新一輪全球競(jìng)爭(zhēng)下產(chǎn)業(yè)政策演變趨勢(shì)及挑戰(zhàn)應(yīng)對(duì)

鄭凱捷

當(dāng)前全球科技及產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，全球競(jìng)爭(zhēng)格局加速演變，對(duì)于適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新趨勢(shì)、新環(huán)境、新格局所需要的產(chǎn)業(yè)政策體系，提出了新要求。美國(guó)、德國(guó)、歐盟等制造強(qiáng)國(guó)或發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)邏輯也呈現(xiàn)出了一些相應(yīng)的特點(diǎn)。本文在研究分析這些特征的基礎(chǔ)上，提出相關(guān)思考與建議。

一、產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)面臨的基本背景和趨勢(shì)要求

當(dāng)前各國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策主要面臨著兩大趨勢(shì)或影響變量：一是全球科技及產(chǎn)業(yè)變革持續(xù)加速，正在漸進(jìn)逼近可能引起全面革新的臨界點(diǎn)或爆發(fā)點(diǎn)。如信息技術(shù)、生物技術(shù)、新材料技術(shù)、新能源技術(shù)、空間技術(shù)和海洋技術(shù)等高新技術(shù)促發(fā)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)新動(dòng)能的進(jìn)程不斷加速，綠色化、數(shù)字化全面革新轉(zhuǎn)型開(kāi)始深度滲透產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程，由于技術(shù)創(chuàng)新和模式轉(zhuǎn)型等探索跳變所造成的各種不確定性也在加劇，原先根據(jù)先進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展邏輯路徑進(jìn)行跟跑追隨的傳統(tǒng)發(fā)展模式受到挑戰(zhàn)，原先部分選擇性、確定性產(chǎn)業(yè)政策在面臨層出不窮、加速迭代的新領(lǐng)域、新動(dòng)能方面也顯現(xiàn)出部分局限性和不適應(yīng)性，產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和政策體系都需要不斷快速響應(yīng)迎接各種新躍變；二是全球產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日益白熱化，甚至在部分領(lǐng)域出現(xiàn)一些惡化趨勢(shì)，從前期全球化的遵循規(guī)律相對(duì)理性的分工體系，逐漸轉(zhuǎn)向在全球化體系和區(qū)域壁壘化之間的博弈拉扯、部分國(guó)家的霸凌式割裂等，相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策也開(kāi)始更加凸顯其在全球競(jìng)爭(zhēng)視角下的演進(jìn)特征，如在原先專注產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求要素供給的基礎(chǔ)上，添加了更多競(jìng)賽性、爭(zhēng)奪性特征，甚至呈現(xiàn)某些攻擊性、壁壘性、抵御性、反擊性等的政策取向。

二、美德歐等產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)特征

（一）美國(guó)——始終以美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)先為標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施主動(dòng)性或進(jìn)攻性產(chǎn)業(yè)政策體系

美國(guó)以美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)先為標(biāo)準(zhǔn)的具有一定進(jìn)攻性的政策取向始終未有改變，只是根據(jù)不同發(fā)展階段的不同需求在力度和方式上有所調(diào)整。一是其早年恰是靠實(shí)施包括干預(yù)性、保護(hù)性、選擇性政策在內(nèi)的廣泛產(chǎn)業(yè)政策成為世界頭號(hào)強(qiáng)國(guó)；二是近年加速回歸類似發(fā)展初期階段的直接干預(yù)措施，包括大量的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，已違反其所一貫宣揚(yáng)標(biāo)榜的國(guó)際規(guī)則、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)底線；三是其日益強(qiáng)化采取一系列法案形式，權(quán)威性地確立“國(guó)家科學(xué)及產(chǎn)業(yè)”1模式的迭代升級(jí)，將政府深刻直接介入主導(dǎo)市場(chǎng)主體發(fā)展（直接支持制造生產(chǎn)、決定供應(yīng)鏈體系、干預(yù)產(chǎn)業(yè)要素配置等），甚至是霸凌全球產(chǎn)業(yè)分工體系的做法上升確立為國(guó)家法律，沖擊擾亂全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

1.美國(guó)長(zhǎng)期施行廣泛的產(chǎn)業(yè)政策助力其制造強(qiáng)國(guó)發(fā)展

從新中國(guó)成立之初到第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的全球領(lǐng)先階段，美國(guó)實(shí)施了大量包括直接干預(yù)和保護(hù)等在內(nèi)的各類產(chǎn)業(yè)政策。如美國(guó)第一任財(cái)政部長(zhǎng)漢密爾頓于1791年向國(guó)會(huì)遞交《關(guān)于制造業(yè)的報(bào)告》，提出關(guān)稅保護(hù)、出口限制、對(duì)目標(biāo)產(chǎn)業(yè)提供直接的政府補(bǔ)貼、對(duì)制造業(yè)投入進(jìn)行免稅、提供公共基礎(chǔ)設(shè)施等十一條基本政策原則，旨在發(fā)展獨(dú)立自主的工業(yè)體系。

