我國(guó)“社區(qū)居家養(yǎng)老”政策研究

沈冠辰 鄭崢嶸

摘要：我國(guó)養(yǎng)老有關(guān)政策有待進(jìn)一步優(yōu)化。本文以社區(qū)、家庭為研究區(qū)域，以老年人群體為對(duì)象，發(fā)現(xiàn)問題與不足，展開社區(qū)居家養(yǎng)老政策的研究，給出合理化措施和整改意見，不斷完善社區(qū)居家養(yǎng)老政策體系。

關(guān)鍵詞：社區(qū)養(yǎng)老；居家養(yǎng)老；養(yǎng)老政策研究

我國(guó)老齡化事業(yè)堅(jiān)持以 “黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民行動(dòng)”為原則。改革開放以后，我國(guó)在 “未富先老”、社會(huì)保障制度不健全、歷史欠賬較多的歷史背景下，社區(qū)家庭養(yǎng)老功能弱化、城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老差距拉大，不僅給經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域造成了極大的財(cái)政壓力，也給社會(huì)治理的水平、公共服務(wù)的質(zhì)量乃至社會(huì)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)都帶來了諸多影響。

筆者通過我國(guó)現(xiàn)存的社區(qū)居家養(yǎng)老模式及養(yǎng)老政策，在厘清各種錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)大環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，探究養(yǎng)老政策在社區(qū)居家實(shí)踐中的正向作用和可行性路徑，以期構(gòu)建合理、健全的居家養(yǎng)老支持性政策體系，為老年群體提供更為宜居的基礎(chǔ)環(huán)境。

一、現(xiàn)行問題與需求

（一）現(xiàn)存問題

1.老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻、失能老人數(shù)量劇增，養(yǎng)老需求不斷擴(kuò)大。中國(guó)養(yǎng)老問題已成為一個(gè)重大的社會(huì)問題，根據(jù)研究表明，我國(guó)老齡化進(jìn)程正以每年新增1 000萬人的速度快速發(fā)展，預(yù)計(jì)2050年前后，中國(guó)有35%的人口超過60歲，老齡化人口規(guī)模高達(dá)4.37億，中國(guó)正在進(jìn)入一個(gè)高度老齡化的平臺(tái)期，養(yǎng)老需求不斷提高，這一形勢(shì)對(duì)國(guó)家相關(guān)養(yǎng)老部門提出了更高、更規(guī)范的要求，需要國(guó)家與社會(huì)共筑養(yǎng)老 “安全網(wǎng)”。

2.家庭結(jié)構(gòu)微型化、能力贍養(yǎng)逐漸減弱，支持功能不斷受限。中國(guó)家庭結(jié)構(gòu)從計(jì)劃生育政策實(shí)施以后，家庭微型化、小型化逐步成為主流結(jié)構(gòu)，“4+2+1”養(yǎng)老模式局勢(shì)之下，子女贍養(yǎng)老一輩的壓力明顯加大，多數(shù)子女無法承擔(dān)全部養(yǎng)老責(zé)任。[1]伴隨著隔代間矛盾、沖突也隨之激增等問題，越來越多的子女開始注重社區(qū)養(yǎng)老功能的發(fā)揮。但社區(qū)養(yǎng)老處于探索階段，缺乏政策支撐、購(gòu)買服務(wù)較少且支持功能受限較大，社區(qū)專業(yè)人員配備不全、養(yǎng)老設(shè)備大多質(zhì)量堪憂且存在較大安全隱患。

3.政策碎片化、界定不清、政府及其相關(guān)部門對(duì)其部門職能割裂。政策模糊、碎片化和不完善主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是目前出臺(tái)的政策主要以原則性及倡議性為主，導(dǎo)致現(xiàn)行居家養(yǎng)老服務(wù) “雷聲大、雨點(diǎn)小”，在具體實(shí)踐性活動(dòng)中效果不明顯。二是 “政出多門、政令不一”的狀況亟待改進(jìn)。三是公共部門職能分割、各個(gè)部門之間調(diào)度差、整體缺乏自上而下的體系，在實(shí)際工作中互相推諉、扯皮，政策執(zhí)行低效。家庭結(jié)構(gòu)小型化、養(yǎng)老功能萎縮等一系列問題，迫使政府開始探索中國(guó)養(yǎng)老問題的新出路。社區(qū)養(yǎng)老不僅蘊(yùn)含人文關(guān)懷，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，也是對(duì)公共資源的最優(yōu)利用和最佳選擇。

