政策分析智能化研究

洪子豪

摘要：人工智能的興起已經(jīng)影響到了社會生活的各個方面，也給公共政策帶來了極大的便利。但如同斯蒂芬·霍金所說：“人工智能是把雙刃劍”，在為公共政策分析帶來極大便利的同時，也帶來了許多問題。本文從人工智能的概念入手，說明為何政策分析的智能化是大勢所趨，并嘗試分析人工智能在政策分析領(lǐng)域帶來的便利以及問題。

關(guān)鍵詞：政策分析智能化；人工智能的優(yōu)勢；潛在風(fēng)險

十余個青年科學(xué)家在1956年的達(dá)特茅斯會議首次對人工智能進(jìn)行了概念界定，在至今的60余年時間里，其概念內(nèi)涵外延不斷豐富拓展。人工智能在性能以幾何速度增長的同時也被廣泛應(yīng)用到了社會各領(lǐng)域。隨著越來越多的人工智能產(chǎn)品的產(chǎn)出，我們的生活也與人工智能越來越密切。人工智能不僅僅表現(xiàn)在生活的商業(yè)性上，其在公共政策領(lǐng)域也同樣備受矚目，受到各國政府、專家的關(guān)注與研究。

世界上幾個大國對人工智能應(yīng)用在公共政策領(lǐng)域的重視在2015年之后可見一斑。先是人工智能之父阿蘭圖靈所在的英國，在2016年10月、11月，英國科學(xué)與技術(shù)委員會與政府科學(xué)辦公室先后發(fā)布了 《機(jī)器人與人工智能》 《人工智能給決策帶來的機(jī)會與挑戰(zhàn)》等專題報告，2017年10月英國政府網(wǎng)站發(fā)布 《在英國發(fā)展人工智能》的報告。2016年美國奧巴馬政府陸續(xù)召開關(guān)于人工智能的五場工作會議，并在此基礎(chǔ)上出臺三份官方報告。[1]德國在2015年以千萬級的資金啟動 “智慧數(shù)據(jù)項目”，同年9月，德國政府將 “自動與互聯(lián)汽車”作為國家戰(zhàn)略。在我國，2015年 “人工智能”開始在國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話中被不斷提及，2016年國家發(fā)改委聯(lián)合工信部、財政部印發(fā) 《機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃 （2016—2020）》，2017年國務(wù)院發(fā)布 《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，此時人工智能在中國也被提升到了國家級發(fā)展戰(zhàn)略的層面。2021年深圳市政府印發(fā) 《深圳市人民政府關(guān)于加快智慧城市和數(shù)字政府建設(shè)的若干意見》，提出深圳要在2025年前變?yōu)槌鞘兄悄荏w，成為全球新型智慧城市標(biāo)桿和 “數(shù)字中國”城市典范。

公共政策分析從18世紀(jì)起源發(fā)展至今，智能化應(yīng)用就是其下個階段的中心與重心。在人工智能的大數(shù)據(jù)時代，將人工智能應(yīng)用于政策分析優(yōu)勢與風(fēng)險并存。

一、人工智能的界定及作用

（一）人工智能的概念界定

人工智能，顧名思義就是 “人造的智能”，也即 “用電子計算機(jī)模擬或?qū)崿F(xiàn)的智能”。[2]但就現(xiàn)在的發(fā)展趨勢來看，這個概念只是對人工智能的一個最廣義的定義。從阿爾法狗通過圍棋規(guī)則自我深度學(xué)習(xí)擊敗一眾圍棋高手這個角度看，人工智能是 “建立在現(xiàn)代算法基礎(chǔ)上，以歷史數(shù)據(jù)為支撐形成的具有感知、推理、學(xué)習(xí)、決策等思維活動并能夠按照一定目標(biāo)完成相應(yīng)行為的計算系統(tǒng)。[3]

