基層部門預(yù)算執(zhí)行審計現(xiàn)狀與思考

王文菊

基層部門預(yù)算執(zhí)行審計的現(xiàn)狀

近年來，審計機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹落實預(yù)算管理改革意見，聚焦主責(zé)主業(yè)，深入開展預(yù)算執(zhí)行審計，促使預(yù)算執(zhí)行審計工作在加強(qiáng)預(yù)算管理、嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律等方面發(fā)揮了重要的作用，取得了較好的成績，全面提升了審計監(jiān)督效能。但從審計實踐來看，市縣層面的部門預(yù)算執(zhí)行審計工作還存在許多與新形勢發(fā)展不相適應(yīng)的地方，影響了預(yù)算執(zhí)行審計的進(jìn)一步深化，制約著預(yù)算執(zhí)行審計的發(fā)展，總的來說表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）受財政體制影響，部門預(yù)算執(zhí)行審計遇到瓶頸。市縣審計機(jī)關(guān)在開展部門預(yù)算執(zhí)行審計中，發(fā)現(xiàn)大部分單位都存在預(yù)算編制不完整、不科學(xué)等問題。審計提出問題后，被審單位雖認(rèn)同問題的存在，但限于財力等諸多因素?zé)o法做到有效整改。審計查出的問題屢審屢犯，無法真正從根本上解決，預(yù)算編制審計在一定程度上受到影響。一是現(xiàn)行的財政體制下，地方財政壓力較大，造成部門預(yù)算經(jīng)費不足。1994年分稅制財政體制開始實施，一定程度上提高了各級地方政府理財?shù)闹鲃有?，但地方的財政收入多來源于征管成本高、難度大的中小稅種，地方的財政收入不穩(wěn)定，加之近年來不斷加大對民生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的資金投入，地方財政面臨著巨大的財政收支壓力。二是預(yù)算編制中基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)多年未提高，影響預(yù)算編制的科學(xué)性?，F(xiàn)行的定額標(biāo)準(zhǔn)有的已與當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價水平不適應(yīng)，公務(wù)用車運行維護(hù)費等支出的定額標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，如我市行政單位每輛車每年2萬元的標(biāo)準(zhǔn)、事業(yè)單位每輛車每年1.5萬元的標(biāo)準(zhǔn)；30人以上的單位每年安排公務(wù)費20萬元等，這些定額標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致財政部門核定給各部門的正常經(jīng)費支出預(yù)算不足，經(jīng)常出現(xiàn)擠占項目經(jīng)費，頻繁調(diào)整預(yù)算、追加預(yù)算等問題。三是大部分單位編制專項資金預(yù)算時，將項目支出與基本支出混淆使用。在項目立項編制中，一方面對完成項目目標(biāo)、任務(wù)所需的條件缺乏充足分析，盲目申請資金、依據(jù)不充分，造成虛報項目、高估冒算、超范圍編制預(yù)算，項目資金未使用；另一方面又存在基本支出中的辦公費、水電費等在項目支出中列支擠占項目經(jīng)費的情況。

（二）受審計理念影響，部門預(yù)算績效審計效果不佳。近年來，審計署提出全面推進(jìn)績效審計，審計要逐漸從財務(wù)收支的合規(guī)性向效益型轉(zhuǎn)變，在資金審計時要以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，規(guī)范財政資金使用，促使發(fā)揮效益。但目前市縣審計機(jī)關(guān)的預(yù)算績效審計尚未完全開展或效果不佳。一是預(yù)算績效審計基礎(chǔ)薄弱。預(yù)算績效審計實施時間短、基礎(chǔ)弱，審計人員可借鑒、可操作性的指導(dǎo)意見不足，可借鑒經(jīng)驗不夠。二是預(yù)算績效自評價值不高。按照要求單位應(yīng)對預(yù)算資金執(zhí)行情況進(jìn)行績效評價，提交預(yù)算績效報告。單位績效自評中績效指標(biāo)較為寬泛，社會效益和經(jīng)濟(jì)效益很難衡量，評價結(jié)果不具體，針對性普遍比較差，單位績效自評可用信息不多。三是預(yù)算績效評價體系尚不健全。各單位職能不同，績效目標(biāo)設(shè)置也不相同，績效評價的方法單一，主觀因素判斷占比較大，目前尚未出臺對績效情況統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，績效評價的隨意性較大，審計評價工作的作用也因缺乏詳實量化的數(shù)據(jù)而大大受限。