第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)以相對(duì)隱蔽的、國(guó)家安全為由頭的手段扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建了一套政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的政府-私營(yíng)部門創(chuàng)新模式，特別是通過(guò)增強(qiáng)對(duì)軍工方面的研發(fā)投入、政府采購(gòu)、給企業(yè)提供國(guó)防合同、組建技術(shù)戰(zhàn)略聯(lián)盟、加速軍民融合來(lái)推動(dòng)高科技成果的市場(chǎng)應(yīng)用。如政府直接投資信息通信技術(shù)（生物技術(shù)、先進(jìn)材料）等核心通用技術(shù)，政府采購(gòu)金額曾占到半導(dǎo)體國(guó)內(nèi)總銷售額的30%至50%。

此外，美國(guó)以支持科學(xué)技術(shù)發(fā)展為主導(dǎo)施行產(chǎn)業(yè)政策，但實(shí)質(zhì)上已滲入到重點(diǎn)領(lǐng)域的應(yīng)用研究和創(chuàng)新成果商業(yè)化階段，超越了 “有限政府”界限。如出臺(tái)《拜杜法案》，授權(quán)小企業(yè)和大學(xué)可以保留政府資助研發(fā)成果的知識(shí)產(chǎn)權(quán)；加大對(duì)科技研究與開(kāi)發(fā)投入，2013年研發(fā)投入資金之中來(lái)自政府的占比接近40%；直接資助小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)，啟動(dòng)小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃（SBIR）等；直接支持科研成果轉(zhuǎn)化，實(shí)施“先進(jìn)技術(shù)計(jì)劃”，從1990年至2007年共支出24.08億美元，帶動(dòng)私人部門資金22.06億美元，支持824個(gè)中期性應(yīng)用型研究項(xiàng)目成果進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化階段；以公私資本合作模式直接參與建設(shè)創(chuàng)新組織及設(shè)施，建設(shè)國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)（NNMI）。

2.近年日益采取直接干預(yù)和保護(hù)的產(chǎn)業(yè)政策

除利用關(guān)稅手段進(jìn)行直接貿(mào)易保護(hù)產(chǎn)業(yè)外（如為恢復(fù)鋼鐵產(chǎn)能利用率而采取進(jìn)口限制等措施），美國(guó)還設(shè)立了專項(xiàng)資金，采取汽車產(chǎn)業(yè)援助計(jì)劃、先進(jìn)汽車制造貸款、稅收抵免等措施，直接支持汽車、飛機(jī)制造企業(yè)等（奧巴馬時(shí)期即開(kāi)始），且也開(kāi)始不斷升級(jí)前沿戰(zhàn)略領(lǐng)域規(guī)劃、計(jì)劃和支持，如發(fā)布《美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)先者戰(zhàn)略》等。

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)方面，一是政府發(fā)布鼓勵(lì)銀行向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)貸款的法案，規(guī)定銀行向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)貸款可占項(xiàng)目總投資的90%，如果企業(yè)破產(chǎn)，政府負(fù)責(zé)賠償90%，并拍賣高新技術(shù)企業(yè)的資產(chǎn)；二是使用財(cái)政專項(xiàng)資金組建或參股專項(xiàng)基金，支持重大戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如“先進(jìn)技術(shù)汽車制造貸款”“國(guó)家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)基金”等。此外，還大量采取稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠、就業(yè)補(bǔ)助等補(bǔ)貼手段支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)；三是政府采購(gòu)（包括歧視性采購(gòu)），于1933年就頒布《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法案》，奧巴馬時(shí)期經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃也包括“購(gòu)買美國(guó)貨”條款。

實(shí)施補(bǔ)貼方面，據(jù)全球貿(mào)易預(yù)警組織統(tǒng)計(jì)，2009—2018年，美國(guó)政府共實(shí)施597項(xiàng)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策。2019年，根據(jù)部分月份數(shù)據(jù)顯示，其他國(guó)家對(duì)美出口的制造業(yè)產(chǎn)品有超過(guò)40%需要和接受美國(guó)政府補(bǔ)貼的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。據(jù)Good Job First統(tǒng)計(jì)，2000—2015年，美國(guó)聯(lián)邦政府以撥款或稅收抵免形式至少向企業(yè)補(bǔ)貼了680億美元。部分補(bǔ)貼已構(gòu)成可訴性補(bǔ)貼，其歧視性政府采購(gòu)和產(chǎn)品本地化要求，也違背WTO規(guī)則。

3.開(kāi)始以權(quán)威法案形式構(gòu)筑搶占未來(lái)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)制高點(diǎn)的攻擊性干預(yù)性產(chǎn)業(yè)政策體系