（二）人工智能在公共政策領(lǐng)域的作用

我們可以按照人工智能智能化的程度，將其分為弱智能和強(qiáng)智能。以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過對信息的收集、篩選，對人的工作起到輔助性作用，這是當(dāng)前大多人工智能都可做到的。隨著技術(shù)的不斷進(jìn)步，像阿爾法狗這樣可以深度學(xué)習(xí)的人工智能出現(xiàn)，人工智能系統(tǒng)或能幫助人做出選擇，更進(jìn)一步說，人工智能的不斷發(fā)展壯大，在將來的某一天或可以代替人，成為公共政策分析的主體。

威廉·N.鄧恩認(rèn)為政策分析至少必須包括5個方面：一是問題的構(gòu)建；二是描述與現(xiàn)行政策問題相關(guān)的已有政策；三是預(yù)測為解決問題所提供的相關(guān)政策能夠產(chǎn)生何種結(jié)果；四是評價已有和將產(chǎn)生的政策價值；五是提供將要實施的政策會產(chǎn)生哪些有價值的信息。在信息方面，與政策問題相關(guān)的信息、與政策未來相關(guān)的信息、與政策實施相關(guān)的信息、與政策結(jié)果相關(guān)的信息、與政策體系相關(guān)的信息是政策信息最重要的5個方面。我們可以從中總結(jié)出：在政策分析中，問題的構(gòu)建是最重要的一環(huán)，其次要明確政策針對群體的范圍，然后通過一定的程序或標(biāo)準(zhǔn)作出價值的判斷，最終決策人對決策進(jìn)行取舍。當(dāng)然信息的收集、篩選、分析是伴隨整個過程始終的。

理清在公共政策分析中重要的環(huán)節(jié)是什么后，與人工智能的基礎(chǔ)與核心結(jié)合，我們可以發(fā)現(xiàn)人工智能對公共政策的影響主要是基于其算法對信息收集、篩選、預(yù)測，通過算法框架中立地構(gòu)建、解決問題。人工智能數(shù)據(jù)化、去中心化、智能化的特點對整個政策分析過程既有積極影響，也有存在弊端的方面。

二、智能化對公共政策的積極影響

（一）使政策問題的構(gòu)建界定更加精準(zhǔn)

當(dāng)前社會是數(shù)字化、信息化社會，在每個領(lǐng)域都有無數(shù)的信息產(chǎn)生，新理念的迭代也比過去更快?，F(xiàn)在的世界不再是孤立的、閉環(huán)的，而是一個由各種數(shù)據(jù)組成的開放的、緊密關(guān)聯(lián)的數(shù)字化社會。數(shù)據(jù)成了現(xiàn)代社會中非常重要的一個概念，人每天的工作、經(jīng)過的地理位置、在哪里消費等各種行為都成為可以被抓取的數(shù)據(jù)化信息，社會是人的關(guān)系的總和，在當(dāng)代可以說社會是各種數(shù)據(jù)的總和。國家的治理、政治的管理、公民的社會生活等都基于數(shù)據(jù)。人工智能的特點就是可以對大量的數(shù)據(jù)進(jìn)行快速的篩選與提煉，現(xiàn)代社會的數(shù)據(jù)化特征也使得政治行為過程有了數(shù)據(jù)信息化特性。人工智能依托其強(qiáng)大的數(shù)據(jù)處理與篩選能力，可以高效提升問題構(gòu)建時的焦點問題，迅速地分清問題中的主次矛盾。

對于決策者來說哪些問題應(yīng)該成為政策所關(guān)心的問題比問題的解決辦法更重要。人工智能依托硬件的發(fā)展、算法的迭代，在對大量數(shù)據(jù)的收集處理上越來越便捷，通過分類篩選，可以迅速將需要解決的社會問題的時間、空間、涉及人群、輿論發(fā)展、民意反饋等信息呈現(xiàn)給決策者，為決策者找到問題的癥結(jié)節(jié)省了大量的時間，極大提高了公共政策的時效性。

（二）使決策更加科學(xué)