（三）受審計環(huán)境影響，部門預(yù)算執(zhí)行審計質(zhì)量不高。在開展部門預(yù)算執(zhí)行審計中，審計發(fā)現(xiàn)的問題大多集中在收支預(yù)算管理不嚴(yán)格、財務(wù)管理水平不高、國有資產(chǎn)管理不規(guī)范等內(nèi)容。一是審計環(huán)境發(fā)生了變化，預(yù)算單位財務(wù)逐漸規(guī)范。隨著審計全覆蓋的提出，對各單位的預(yù)算執(zhí)行基本都進(jìn)行了輪審，部門單位在財務(wù)管理方面逐漸規(guī)范。二是基層審計機(jī)關(guān)審計任務(wù)繁重和審計力量不足的矛盾依然突出?；鶎訉徲嫏C(jī)關(guān)工作的任務(wù)越來越艱巨，審計任務(wù)重與審計力量不足的矛盾日益突出，特別是部分審計時效性強(qiáng)、任務(wù)重、要求高、難度大，審計人員疲于應(yīng)付完成項目，對一些項目未深入思考，只是簡單的按部就班開展工作。三是研究型審計未充分開展。在部門預(yù)算執(zhí)行審計中，目前大多數(shù)審計人員在微觀問題進(jìn)行了重點關(guān)注，比如對預(yù)決算編制是否科學(xué)、合理，預(yù)算收支是否真實、預(yù)算執(zhí)行是否到位等方面進(jìn)行重點審計，無法真正從宏觀角度去分析存在的問題，思考總結(jié)的少，對問題的形成因素和發(fā)生原因欠缺系統(tǒng)的思考，提出的解決策略針對性不高，不能從體制機(jī)制的高度給政府提出合理化建議。

切實提高部門預(yù)算執(zhí)行審計質(zhì)量的路徑

（一）樹立宏觀意識，促進(jìn)重大政策措施落實到位。面對新形勢，審計人員要提高預(yù)算執(zhí)行審計的宏觀性，當(dāng)好重大政策落實的監(jiān)督者。一要關(guān)注在部門預(yù)算編制中重大政策是否落實到位。要對預(yù)算編制中財政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，比對一般性支出占比是否下降，總額是否減少，審查“過緊日子”要求在資金預(yù)算分配上是否得到落實。審查是否將論證不深入、審核把關(guān)不嚴(yán)等前期準(zhǔn)備不充分的項目納入預(yù)算，造成項目進(jìn)展緩慢，形成資金浪費等問題。審查是否將上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、其他收入納入本年預(yù)算，查看是否出現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)壓減但實際支出不減等深層次的問題。二要關(guān)注預(yù)算執(zhí)行中重大政策是否落實到位。重點關(guān)注單位在推進(jìn)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、“放管服”改革等重點任務(wù)方面的職責(zé)履行和目標(biāo)任務(wù)完成情況，特別是要聚焦減稅降費、拖欠民營企業(yè)賬款整治等政策落實情況，關(guān)注清理規(guī)范收費項目、中央八項規(guī)定精神等落實情況，及時發(fā)現(xiàn)和糾正弄虛作假、有令不行、有禁不止，以及重大履職不到位等問題，確保黨委政府的相關(guān)政策措施落地見效。