當(dāng)前，美國(guó)政府為維持全球領(lǐng)先地位，日益采取更為激進(jìn)性和進(jìn)攻性的政策取向，并采取國(guó)家法案的權(quán)威性形式，一方面，確立和保障對(duì)本土產(chǎn)業(yè)的直接干預(yù)和持續(xù)扶持，另一方面，霸凌和阻隔其他國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展。如推動(dòng)《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》（參議院版本，眾議院相應(yīng)版本為《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法案》，但兩黨存在分歧），實(shí)施《2022年芯片與科學(xué)法案》《通脹削減法案》等。創(chuàng)新法案提出加大針對(duì)半導(dǎo)體生產(chǎn)制造、前沿領(lǐng)域的科學(xué)研究和創(chuàng)新投入，以及增強(qiáng)供應(yīng)鏈韌性（包括對(duì)將供應(yīng)鏈遷出其他國(guó)家提供資助）。芯片法案確立直接通過(guò)投資補(bǔ)貼吸引半導(dǎo)體企業(yè)在美國(guó)本土設(shè)廠，如為美國(guó)半導(dǎo)體行業(yè)的研發(fā)、制造及勞動(dòng)力發(fā)展提供527億美元，其中390億美元用于半導(dǎo)體制造業(yè)的激勵(lì)措施（20億美元用于汽車和國(guó)防系統(tǒng)傳統(tǒng)芯片），在美國(guó)建立芯片工廠的企業(yè)將獲得25%的減稅，約240億美元規(guī)模；通過(guò)限制補(bǔ)貼資格來(lái)阻止半導(dǎo)體企業(yè)在中國(guó)增產(chǎn)，把中國(guó)大陸排除在全球芯片產(chǎn)業(yè)鏈之外。同時(shí)，美國(guó)批準(zhǔn)了約2000億美元用于未來(lái)五年聯(lián)邦政府支持的“研究與創(chuàng)新”，涵蓋人工智能、機(jī)器人技術(shù)、量子計(jì)算、電池技術(shù)、生物技術(shù)等領(lǐng)域。通脹法案以高額補(bǔ)貼支持本土電動(dòng)汽車生產(chǎn)投資，并強(qiáng)烈排斥和歧視他國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者。

這些標(biāo)志著：①美國(guó)在日益激烈的全球競(jìng)爭(zhēng)中，為把持壓倒性優(yōu)勢(shì)，全面進(jìn)入新一輪“強(qiáng)國(guó)家科學(xué)及產(chǎn)業(yè)”時(shí)代，政府日益深刻且直接地介入市場(chǎng)主體具體發(fā)展中，重塑科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策機(jī)制，包括拓展聯(lián)邦資金使用范圍，不僅介入私人企業(yè)發(fā)展、投入巨資支持半導(dǎo)體企業(yè)，而且直接支持半導(dǎo)體等制造生產(chǎn)環(huán)節(jié)、直接決定供應(yīng)鏈體系、直接干預(yù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)要素配置，甚至動(dòng)用外交政治力量構(gòu)建產(chǎn)業(yè)與技術(shù)封鎖圈；②進(jìn)攻性霸凌性政策取向空前強(qiáng)化，法案直接露骨地針對(duì)中國(guó)，實(shí)施精準(zhǔn)打擊；③引發(fā)全球產(chǎn)業(yè)和政策競(jìng)爭(zhēng)不確定性。如歐盟也相應(yīng)發(fā)布芯片法案，壁壘性、以鄰為壑型產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)政策逐漸甚囂塵上，對(duì)推進(jìn)穩(wěn)定而公平的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則運(yùn)行和改革產(chǎn)生更多不確定性和破壞影響。

（二）德國(guó)——持續(xù)強(qiáng)化制造業(yè)核心戰(zhàn)略地位，以創(chuàng)新轉(zhuǎn)化及集群策動(dòng)為重點(diǎn)應(yīng)對(duì)制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展新要求

德國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策展現(xiàn)出了承續(xù)過(guò)往、著力未來(lái)的較好的銜接與自洽特征，支撐著德國(guó)持續(xù)作為全球制造強(qiáng)國(guó)，力爭(zhēng)引領(lǐng)下輪全球制造競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展路徑：一是始終堅(jiān)持并不斷強(qiáng)化制造業(yè)戰(zhàn)略地位，不斷接續(xù)完善國(guó)家層級(jí)的制造業(yè)戰(zhàn)略及政策體系；二是面向未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)化聚焦創(chuàng)新發(fā)展、兼顧市場(chǎng)導(dǎo)向和干預(yù)引導(dǎo)的務(wù)實(shí)可行的政策方略；三是緊扣創(chuàng)新轉(zhuǎn)化與集群實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，細(xì)致深入地明確具體任務(wù)及策略。

1.一以貫之堅(jiān)持制造業(yè)國(guó)家政策的戰(zhàn)略性連續(xù)性穩(wěn)定性，努力保持制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)地位與實(shí)力