當(dāng)政策問題構(gòu)建完成后，政策的制定和選擇就成為下一步的重點。通常，對一個問題在制定決策的過程中，因為從問題出發(fā)的角度的差異，會得到不同傾向的解決辦法。如何在制定的諸多政策中選擇最為合適的政策也成為政策制定推行中的一大難題。況且因為政策制定者的主觀因素比如情感傾向，又或因其掌握信息及知識的片面性、時間的緊迫性，使得政策制定者在制定政策的過程中無法做到真正的客觀、完備、科學(xué)。但目前人工智能的深度學(xué)習(xí)已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)高的水準(zhǔn)，面對信息的收集、知識的儲備、情感傾向這些問題時，人工智能可以更快、更好、更客觀地進(jìn)行處理，有助于決策制定者做出更科學(xué)的選擇，提高政策制定的科學(xué)性。

（三）有效降低公共政策分析成本

傳統(tǒng)的政策分析過程從信息收集開始，就要花費大量的人力物力。對于省市政策來說調(diào)研過程要跨越不同的區(qū)市，而對于國家政策來說，其在空間、時間上的投入更是巨大。而且政策分析的復(fù)雜性使其在制定過程中往往橫跨多學(xué)科，涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、倫理學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等各學(xué)科門類。所以為了保證決策科學(xué)性，一個政策的制定往往要邀請各行各業(yè)的專家對其進(jìn)行綜合分析，而由于人的主觀性，在分析評判過程中會花費大量的時間，政策的科學(xué)性也會受到一些影響。

而應(yīng)用人工智能，在前期的信息收集處理部分就節(jié)省了大量的成本，免去了政策分析中必不可少但耗時耗力的基礎(chǔ)性工作。在對政策進(jìn)行綜合分析討論時，人工智能的客觀性以及知識儲備的完整跨越性，又可很好地對專家或?qū)I(yè)技術(shù)人員進(jìn)行部分代替，政策分析的成本將會極大降低。

三、智能化帶來的風(fēng)險與挑戰(zhàn)

如霍金所說，“人工智能既有可能是人類文明發(fā)展的推動器，同樣也可能是人類文明的終結(jié)者”，[4]對于政府的治理、公共政策領(lǐng)域，人工智能同樣是把 “雙刃劍”，也會帶來諸多問題與挑戰(zhàn)。

（一）價值理性與工具理性的抉擇

簡單界定工具理性與價值理性的概念。工具理性是找到做事最快捷有效的手段；而價值理性是基于目的出發(fā)，即我需要決定要不要去做這件事，無關(guān)成本和付出，而是基于個人的主觀意愿，這就是價值理性。

從公共政策的分析工具多元化、跨學(xué)科化我們可以看出，公共政策分析對技術(shù)手段的依賴性很強(qiáng)，在大數(shù)據(jù)信息化時代，更是強(qiáng)化了這一趨勢，但作為理性的人工算法，人工智能的傾向與判斷雖然能做到客觀公正，但許多社會問題并非簡單的是非曲直，所以基于工具理性的人工智能并不適用于涉及價值理性的政策制定問題，對于手段最優(yōu)、效率最高的方案涉及價值考量時未必就是最好的政策選擇。技術(shù)分析可以幫助我們迅速制定政策，但應(yīng)該只起較高的輔助性作用而非決定性作用。公共政策分析的核心問題是人的問題，所以在政策制定過程中，價值對話與價值思考是必須解決的核心。如何讓人工智能在政策制定中實現(xiàn)價值理性與工具理性的平衡，是我們應(yīng)該思考的一道問題。

（二）數(shù)據(jù)的安全及數(shù)據(jù)壟斷問題

2021年底，馬化騰表示：“騰訊只是國家社會大發(fā)展期間的一家普通公司，是國家發(fā)展浪潮下的受益者，并不是什么基礎(chǔ)服務(wù)，隨時都可以被替換。未來，騰訊在服務(wù)國家和社會的時候，要做到不缺位、做到位、不越位，做好助手、做好連接器。”但在此之前各大互聯(lián)網(wǎng)公司都不曾這么低調(diào)過。技術(shù)的壁壘與壟斷隨著時間的推移會集中在極少數(shù)團(tuán)體、組織、公司中。掌握大量數(shù)據(jù)的個人、團(tuán)體、組織、公司如果以數(shù)據(jù)隱私為名，拒絕將數(shù)據(jù)提供給政府有關(guān)部門，壟斷數(shù)據(jù)的商業(yè)公司將處在決定地位，與具體公共政策利益關(guān)聯(lián)度大的企業(yè)和個人，除了利用媒體制造輿論、組織部分程度較低的抗議活動外，更主要的是通過利益誘惑等方式來俘獲政策制定部門，誘發(fā)了大量 “管制俘虜”現(xiàn)象的出現(xiàn)。[5]這種情況就極有可能造成政府決策制定主體地位的喪失，沖擊傳統(tǒng)政策制定過程中政府的主導(dǎo)地位。2021年6月，擁有中國地圖、人口、交通等數(shù)據(jù)的著名互聯(lián)網(wǎng)公司在美國悄悄上市，在政府獲悉后立馬叫停，雖然商業(yè)無國界，但互聯(lián)網(wǎng)公司掌握的數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)的安全是有國界的，必須受到國家的保護(hù)。

