元治理視域下“一核多元”式治理網(wǎng)絡搭建路徑研究

崔冠寶

摘要：推動基層社區(qū)治理與人民切身利益、基層和諧穩(wěn)定息息相關。以元治理理論為指引，有助于為當前社區(qū)治理提供更加清晰的理論支撐，推動我國特色社區(qū)治理模式規(guī)范化、科學化發(fā)展。本文提出社區(qū)元治理部門應積極行使組織培育、規(guī)章引導、資源支持三大手段，依托其“元治理”地位，構建“一核多元”式治理網(wǎng)絡，發(fā)揮動員、協(xié)調、連接功能，從而推動實現(xiàn)社區(qū)治理模式的現(xiàn)代化發(fā)展。

關鍵詞：元治理；治理網(wǎng)絡；“一核多元”

黨的二十大報告指出：“要完善社會治理體系，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，加快推進市域社會治理現(xiàn)代化?！盵1]社區(qū)治理的相關理論在我國一直屬于重點研究領域，近年來 “黨建引領”的興起進一步為我國社區(qū)治理理論研究指明方向，諸多學者提出構建 “社區(qū)黨建引領社區(qū)治理”的治理模式，極大地豐富了當前的理論研究。而元治理理論的出現(xiàn)則在一定程度上再次為黨建引領的治理模式提供了理論支撐，但在目前的學術研究中，對于引入元治理理論后應如何明確黨建工作在社區(qū)各類治理活動中的治理地位與作用、構造良好的治理形態(tài)等目前所做研究還有所不足。因此，本文結合元治理理論，在進一步闡述社區(qū)黨建引領社區(qū)治理的地位與作用基礎上，力圖對構造更好發(fā)揮黨建工作引領社區(qū)治理的 “一核多元”式社區(qū)治理網(wǎng)絡的作用機制進行科學化、理論化解釋。

一、文獻綜述

目前，在搭建 “一核多元”模式下的公共事務治理網(wǎng)絡的理論與現(xiàn)實實踐中，擺脫原有控制型秩序觀，主張尊重多元與差異，促進利益包容共享，增強協(xié)調合作機制的同時，也產(chǎn)生了諸如治理網(wǎng)絡中多元主體價值理念沖突難以調和、治理問題的責任界定劃分模糊、合作協(xié)商過程中的權力尋租等問題，因此諸多學者結合現(xiàn)實需要，主張進一步強化基層黨建引領，基于結構主義視角，重視治理網(wǎng)絡中多元主體的合作協(xié)商關系，強化完善 “一核多元”的基層治理網(wǎng)絡結構，發(fā)揮其治理效能。如有學者指出，從結構上來看，由執(zhí)政黨扮演領導核心角色、其他主體扮演參與者角色的 “一核多元”的 “中心—耦合”型治理網(wǎng)絡，是城市居住社區(qū)營造的結構形態(tài)，[2]提出應以凝聚共識、資源整合、平臺搭建、自治培育四大機制發(fā)展引導社區(qū)治理網(wǎng)絡發(fā)展。還有部分學者提出通過構建以黨組織為中心的基層治理網(wǎng)絡框架來對社區(qū)治理中的多元協(xié)同行為進行劃分，明確多元主體職責邊界的同時，強化社區(qū)治理要素整合，破除基層治理資源的碎片化難題，提高基層治理效能。此外，部分學者積極結合現(xiàn)代科學技術發(fā)展，基于社區(qū)營造要素理論基礎，提出加強基層黨組織的技術能力，通過數(shù)字技術對社區(qū)治理網(wǎng)絡各要素進行模擬分析，利用電子數(shù)據(jù)模擬要素主體行為，構建線上治理網(wǎng)絡，提高基層治理的有效性與精準性。