德國(guó)雖然一直是制造強(qiáng)國(guó)，但仍始終保持憂患和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，長(zhǎng)期接續(xù)勾勒德國(guó)制造業(yè)在更長(zhǎng)時(shí)間跨度內(nèi)稱雄世界的發(fā)展戰(zhàn)略，如持續(xù)演進(jìn)更新高科技發(fā)展戰(zhàn)略，自2006年開(kāi)始基本每四年更新一次，展望未來(lái)5～10年發(fā)展。尤其是2019年，《國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略2030》提出了促使德國(guó)制造業(yè)增加值占比從2018年的22.65%提高到2030年的25%的目標(biāo)。2023年2月，德國(guó)又發(fā)布《未來(lái)研究與創(chuàng)新戰(zhàn)略》，確定三大目標(biāo)：保持、擴(kuò)大和重新獲得在某些領(lǐng)域的技術(shù)領(lǐng)先地位；加強(qiáng)從研究到應(yīng)用的轉(zhuǎn)移；在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域提高對(duì)技術(shù)的開(kāi)放程度。具體布局六個(gè)方向重點(diǎn)任務(wù)：循環(huán)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展，設(shè)計(jì)有競(jìng)爭(zhēng)力的行業(yè)和工業(yè)產(chǎn)品；氣候保護(hù)與氣候適應(yīng)，保護(hù)糧食安全；改善人類健康；發(fā)展數(shù)字技術(shù)和保護(hù)德國(guó)技術(shù)主權(quán)；探索、發(fā)展、可持續(xù)利用太空和海洋；保持社會(huì)韌性與多樣性。這一系列戰(zhàn)略舉措一脈相承，演進(jìn)更新，緊緊圍繞增強(qiáng)制造業(yè)創(chuàng)新力和領(lǐng)導(dǎo)力明確具體領(lǐng)域和任務(wù)，有些還列出了聯(lián)邦政府的資助計(jì)劃時(shí)間表。

2.瞄準(zhǔn)創(chuàng)新轉(zhuǎn)化與集群實(shí)現(xiàn)明確具體務(wù)實(shí)的政策舉措

在核心理念上，德國(guó)打破以往在聯(lián)邦層面更多重視基礎(chǔ)秩序和宏觀導(dǎo)向的功能性政策傳統(tǒng)，雖然仍以市場(chǎng)為基本準(zhǔn)則導(dǎo)向，但也開(kāi)始實(shí)施部分更加強(qiáng)有力的干預(yù)性產(chǎn)業(yè)政策。在戰(zhàn)略靶點(diǎn)上，德國(guó)切中產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)要害，緊扣創(chuàng)新轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)，試圖構(gòu)建暢通強(qiáng)韌的創(chuàng)新全鏈條；在戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)上，針對(duì)國(guó)際創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)焦點(diǎn)由單個(gè)產(chǎn)品、單個(gè)企業(yè)逐步轉(zhuǎn)向創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系的趨勢(shì)，將戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)落腳點(diǎn)壓實(shí)在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展上，由此推出創(chuàng)新集群政策，發(fā)起“德國(guó)尖端集群項(xiàng)目”等。

一是強(qiáng)化從知識(shí)到產(chǎn)品的全創(chuàng)新鏈建設(shè)。切中未來(lái)世界競(jìng)爭(zhēng)關(guān)鍵焦點(diǎn)以及自身短板缺陷，強(qiáng)化完全創(chuàng)新鏈條的構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)，努力做到從知識(shí)到產(chǎn)品，從創(chuàng)意理念到實(shí)施到產(chǎn)品和服務(wù)的整個(gè)完整的創(chuàng)新鏈的構(gòu)建，包括從基礎(chǔ)研究到投入新產(chǎn)品的全過(guò)程進(jìn)行全面扶持，設(shè)立高技術(shù)創(chuàng)業(yè)基金為技術(shù)密集企業(yè)設(shè)立提供參股資本，強(qiáng)化通過(guò)政府公共采購(gòu)實(shí)施創(chuàng)新轉(zhuǎn)化的目標(biāo)任務(wù)等。

