實(shí)可操作的參考方式。在具體實(shí)踐中，可以一攬子授權(quán)之下，進(jìn)一步組合運(yùn)用特許經(jīng)營(yíng)、地方債、購(gòu)買服務(wù)等方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)；二是被授權(quán)的屬地國(guó)企在專業(yè)化運(yùn)作、知識(shí)管理和創(chuàng)新探索上的載體價(jià)值。中觀層面的城市運(yùn)營(yíng)，以及微觀層面上每個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，都對(duì)專業(yè)管理能力的要求越來(lái)越高，這些專業(yè)知識(shí)和技能的積累和傳承，更可能在各類行業(yè)化或是綜合性的城投企業(yè)中實(shí)現(xiàn)；三是通過(guò)一攬子財(cái)政和政策支持為城市運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域注入發(fā)展信用的價(jià)值。授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式下的財(cái)政支持政策（授權(quán)經(jīng)營(yíng)費(fèi)），主要是基于對(duì)未來(lái)行業(yè)項(xiàng)目、城市功能區(qū)建設(shè)資金需求的評(píng)估，主動(dòng)做出的中長(zhǎng)期預(yù)算支持，并且綜合運(yùn)用了常規(guī)政府固定資產(chǎn)投資資金支持的手段，為行業(yè)發(fā)展建立了信用基礎(chǔ)。

（三）授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式的合規(guī)性

目前為止，仍有部分觀點(diǎn)認(rèn)為授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式“存在一定政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患”。為規(guī)避各種質(zhì)疑，各地政府大多在實(shí)際操作中采用“有授權(quán)經(jīng)營(yíng)之實(shí)，無(wú)授權(quán)經(jīng)營(yíng)之名”的管理手勢(shì)，支持屬地大型國(guó)企參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)。

實(shí)際上是否形成政府隱性負(fù)債，關(guān)鍵是要看項(xiàng)目層面具體的邊界安排。在實(shí)際操作中，授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式更需要注重前期論證，綜合考慮地方和行業(yè)法律法規(guī)，仔細(xì)甄別授權(quán)項(xiàng)目，完善程序性設(shè)置，注重實(shí)質(zhì)經(jīng)營(yíng)、后期評(píng)估和績(jī)效考核。

參考文獻(xiàn)：

[1] 趙周杰，倪政.ABO模式解析及相關(guān)思考[J].中國(guó)工程咨詢，2019（08）：78-81.

[2] 景宏福，樊建強(qiáng). ABO模式在收費(fèi)公路領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用[J].中國(guó)公路，2022.

[3] 白云生.北京城市軌道交通實(shí)行ABO模式[J].城市軌道交通，2016（3）：32-33.

[4] 劉柱成，賀蕾.ABO模式之思考[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2020（31）：68-69.

[5] 范銳平，處理“六大關(guān)系” 實(shí)現(xiàn)“五個(gè)轉(zhuǎn)變”——以片區(qū)綜合開發(fā)推動(dòng)新區(qū)高質(zhì)量建設(shè)的成都實(shí)踐[J].城市規(guī)劃，2020.

（作者系上海城投（集團(tuán)）有限公司戰(zhàn)略企劃部總經(jīng)理）