對數(shù)據(jù)的非法利用也值得注意。世界著名互聯(lián)網(wǎng)公司臉書被爆出非法獲取全球8 700萬個臉書用戶的個人信息，其與劍橋分析公司合作并通過大數(shù)據(jù)手段對用戶進(jìn)行用戶畫像描繪，以此確定用戶的性格類型。將用戶畫像描述為 “可被說服者”類型的再細(xì)分為各個選區(qū)，針對這些不同地區(qū)的用戶投放最適合轉(zhuǎn)變他們投票對象的廣告，最后幫助特朗普贏得美國大選。他們不需要操縱所有人，只需要通過大數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)排查，改變少數(shù)人的意愿，就可以影響國家甚至整個世界的政治格局。而且類似的事件不止一起，英國脫歐、特立尼達(dá)和多巴哥的印度黨派贏得選舉，背后都有他們的影子。由此可見，人工智能背景下大數(shù)據(jù)對人悄無聲息的影響是件非?？膳碌氖虑?，只通過數(shù)據(jù)就影響了政治。且當(dāng)前無處不在的各種移動終端對隱私數(shù)據(jù)的不斷收集，使我們的隱私更容易泄露。與傳統(tǒng)的安全隱患相比，當(dāng)今信息化時代，數(shù)據(jù)的安全隱患問題更具隱蔽性、瞬時性和破壞性。

（三）責(zé)任認(rèn)定問題

人工智能憑借其強(qiáng)大的收集、分析、運算能力，在政策決策中扮演的角色日益重要，甚至有人認(rèn)為人工智能是決策的最佳主體。但從目前來看，人工智能在政策分析中仍處于輔助定位。人工智能固然強(qiáng)大，但其分析過程中所需的各種信息可能在收集儲存過程中丟失，又或者因預(yù)期環(huán)境的突發(fā)性變化造成人工智能在政策制定過程中出現(xiàn)失誤，又或者通過干擾算法來影響政策的準(zhǔn)確性。所以在整個決策制定過程中，存在多方面可能造成最終結(jié)果出現(xiàn)失誤的原因，牽涉到?jīng)Q策失敗時責(zé)任主體認(rèn)定的問題。

四、結(jié)束語

當(dāng)人工智能參與決策失敗時，決策制定主體為了逃避責(zé)任，通常會選擇將責(zé)任推給人工智能。目前，人工智能雖然具備一定的自主性，但仍處于決策的輔助位置，而不是決定位置，政策決定核心還是人。對政策分析智能化的責(zé)任認(rèn)定是一個不可忽視的問題。

參考文獻(xiàn)：

[1] 賈開，郭雨暉，雷鴻竹.人工智能公共政策的國際比較研究：歷史、特征與啟示[J].電子政務(wù)，2018（09）：78-86.

[2] 凱文·渥維克.機(jī)器的征途[M].呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，1998.

[3] 賈開，蔣余浩.人工智能治理的三個基本問題：技術(shù)邏輯、風(fēng)險挑戰(zhàn)與公共政策選擇[J].中國行政管理，2017（10）：40-45.

[4] 霍金：AI或終結(jié)人類文明[J].中國科技獎勵，2017（05）：74-75.

[5] 陳鵬.人工智能對公共政策議程的影響[J].山東行政學(xué)院學(xué)報，2018（06）：16-21.