（二）創(chuàng)新審計方式，探索大數(shù)據(jù)、績效審計和研究型審計。改進(jìn)創(chuàng)新審計方式方法，將大數(shù)據(jù)審計、績效審計和研究型審計理念貫穿于部門預(yù)算執(zhí)行審計的全過程。一要開展績效審計。部門預(yù)算審計工作應(yīng)逐步從審查真實性、合法性向?qū)彶檎鎸嵭?、合法性和效益性的績效審計轉(zhuǎn)變。建立一套科學(xué)完整可操作性強(qiáng)的預(yù)算執(zhí)行審計指標(biāo)評價體系，進(jìn)一步完善制度，實現(xiàn)審計目標(biāo)的量化體現(xiàn)，為科學(xué)、規(guī)范開展預(yù)算執(zhí)行審計提供法律保障，保證績效審計質(zhì)量。同時深入研究帶有共性的深層次問題，從資金效益的角度、風(fēng)險的層面來分析，從管理上、制度上發(fā)現(xiàn)和揭露效益方面存在的問題，促進(jìn)財政制度和規(guī)范管理。二要開展大數(shù)據(jù)審計。樹立大數(shù)據(jù)審計理念，拓寬大數(shù)據(jù)審計范圍。運用大數(shù)據(jù)審計方法，快速對審計數(shù)據(jù)進(jìn)行深層次、全方位分析，通過數(shù)據(jù)分析形成疑點數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)審計疑點，鎖定重點問題，揭示存在的問題，極大地提高審計效率，實現(xiàn)預(yù)算部門審計全覆蓋。三要開展研究型審計。堅持把研究貫穿于審計項目始終，年初提出年度審計理論研究計劃或方向，圍繞研究確定審計項目；組織實施時，開展審計理論專題研究資料收集，對問題進(jìn)行深入研究；撰寫審計報告時，總結(jié)研究審計成果，系統(tǒng)分析影響改革推進(jìn)、制約高質(zhì)量發(fā)展的根本性和深層次原因，立足經(jīng)濟(jì)監(jiān)督要求，堅持從財政財務(wù)收支情況分析研究，提出有針對性的對策建議。

（三）加強(qiáng)審計全過程管理，提高預(yù)算執(zhí)行審計質(zhì)量。部門預(yù)算執(zhí)行審計是一項宏觀性非常強(qiáng)的工作，要提高審計成效，必須從審計工作的各個環(huán)節(jié)入手，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行審計的全過程管理，堅持把好“五關(guān)”。一要把好審前準(zhǔn)備關(guān)。按照部門預(yù)算執(zhí)行審計工作要求，收集相關(guān)資料，學(xué)習(xí)財政等相關(guān)政策法規(guī)，詳細(xì)了解被審計單位相關(guān)數(shù)據(jù)及業(yè)務(wù)工作流程，編制科學(xué)精準(zhǔn)、針對性較強(qiáng)的實施方案，為項目開展做好前期準(zhǔn)備。二要把好現(xiàn)場實施關(guān)。審計實施是審計質(zhì)量好壞最為關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)，應(yīng)堅持“全面審計、突出重點”的方針，根據(jù)實際情況隨機(jī)應(yīng)變的調(diào)整工作思路和審計重點。部門預(yù)算執(zhí)行審計內(nèi)容涉及面寬，加之有些違規(guī)違紀(jì)問題手段隱蔽，審計中要善于利用延伸審計，將問題一追到底，查深查透。同時指出的問題要真實準(zhǔn)確，分析原因要深刻細(xì)致，要充分聽取被審計單位和相關(guān)方面意見，落實“三個區(qū)分開來”，客觀審慎作出評價和結(jié)論。三要把好報告撰寫關(guān)。審計報告是審計成果的最終體現(xiàn)，直接反映審計質(zhì)量高低。要對審計取證進(jìn)行充分詳細(xì)的分析匯總，根據(jù)查明的事實合理得出審計結(jié)論。撰寫報告時要統(tǒng)籌謀劃好審計報告布局，報告反映的內(nèi)容要全面翔實，在緊扣預(yù)算執(zhí)行財務(wù)收支合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，將政策落實、任務(wù)完成等情況納入報告內(nèi)容，向報告使用者提供內(nèi)容可信可靠、真實完整的審計報告。四要把好審計建議關(guān)。對審計發(fā)現(xiàn)的問題，要追根溯源，進(jìn)行從現(xiàn)象到本質(zhì)，從微觀到宏觀的深層次剖析，并從體制機(jī)制、完善制度、強(qiáng)化管理、防范風(fēng)險等方面，探討解決途徑和提出宏觀建議，以便制定更切實可行的預(yù)算管理制度，確保預(yù)算科學(xué)化、規(guī)范化，推動被審計單位工作提質(zhì)增效。五要把好審計整改關(guān)。督促被審計單位對審計發(fā)現(xiàn)的問題加大整改力度，深刻認(rèn)識預(yù)算執(zhí)行中存在的缺陷和不足，促使預(yù)算單位糾正問題，改進(jìn)工作，提高單位在未來預(yù)算執(zhí)行中的科學(xué)性和規(guī)范性，進(jìn)一步實現(xiàn)部門預(yù)算的約束力，推動提高財政財務(wù)管理工作水平。

（作者單位：漢中市審計局）