（二）當(dāng)前需求

1.生活照料、精神慰藉

生活照料服務(wù)是老年人必需的、最基本的需求。老年人大多面臨機(jī)能衰退狀況，日常事務(wù)需要他人協(xié)助完成；社會(huì)交往劇減，核心社交圈縮小，老年人在精神慰藉方面的需求會(huì)逐漸增加。希望子女能夠多加陪伴或者由專業(yè)人員提供心理輔導(dǎo)服務(wù)。

2.社會(huì)參與、保障發(fā)展

老年人教育程度越高，社會(huì)參與熱情度就越高，愿意參與志愿者活動(dòng)或是為社會(huì)提供服務(wù)，在處理社區(qū)公共事務(wù)上有較大積極性；推行居家養(yǎng)老后，政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合養(yǎng)老保障體系、鏈接資源，確保財(cái)政投入和資源的整合，以滿足老年人的基本需求，同時(shí)保障老齡服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

二、社區(qū)居家養(yǎng)老政策分析

（一）模式剖析

橫向以政府、社會(huì)組織兩大主體為維度，縱向以分配內(nèi)容、策略與方向以及資金來源三影響因素進(jìn)行剖析，讓我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老政策研究朝著規(guī)范化、惠民方向發(fā)展。

（二）分配內(nèi)容

1.依托支持性政策、優(yōu)化養(yǎng)老格局。聯(lián)合國(guó)發(fā)布的 《聯(lián)合國(guó)老年人原則》中再次強(qiáng)調(diào)：“老年人應(yīng)該得到家庭和社區(qū)根據(jù)每個(gè)社會(huì)的文化價(jià)值體系而給予的照顧和保護(hù)”和 “老年人應(yīng)盡可能在家里居住”。民政部門制定的 “居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的重要指導(dǎo)原則，符合傳統(tǒng)文化觀念以及未來老齡化事業(yè)新方向。[2]在家庭傳統(tǒng)養(yǎng)老功能逐漸弱化后，社區(qū)養(yǎng)老作為補(bǔ)充，對(duì)于特殊老人群體起到托底作用，可以有效緩解我國(guó)現(xiàn)階段養(yǎng)老困境。

2.政府發(fā)揮主體作用，推進(jìn)養(yǎng)老政策良性運(yùn)作。政府作為養(yǎng)老政策的主要制定者，主要依據(jù)監(jiān)管資金流向以及明確資源分配等方面具體執(zhí)行。出臺(tái)法律、可行計(jì)劃或是制定托底制度，保障市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行，促使養(yǎng)老事業(yè)朝著良性方向發(fā)展。[3]

3.社會(huì)組織細(xì)致化、養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化。我國(guó)養(yǎng)老政策在實(shí)施的過程中遵循區(qū)域化、個(gè)性化原則。針對(duì)不同情況的老年群體提供多樣化服務(wù)，以便滿足老年人的特殊需求。通過政策傾斜、結(jié)合稅收減免制度吸引更多企業(yè)或個(gè)人投入資金，吸引更多專業(yè)性工作人員的加入，使養(yǎng)老服務(wù)更加專業(yè)化。