綜上，可以看出 “一核多元”社區(qū)治理網(wǎng)絡理論研究方向主要聚焦于現(xiàn)實功能發(fā)揮、理論框架搭建、數(shù)字技術應用等研究方向上，并在此基礎上不斷挖掘深入，為基層治理網(wǎng)絡的建設完善與功能發(fā)揮貢獻力量。有鑒于此，本文將著重于 “元治理”視域下我國基層特色 “一核多元”治理網(wǎng)絡的搭建與發(fā)展過程，分析基層治理網(wǎng)絡的形態(tài)演化機制、主體關系構成、治理功能發(fā)揮。

二、理論框架

（一）理論基礎

“元治理”最早由英國政治理論家鮑勃·杰索普提出，其提出 “元治理”即 “治理條件的組織，以及涉及市場、層級、網(wǎng)絡的明智混合以得出可能的最好結果”。簡而言之，其可以被理解為一種 “自組織的組織”與 “治理或治理者的治理”。[3]其意在通過構筑一種更高層次的行為語境，通過統(tǒng)籌協(xié)調，促使政府主體、市場主體、自組織主體間的互動式治理得以實現(xiàn)。

結合我國實際情況，“元治理”理論內涵不僅契合社區(qū)治理主體中黨組織的領導核心定位，還與我國傳統(tǒng)社區(qū)治理中產(chǎn)生居民文化相匹配。[4]該理論的應用有助于提供更加清晰的理論框架支持，進一步挖掘我國特色基層社區(qū)治理模式，在提供理論支撐的同時，更好地發(fā)揮我國特色黨建引領機制的治理功能。

（二）分析框架

本文通過搭建 “一核多元”式治理網(wǎng)絡發(fā)展框架 （詳見圖1），為進一步解釋元治理視域下社區(qū)治理網(wǎng)絡的發(fā)展邏輯提供框架支撐。在該框架中，元治理部門作為整個框架中的核心主體，通過組織培育、資源支持和規(guī)章引導三大手段對社區(qū)治理網(wǎng)絡中的多元主體如社區(qū)居民、居民組織、社會組織及相關企業(yè)進行動員、協(xié)調、連接功能的發(fā)揮，依據(jù)其公共權威性發(fā)揮領導統(tǒng)籌作用?？傮w來看，元治理部門即街道與社區(qū)黨組織通過組織培育手段動員居民個體及相關居民組織，形成與自身社區(qū)治理網(wǎng)絡更加適配的組織基礎的同時，也通過規(guī)章引導手段進一步協(xié)調社區(qū)治理網(wǎng)絡中不同主體，促進社區(qū)治理網(wǎng)絡平穩(wěn)運行。此外，在元治理部門引導下的資源支持手段也將進一發(fā)揮連接與整合資源的功能，從而凝聚治理合力，促進治理網(wǎng)絡的發(fā)展。綜上所述，元治理部門通過組織培育、資源支持和規(guī)章引導三大手段，形成了以元治理部門為核心，居民及相關居民組織，社會組織和企業(yè)等多元主體的 “一核多元”式治理網(wǎng)絡。

三、治理失靈造成的“等靠要”困境

（一）案例背景

H社區(qū)是北京市霍家營街道下轄的 “整建制農(nóng)轉居”社區(qū)，受制于其地理位置，社區(qū)人口結構較為復雜，外來人口數(shù)量較多，租戶占比約2/3，這造成了部分社區(qū)居民對于社區(qū)活動參與積極性低，“等靠要”意識盛行，對社區(qū)工作的開展產(chǎn)生了消極影響，不同主體間的沖突難以解決，極大地消磨了社區(qū)治理積極性。