二是將戰(zhàn)略落地壓實(shí)在新興產(chǎn)業(yè)集群及空間布局的策動(dòng)和發(fā)展上，包括充分調(diào)動(dòng)中小企業(yè)創(chuàng)新活力，通過(guò)以市場(chǎng)規(guī)則為準(zhǔn)則的尖端集群競(jìng)賽機(jī)制推進(jìn)領(lǐng)先集群在全德國(guó)范圍內(nèi)布局發(fā)展，如對(duì)標(biāo)實(shí)施國(guó)家重大戰(zhàn)略科技任務(wù)，策動(dòng)了包括航空、智能制造、生物經(jīng)濟(jì)等在內(nèi)的一批領(lǐng)先集群，每個(gè)通過(guò)競(jìng)賽優(yōu)選出的集群獲得一定資助（包括直接補(bǔ)貼）以及系列政策配套服務(wù)（聯(lián)邦及地方政府并行推進(jìn)眾多集群發(fā)展計(jì)劃，到2017年底形成477個(gè)產(chǎn)業(yè)集群）。2019年，德國(guó)推動(dòng)“創(chuàng)新未來(lái)集群”競(jìng)賽計(jì)劃；2021年，公布了七大“未來(lái)創(chuàng)新集群”，計(jì)劃到2029年為整個(gè)未來(lái)集群投資10億歐元，目前為前兩輪正式項(xiàng)目共提供了4.5億歐元資金，每個(gè)項(xiàng)目在實(shí)施階段會(huì)獲得500萬(wàn)歐元資助2。

三是圍繞創(chuàng)新轉(zhuǎn)化及集群發(fā)展強(qiáng)化整合官產(chǎn)學(xué)研資源力量，形成政策集群。除上述系列創(chuàng)新及集群計(jì)劃外，德國(guó)還在創(chuàng)造良好制度框架上著力，提出降低企業(yè)稅負(fù)、減免合伙企業(yè)未分配利潤(rùn)的稅負(fù)、優(yōu)化資本投資公司所得稅抵扣營(yíng)業(yè)稅政策等。

（三）歐盟——以區(qū)域一體化定位創(chuàng)設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展最新規(guī)則體系，力圖重塑全球產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)格局及自身領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)

當(dāng)前，歐盟產(chǎn)業(yè)政策主要體現(xiàn)出如下特征：以各種高層級(jí)的立法、法案、機(jī)制等形式，從規(guī)制與發(fā)展兩個(gè)層面，構(gòu)筑強(qiáng)有力的政策體系。其目的：一是在于重塑和加強(qiáng)歐盟自身產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的自主韌性安全體系；二是為了利用統(tǒng)一市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)部自洽體系；三是計(jì)劃通過(guò)制定協(xié)同發(fā)展與規(guī)制兩個(gè)層面、兼具對(duì)外壁壘和對(duì)內(nèi)激勵(lì)兩種內(nèi)涵、聚焦新發(fā)展領(lǐng)域規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展生態(tài)兩個(gè)體系的一系列政策，搶奪未來(lái)全球競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展話語(yǔ)權(quán)、主導(dǎo)權(quán)。

1.聚焦產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全韌性打造一體化戰(zhàn)略舉措及政策體系

針對(duì)當(dāng)前全球競(jìng)爭(zhēng)中的供應(yīng)鏈韌性和安全水平等諸多挑戰(zhàn)，歐盟致力于依托一體化市場(chǎng)力量建立產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈自主權(quán)。其主要措施包括從2022年至今就密集出臺(tái)了多個(gè)法案，保障歐盟全體成員國(guó)在關(guān)鍵領(lǐng)域、產(chǎn)品、要素等方面的供應(yīng)鏈安全。具體來(lái)看：一是建立統(tǒng)一市場(chǎng)的應(yīng)急性應(yīng)對(duì)政策，如規(guī)定歐盟委員會(huì)在面臨供應(yīng)鏈危機(jī)時(shí)可行使緊急權(quán)力保障自身供應(yīng)鏈的流動(dòng)性安全性，包括加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警，掌握供應(yīng)鏈具體運(yùn)行信息、供需情況等，還可以強(qiáng)制歐盟成員國(guó)優(yōu)先生產(chǎn)供應(yīng)鏈上短缺的關(guān)鍵產(chǎn)品。二是制定有利于歐盟產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性的歐盟標(biāo)準(zhǔn)體系，例如在綠色低碳領(lǐng)域，設(shè)立歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制、循環(huán)經(jīng)濟(jì)機(jī)制等構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)體系；在生物醫(yī)藥領(lǐng)域，建立成員國(guó)之間緊急儲(chǔ)備基本藥物、庫(kù)存互換等一系列協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)，審查藥品定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，更大力度地支持藥品實(shí)現(xiàn)“歐洲制造”。三是建立具體供應(yīng)鏈保障機(jī)制，如針對(duì)核心礦產(chǎn)（對(duì)科技產(chǎn)業(yè)變革、清潔能源轉(zhuǎn)型至關(guān)重要的礦產(chǎn)）建立穩(wěn)定的供應(yīng)鏈保障機(jī)制，包括評(píng)估確立戰(zhàn)略性核心礦產(chǎn)資源清單目錄，推動(dòng)核心礦產(chǎn)資源的生產(chǎn)和加工、關(guān)鍵原材料回收和替代材料開(kāi)發(fā)等。再如發(fā)布《歐洲芯片法案》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)半導(dǎo)體生態(tài)系統(tǒng)，提高供應(yīng)鏈彈性和安全水平，減少外部依賴，到2030年將歐盟芯片產(chǎn)能從目前占全球10%提高到20%。