綜上所述，我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有福利性質(zhì)，相較其他主體在消費(fèi)體系之上具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性。政府需要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，使老年群體在受益上具有普遍性。社會(huì)服務(wù)組織根據(jù)組織特色和當(dāng)?shù)匦枨筮M(jìn)行競(jìng)標(biāo)，選出適合自己特色承接項(xiàng)目；基層社區(qū)組織依托熱心居民、居委會(huì)進(jìn)行自組織管理，或者聯(lián)動(dòng)其他相關(guān)單位進(jìn)行社會(huì)服務(wù)。社區(qū)自身得到管理權(quán)限以及民政廳的支持后，結(jié)合開展志愿者活動(dòng)，做到有效自我管理和自我服務(wù)。在自我監(jiān)督、自我服務(wù)、自組織的過程中，不僅提高自我管理、自我統(tǒng)籌和資源調(diào)配能力，同時(shí)也增強(qiáng)老年主體的靈活性和創(chuàng)能力。服務(wù)過程中要確保專業(yè)人員隊(duì)伍學(xué)識(shí)性和專業(yè)素養(yǎng)穩(wěn)定性，在提高養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)量和效率的同時(shí)，增強(qiáng)社會(huì)群體和服務(wù)組織的責(zé)任感和自我成就感。

（三）策略與方向

1.奠定可行性基礎(chǔ)，規(guī)定養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展。政策法規(guī)對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老的合法性和可操作性的保護(hù)是最為基本的。法律奠定了政策的基調(diào)和可行性。用政策明確社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的覆蓋率、確保機(jī)構(gòu)承接項(xiàng)目時(shí)應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，加之道德約束為依托?；菝裾叩耐菩泄膭?lì)更多社會(huì)工作專業(yè)的畢業(yè)生從事此行業(yè)，最大限度保障社區(qū)居家養(yǎng)老行業(yè)的人力資源供應(yīng)和專業(yè)化。因此，政策的支持是養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展的保障。

2.加大各方整合力度，形成健全政策體系。養(yǎng)老事業(yè)由各方力量構(gòu)筑，養(yǎng)老政策的實(shí)施過程是由多個(gè)主體相互協(xié)調(diào)、相互配合，主要包含政府、社區(qū)與社會(huì)三大主體。目前，這一體系相對(duì)完整、內(nèi)容豐富，但是存在機(jī)制欠缺、法制不健全、區(qū)域發(fā)展落后、社會(huì)資源投入嚴(yán)重不足等問題，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)整體發(fā)展不均衡，需要社會(huì)與政府協(xié)同作用、加大整合力度，形成健全的體系，做到養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋。

3.加大資源多方投入，擴(kuò)充支持維度扁平化。社區(qū)居家養(yǎng)老是一種新型社會(huì)化養(yǎng)老模式，現(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)具有福利性、復(fù)雜性和特殊性。面對(duì)龐大老年群體，服務(wù)主體問題較多、需求復(fù)雜，需要在政府號(hào)召下推行政策加之廣大社會(huì)群眾參與，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)尋求多方資源投入，擴(kuò)充支持維度扁平化。[4]目前，有關(guān)民政部門已經(jīng)配套相關(guān)有利政策和優(yōu)化服務(wù)項(xiàng)目，政府帶頭樹立行業(yè)標(biāo)桿、明確界限。制定評(píng)優(yōu)和監(jiān)督制度。吸引更多相關(guān)或?qū)I(yè)人才參與其中，積極吸收和學(xué)習(xí)國(guó)外相關(guān)理論和實(shí)踐案例，促使養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)本土化的蓬勃發(fā)展，力爭(zhēng)做到優(yōu)質(zhì)、專業(yè)、人性化的養(yǎng)老服務(wù)。

4.提高全民認(rèn)知高度、發(fā)揚(yáng)精準(zhǔn)機(jī)制供給理念。當(dāng)前需要提高全民對(duì)老齡化以及社區(qū)居家養(yǎng)老優(yōu)勢(shì)的認(rèn)知程度，明確國(guó)情以及現(xiàn)存問題，根據(jù)老年群體的實(shí)際需求以及個(gè)體差異化、多樣化，在聽取多方面的意見和建議后，制定有效政策。根據(jù)本土情況和不同需求來設(shè)計(jì)項(xiàng)目和開展特色活動(dòng)，同時(shí)注重老年群體主體的使能功能發(fā)揮，這樣才能促使養(yǎng)老政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)實(shí)施和有效推行。民政部門可以在政策基礎(chǔ)之上、根據(jù)當(dāng)?shù)孛袂榻⒗夏耆后w需求評(píng)估機(jī)制，明確老年群體的普遍問題和特殊需求，這一舉措從微觀上不僅加深社會(huì)工作者自身服務(wù)理念，同時(shí)加深老年主體參與度與積極性，宏觀上提高社會(huì)全民認(rèn)知高度、為發(fā)揚(yáng)養(yǎng)老政策的精準(zhǔn)供給提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。[5]