（二）困境出現(xiàn)原因

1.利益博弈缺乏抑制

在社區(qū)治理的實踐中，隨著當今社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，多元利益表達渠道不斷增多。H社區(qū)也面臨著隨社區(qū)規(guī)模不斷擴大居民的多元利益訴求日漸凸顯的局面。因此，傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式已不再適用，同時如今多層次的多元化的居民利益構成已經(jīng)使得我們必須正視居民利益在居民參與社區(qū)治理中的重要作用。居民個體在追求自我利益訴求的同時往往會帶來集體上的困境，個體間的相互博弈。同時，依據(jù)興趣、愛好、利益等因素形成的居民組織間或與不同主體的沖突也有不斷加劇的趨勢，因此我們需要抑制不同主體間的利益博弈沖突不斷加劇的機制，從而實現(xiàn)社區(qū)治理網(wǎng)絡的穩(wěn)定性與可持續(xù)性，促進社區(qū)治理的發(fā)展。

2.動員機制有待完善

社區(qū)組織進入社區(qū)中，通過專業(yè)的社會工作方法對于動員居民參與確實產(chǎn)生了一定的效果，但在實際動員的過程中，我們不難發(fā)現(xiàn)，居民仍然僅會在個別情況下有選擇地主動參與，大多數(shù)情況下采取的都是被動參與。其主要表現(xiàn)為：一是居民習慣參加有熟悉的居委會成員現(xiàn)場引導的活動；二是習慣參加具有娛樂性質的活動，而不愿參與具有治理性質的公共事務；三是習慣選擇具有物質回報的活動。[5]這種現(xiàn)象的產(chǎn)生與社會組織以服務項目模式介入社區(qū)服務的特點有關，社會組織通過專業(yè)人員進行動員往往程度較淺，且存在 “人走燈滅”的現(xiàn)象。同時這也與社區(qū)組織自身優(yōu)先滿足完成政府合同規(guī)定的量化目標，忽視居民需求。因此，需要我們進一步探索社區(qū)高效的動員方式，提高社區(qū)居民的參與熱情。

3.居民身份建構錯位

居民自治本質上是居民主體性的體現(xiàn)，居民和自組織始終是主角，是自治的實踐者；他組織是配角，是自治的協(xié)助者。而在傳統(tǒng)社區(qū)治理的實踐中，依托于社區(qū)街道、社區(qū)兩委、業(yè)委會及其他積極分子等構成社區(qū)公共事務處理團體，大量普通居民長期面臨著 “被代表”的狀況，在此狀況下，普通居民參與社區(qū)公共事務治理的惰性得到進一步凸顯，其實際身份被建構為被治理、被服務的對象，消磨了其參與的積極性，呈現(xiàn)出更為明顯的 “等靠要”態(tài)度。同時，由 “少數(shù)”代表 “多數(shù)”參與社區(qū)治理過程中，“多數(shù)”的 “搭便車”、卸責心理進一步加劇，極不利于社區(qū)共同體的構建。

四、元治理下主動治理的實現(xiàn)

（一）《居民公約》：明確規(guī)章引導，搭建協(xié)調機制

元治理的重點任務之一就是進一步理順治理關系，協(xié)調利益沖突，實現(xiàn)內部信任，而該功能的實現(xiàn)離不開將抽象的秩序具體為現(xiàn)實標準的規(guī)章公約。同時，在元治理視域下，社區(qū)黨組織將作為公共權威對于自身社區(qū)治理網(wǎng)絡的發(fā)展進行整體性把控，將直接影響不同主體的治理效能的發(fā)揮。其能夠通過參與議程設置、商議過程和協(xié)調性行動直接影響治理過程；特別是涉及物業(yè)服務企業(yè)與業(yè)主之間的利益沖突事項，社區(qū)黨組織發(fā)揮了重要的仲裁者與利益中立的中間人角色。H社區(qū)兩委針對社區(qū)內居民糾紛較多、解決效果較差的情況，高度重視規(guī)則的力量，提倡依規(guī)辦事，其結合社區(qū)實際情況，在專業(yè)律師指導下編制印刷了 《居民公約》，為社區(qū)各項事務的運行都設置了一定的流程和規(guī)則。