2.聚焦引領(lǐng)未來(lái)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則打造創(chuàng)新全方位支持政策體系

歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)充分感受到了過(guò)去一輪全球化浪潮中其產(chǎn)業(yè)面臨的來(lái)自后發(fā)國(guó)家市場(chǎng)、要素、政策的全方位競(jìng)爭(zhēng)，所以在新一輪科技及產(chǎn)業(yè)變革進(jìn)程中，歐盟開(kāi)始更加注重強(qiáng)化未雨綢繆、前瞻布局，力圖針對(duì)最新變革趨勢(shì)跨前把握掌控產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)龍頭，率先形成以己為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈規(guī)則體系、標(biāo)準(zhǔn)體系甚至是市場(chǎng)壁壘，從中搶抓和重塑競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。而數(shù)字化、綠色化正是當(dāng)前科技及產(chǎn)業(yè)變革的兩大根本趨勢(shì)。因此，歐盟當(dāng)前正聚焦這兩大趨勢(shì)，通過(guò)構(gòu)建一系列規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，以及涵蓋從技術(shù)、材料，到生產(chǎn)、供應(yīng)、應(yīng)用、標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)的全鏈條支持政策，從發(fā)展和規(guī)制兩個(gè)層面協(xié)同發(fā)力，力圖重塑全球產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)則，扳回新一輪產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的龍頭。

例如在綠色化方面，歐盟通過(guò)綠色戰(zhàn)略、綠色新政、綠色標(biāo)準(zhǔn)、綠色壁壘等，試圖構(gòu)建鏈接產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策的自洽體系，平衡發(fā)展與規(guī)制兩個(gè)層面，以期探出引領(lǐng)未來(lái)全球競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)先范式和路徑。其目的：一是正式通過(guò)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）（將歐盟的碳價(jià)強(qiáng)加于鋼鐵、水泥等高耗能產(chǎn)品進(jìn)口），構(gòu)筑綠色壁壘。二是通過(guò)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展變革轉(zhuǎn)型；通過(guò)循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃（CEAP）（針對(duì)資源使用較多、循環(huán)潛力較大的諸如電子、電池和汽車、光伏、紡織等行業(yè)，設(shè)立包括全生命周期足跡等的強(qiáng)制要求和市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并且著力推動(dòng)行業(yè)在產(chǎn)品設(shè)計(jì)、生產(chǎn)流程、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方面進(jìn)行全新變革轉(zhuǎn)型），一方面，全面演繹產(chǎn)業(yè)綠色低碳發(fā)展內(nèi)涵要求，另一方面，推動(dòng)符合綠色低碳導(dǎo)向的全新產(chǎn)業(yè)體系范式建設(shè)發(fā)展。三是實(shí)施一系列積極產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略和政策，促進(jìn)新興技術(shù)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域加快發(fā)展。

在電池產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，歐盟聚焦制定了電池戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃等，試圖將歐盟自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)確立為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)搶綠色低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域全球龍頭引領(lǐng)者的競(jìng)爭(zhēng)地位。歐盟積極支持前沿先進(jìn)技術(shù)發(fā)展和培育轉(zhuǎn)化，加大新技術(shù)的投資融資規(guī)模（“歐盟電池創(chuàng)新項(xiàng)目”為46家電池企業(yè)提供了總共61億歐元的資助）；培育扶持全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)布局和相關(guān)企業(yè)發(fā)展，包括電池及組件生產(chǎn)制造、材料制造、拆解回收、應(yīng)用系統(tǒng)嵌入等全鏈條發(fā)展，推動(dòng)建立產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)盟（已有寶馬、大眾等440家企業(yè)納入聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈投資布局發(fā)展）；制定以己為主導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)體系，包括制定電池可持續(xù)、可追溯標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)施歐盟的高綠色環(huán)保要求并形成標(biāo)準(zhǔn)壁壘，從而阻止排斥不符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)的電池進(jìn)入歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)。同時(shí)，歐盟還通過(guò)立法對(duì)電池產(chǎn)業(yè)及生命周期的綠色循環(huán)運(yùn)行做出詳盡規(guī)定，如依次規(guī)定自一定時(shí)日起工業(yè)電池和動(dòng)力電池必須提供和披露碳足跡標(biāo)簽、碳排放標(biāo)簽、遵從碳排放最大值限定標(biāo)準(zhǔn)、再生材料使用比例等，并設(shè)立全鏈把控綠色低碳運(yùn)行軌跡的產(chǎn)品電子護(hù)照等。