（四）資金來源

我國(guó)養(yǎng)老資金籌集的主要渠道分為三個(gè)部分：一是政府財(cái)政撥款和下放到地方單位的財(cái)政補(bǔ)助；二是特殊群體福利金；三是社會(huì)慈善或大型企業(yè)成立基金會(huì)。

1.拓展財(cái)稅空間

建立以政府投入和支持為導(dǎo)向，依托政府的宏觀調(diào)控以及微觀指揮，形成政策引導(dǎo)、社會(huì)力量積極參與其中，力求形成完善的養(yǎng)老體系。對(duì)養(yǎng)老體系投入政策以及資金支持，政府、家庭、市場(chǎng)、社會(huì)組織多方共擔(dān)的財(cái)政配置，加強(qiáng)財(cái)稅資源組合。在形成養(yǎng)老專項(xiàng)資金之后。將一般性財(cái)政資金納入專項(xiàng)預(yù)算，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化平衡資源投入體系，從根本上突破養(yǎng)老服務(wù)資金不足的困境，建立健全養(yǎng)老資金支持和后備保障體系。

2.拓寬資金來源

目前，國(guó)內(nèi)各個(gè)地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)執(zhí)行力較差、推廣范圍較小、資金來源相對(duì)單一。民間機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織以及個(gè)人等發(fā)展后勁不足。在資金來源渠道方面不僅僅局限于公共撥款和財(cái)政補(bǔ)貼，在購(gòu)買服務(wù)競(jìng)標(biāo)過程中做到打破供給壟斷性，做到自上而下、政務(wù)公開、公平競(jìng)爭(zhēng)。擴(kuò)寬資金來源渠道，強(qiáng)化稅收優(yōu)惠和完善政府購(gòu)買服務(wù)制度。通過財(cái)政補(bǔ)貼，培育養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈條以及養(yǎng)老集群向下扎根、向上發(fā)展。這樣才能夠?yàn)檎邎?zhí)行和服務(wù)提供動(dòng)力與發(fā)展?jié)摿Α6]

社會(huì)政策具有普惠性、漸進(jìn)性、敏銳性的標(biāo)準(zhǔn)，要求養(yǎng)老政策要緊跟時(shí)代步伐，循序漸進(jìn)。不僅要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，更要注重基本公眾利益問題。非政府組織的聯(lián)合力量，針對(duì)不同類型、地區(qū)的老年人，采取差異化的措施。收集基礎(chǔ)信息，建立個(gè)性化檔案，提出不同措施以及制定相對(duì)應(yīng)的計(jì)劃。使得需要救助的老年群體都能通過線上平臺(tái)或者線下機(jī)構(gòu)，自費(fèi)抑或是免費(fèi)獲得服務(wù)。促進(jìn)政府在相關(guān)領(lǐng)域資金供給形塑一定長(zhǎng)效化特征的制度機(jī)制。[7]

三、結(jié)束語

在大力推動(dòng)老齡事業(yè)可持續(xù)發(fā)展以及健全養(yǎng)老體系的背景下，分析社會(huì)工作的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)及其價(jià)值特殊性，不斷提高社會(huì)工作者個(gè)人素養(yǎng)和資歷，重建社會(huì)的道德公信力。優(yōu)化居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，滿足老年群體的要求和社會(huì)需要，以便于更好地服務(wù)于老年群體。這一研究對(duì)豐富和完善養(yǎng)老領(lǐng)域的理論知識(shí)和實(shí)踐領(lǐng)域也具有積極的作用。推動(dòng)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的區(qū)域化、本土化。讓我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老政策朝著規(guī)范化、可持續(xù)性方向扎實(shí)、穩(wěn)步發(fā)展。

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