（二）五方聯(lián)動：構建連接路徑，實現(xiàn)資源整合

在社區(qū)治理網(wǎng)絡建設的過程中，如何實現(xiàn)不同主體間的有效連接是實現(xiàn)治理效果的重要標準。因此，如何進一步去構建出有效的連接路徑，促進不同主體間的資源共享、協(xié)調合作是實現(xiàn)社區(qū)治理的重要方式。而這一機制的建立離不開公共權威的貫徹，從而保證相關環(huán)節(jié)的有效執(zhí)行，推動相關資源真正落實到問題的解決上。H社區(qū)進一步發(fā)揮社區(qū)黨組織的統(tǒng)籌引領作用，通過建立以黨組織、居委會、社會組織、物業(yè)和學校等駐區(qū)單位為主的五方共建機制，協(xié)調聯(lián)動，緊密對接，實現(xiàn)資源共享，切實滿足群眾的切身需求。在街道與社區(qū)兩委的推動下，社區(qū)已與青年匯、北青報、長城中醫(yī)院等16家社會組織開展共建活動，拓展了豐富的活動資源，并通過其專業(yè)化知識技能的分享與傳授，進一步促進社區(qū)內相關居民組織發(fā)展，推進了社區(qū)治理網(wǎng)絡的建設。

（三）黨建引領：推動組織培育，激發(fā)內生動力

對于社區(qū)治理來說，組織培育作為一種 “老生常談”被時常提起，但是人們往往忽視社區(qū)內真正需要組織培育的目的與對象。在元治理理論下，社區(qū)中的組織并不應呈現(xiàn)出松散、碎片化的狀態(tài)，而應呈現(xiàn)出一種再整合、再組織的復合形態(tài)，并經(jīng)過元治理部門的統(tǒng)籌引導，使其自身呈現(xiàn)出一種正向的發(fā)展態(tài)勢，實現(xiàn)組織間的秩序再構。而居民作為社區(qū)治理的主體，如何有效引導動員他們參與到組織培育的過程中也需要充分重視，黨建引領的組織培育功能的良好發(fā)揮是實現(xiàn)社區(qū)治理網(wǎng)絡實現(xiàn)內生化發(fā)展的重要基礎。H社區(qū)兩委面對居民參與有限、大量居民訴求亟須解決的現(xiàn)狀，通過建立社區(qū)管家和 “雙服務四簽到”工作，逐步將志愿者管理和 “物業(yè)+志愿服務”樓門化、網(wǎng)格化、機制化，建立了片區(qū)、居民小組、樓、單元四級社區(qū)黨建引領物業(yè)管理和志愿服務的有效機制。

五、結束語

元治理理論的引入對于進一步重塑社區(qū)治理關系、提高社區(qū)治理效能具有重要作用，而搭建 “一核多元”式治理網(wǎng)絡發(fā)展框架有助于我們進一步理解社區(qū)元治理部門應如何通過組織培育、資源支持、規(guī)章引導三大手段來促進社區(qū)主動治理的實現(xiàn)。隨著社區(qū)治理主體日漸多元，傳統(tǒng)的社區(qū)治理網(wǎng)絡已經(jīng)不能適應當今日漸復雜的治理關系，需要建立與其適配的 “一核多元式”的社區(qū)治理網(wǎng)絡，進一步提高社區(qū)治理效能，促進社區(qū)善治的實現(xiàn)。必須要重視基層黨組織及基層政府作為社區(qū)元治理部門的特殊地位，有效克服社區(qū)治理過程中產(chǎn)生的治理難題，促進社區(qū)治理網(wǎng)絡的進一步完善發(fā)展。元治理理論的引入不僅是一種新的理論范式的引入，也是對于我國目前社區(qū)多元治理模式的完善，不僅有助于我們進一步理順社區(qū)治理中的多元治理關系，更有助于激發(fā)多元治理主體的治理活力，實現(xiàn)社區(qū)治理模式的再發(fā)展、再創(chuàng)新，為提高我國基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提供重要理論基礎。

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