三、美、德、歐盟產(chǎn)業(yè)政策啟示建議

綜觀美、德、歐盟當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策走向和特點(diǎn)，無(wú)不是針對(duì)當(dāng)前全球科技和產(chǎn)業(yè)變革態(tài)勢(shì)，以及搶占創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)制高點(diǎn)目標(biāo)做出一系列相應(yīng)的政策安排?？傮w來(lái)看，主要體現(xiàn)如下特點(diǎn)和趨勢(shì)：①為了競(jìng)爭(zhēng)制勝采取越來(lái)越具有進(jìn)攻性的直接干預(yù)政策，包括采取越來(lái)越強(qiáng)烈的國(guó)家主導(dǎo)科技及產(chǎn)業(yè)演進(jìn)進(jìn)程的舉措，大力扶持甚至補(bǔ)貼本土重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，甚至出臺(tái)排斥其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的霸凌型攻擊型產(chǎn)業(yè)政策；②日益注重以國(guó)家安全為由，構(gòu)筑壁壘型、抵御型產(chǎn)業(yè)政策，改變了全球化經(jīng)濟(jì)體系下產(chǎn)業(yè)政策保障要素自由流動(dòng)、促進(jìn)最優(yōu)配置的傳統(tǒng)路徑，可能形成區(qū)域壁壘阻隔式、鏈條割裂錯(cuò)配式的全球政策環(huán)境；③日益注意構(gòu)建本國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的持續(xù)、銜接、自洽、完善的體系和系統(tǒng)，從產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新技術(shù)、成果轉(zhuǎn)化、集群發(fā)展等全方位構(gòu)建支持體系；④力求率先制定和修改國(guó)際規(guī)則，以國(guó)際規(guī)則作為手段，一方面，構(gòu)筑競(jìng)爭(zhēng)壁壘，另一方面，以規(guī)則主動(dòng)出擊，搶先推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域按照有利于自身的規(guī)則發(fā)展壯大，在全球形成制勝態(tài)勢(shì)；⑤面對(duì)科技及產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新變革的諸多不確定性，在確立國(guó)家科技及產(chǎn)業(yè)模式、強(qiáng)化國(guó)家支持的基礎(chǔ)上，仍然注重發(fā)揮調(diào)動(dòng)諸多市場(chǎng)主體的創(chuàng)新積極性，以市場(chǎng)為準(zhǔn)則、借助高效集成官產(chǎn)學(xué)研資源力量推動(dòng)創(chuàng)新動(dòng)能萌生發(fā)展。

綜上，建議中國(guó)在新一輪競(jìng)爭(zhēng)中的產(chǎn)業(yè)政策制定實(shí)施時(shí)，充分把握上述趨勢(shì)特征，立足中國(guó)發(fā)展本位，根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的競(jìng)爭(zhēng)性格局、體系化要求、適應(yīng)性目標(biāo)、創(chuàng)新性需求，制定和實(shí)施適合我們自身發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策體系。

（一）認(rèn)清全球產(chǎn)業(yè)政策競(jìng)爭(zhēng)實(shí)質(zhì)，合理適度施行產(chǎn)業(yè)政策助力中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在美國(guó)等各國(guó)發(fā)展進(jìn)程中，產(chǎn)業(yè)政策都不可或缺，當(dāng)前甚至更加激進(jìn)和極端，強(qiáng)行按照所謂“國(guó)際規(guī)則”或美國(guó)要求進(jìn)行統(tǒng)一徹底的產(chǎn)業(yè)政策改革甚或放棄，并不符合發(fā)展規(guī)律和中國(guó)發(fā)展要求。中國(guó)應(yīng)避免墮入西方誘導(dǎo)的經(jīng)貿(mào)規(guī)則陷阱并堅(jiān)持健全完善適配的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，尤其是在中國(guó)仍處于邁向制造強(qiáng)國(guó)、跨越中等收入陷阱征程中，不應(yīng)談“補(bǔ)貼”而色變，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)及發(fā)展需求制定政策，包括要繼續(xù)穩(wěn)步擴(kuò)大支持產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的專項(xiàng)資金投入，更大力度地引導(dǎo)支持核心戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。

（二）堅(jiān)定以全球競(jìng)爭(zhēng)視野，國(guó)家戰(zhàn)略要求、規(guī)則及法治體系手段夯實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及政策機(jī)制

面對(duì)美國(guó)“強(qiáng)國(guó)家科學(xué)及產(chǎn)業(yè)”模式的競(jìng)爭(zhēng)升級(jí)、歐盟企圖引領(lǐng)國(guó)際規(guī)則從而重塑競(jìng)爭(zhēng)格局等的做法，中國(guó)此前以政府與市場(chǎng)協(xié)同為重要特征的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制，更應(yīng)在充分發(fā)揮已有制度優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力：首先，應(yīng)該從全球競(jìng)爭(zhēng)的角度進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，避免因片面局限于內(nèi)耗而錯(cuò)失在全球前沿科技及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的良機(jī)，如探索適度合理地減少對(duì)部分創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的過(guò)度監(jiān)管，助力中國(guó)在全球的創(chuàng)新競(jìng)跑；其次，應(yīng)該將產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升到國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略的根本層面加以推進(jìn)，始終堅(jiān)定制造業(yè)發(fā)展及其在創(chuàng)新引領(lǐng)和鏈接雙循環(huán)方面的重要地位作用，堅(jiān)定不移地穩(wěn)步推進(jìn)實(shí)施持續(xù)化、長(zhǎng)效化、體系化的制造業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略；最后，應(yīng)該加強(qiáng)以規(guī)則及法治體系全面樹(shù)立產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，積極參加和主動(dòng)引導(dǎo)對(duì)未來(lái)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)至關(guān)重要的領(lǐng)域的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定實(shí)施，如力爭(zhēng)對(duì)碳排放標(biāo)準(zhǔn)、碳足跡、材料循環(huán)利用、產(chǎn)品電子護(hù)照等方面形成反制力、以我為主的掌控力；將基礎(chǔ)性，帶有安全性、戰(zhàn)略性特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)先納入立法范疇，構(gòu)建完善的立法體系，權(quán)威性地保障支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、反制西方霸凌行徑。

（三）構(gòu)建政府有效參與、市場(chǎng)積極推動(dòng)實(shí)施的支持創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)行機(jī)制

針對(duì)創(chuàng)新尤其是顛覆性創(chuàng)新呈現(xiàn)出的迅速躍變、不易選擇把握的特征趨勢(shì)，中國(guó)要不局限于單純地利用選擇性模式去施行產(chǎn)業(yè)政策，而要更加注重有效引導(dǎo)、發(fā)揮釋放廣大中小企業(yè)市場(chǎng)主體的創(chuàng)新活力，促進(jìn)其充分創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)，并加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新到產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的催化扶持。如借鑒德國(guó)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的做法，以市場(chǎng)為準(zhǔn)則、高效集成官產(chǎn)學(xué)研資源力量，政府積極探索策動(dòng)創(chuàng)新轉(zhuǎn)化的集群實(shí)現(xiàn)的發(fā)展路徑，如集群競(jìng)賽優(yōu)選支持機(jī)制，集群促進(jìn)組織圍繞企業(yè)需求構(gòu)建高效創(chuàng)新協(xié)作網(wǎng)絡(luò)、加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)效率對(duì)標(biāo)評(píng)估等，真正推動(dòng)市場(chǎng)主體積極策動(dòng)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新策源。此外，要強(qiáng)化從知識(shí)到產(chǎn)品的全創(chuàng)新鏈建設(shè)的支持（如探索設(shè)立實(shí)施“公共采購(gòu)創(chuàng)新成就獎(jiǎng)”等激勵(lì)機(jī)制與措施），對(duì)從基礎(chǔ)研究到投入新產(chǎn)品的全過(guò)程進(jìn)行扶持，為實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新轉(zhuǎn)化的高科技、創(chuàng)新型企業(yè)創(chuàng)立和發(fā)展創(chuàng)造最有利條件。

（四）借鑒學(xué)習(xí)西方制造強(qiáng)國(guó)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的具體手段及國(guó)際規(guī)則應(yīng)對(duì)方式

中國(guó)要借鑒西方制造強(qiáng)國(guó)以國(guó)家安全及國(guó)防要求為由的產(chǎn)業(yè)扶持方式，強(qiáng)化國(guó)家利益保障和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)及擴(kuò)散。中國(guó)要借鑒以正當(dāng)敘述賦予產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼合理內(nèi)涵的方式，持續(xù)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)扶持，如強(qiáng)調(diào)支持創(chuàng)新，擴(kuò)大研發(fā)及技術(shù)創(chuàng)新政策支持的取向和范圍，探索將轉(zhuǎn)化研究、工程研發(fā)等更多的對(duì)產(chǎn)業(yè)化至關(guān)重要的環(huán)節(jié)支持納入研發(fā)支持體系；以強(qiáng)力培育中小科技企業(yè)成為科技巨擘為導(dǎo)向，提升放大中小企業(yè)政策力度，包括加大研發(fā)直接補(bǔ)貼力度，加大政策性融資擔(dān)保、低息貸款力度，甚至探索失敗補(bǔ)償和兜底等措施；探索以有權(quán)限的地方政府實(shí)施普遍稅費(fèi)優(yōu)惠、就業(yè)及人才補(bǔ)助、公私資本合作（更大范圍、更快速度讓渡、轉(zhuǎn)化和擴(kuò)散創(chuàng)新成果及權(quán)益）等方式支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（作者單位：上海市經(jīng)濟(jì)和信息化發(fā)展研究中心）

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1 參考上海交通大學(xué)李學(xué)堯教授研究提出的相關(guān)觀點(diǎn)。

2 https：//gj.ybu.edu.cn/info/1055/59809.htm：德國(guó)未來(lái)集群計(jì)劃“研-產(chǎn)-服”特征導(dǎo)向及運(yùn)行模式，2023.01.28.