中小學校長辦學的實踐困境和改進策略

燕新

【摘要】校長的角色定位是科學履行職責的前提。重新認識新時代校長的多重角色定位，豐富校長專業(yè)化的時代內涵。通過調研了解當前中小學校長對自身角色的認識及在辦學過程中面臨的困境，進而從提升校長領導能力的角度提出未來學校管理改進的策略。

【關鍵詞】校長辦學；實踐困境；改進策略

校長是影響中小學辦學水平的重要責任主體，依法履行領導和管理學校的職責，對提升中小學教育質量和學校治理水平有重要意義。2013年2月，教育部發(fā)布《義務教育學校校長專業(yè)標準》，從完善校長專業(yè)標準的視角為校長科學定位自身的角色指明了方向，也為完善校長的任職資格、培訓、評價、晉升提供了依據。2022年1月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），明確建立中小學校黨組織領導的校長負責制，中小學校管理體制的調整對校長的辦學治校提出了新的機遇和挑戰(zhàn)，這需要重新認識和評價新時代校長的角色定位。本研究對長春和深圳某區(qū)的部分校長開展一對一訪談，了解當前中小學校長在管理實踐中的困境，提出學校管理改進的策略。

一、新時代校長的角色定位

校長對自己角色的定位，影響著其對校長職責的理解，也影響其對自身素質的要求。從某種意義上講，校長的角色定位決定著一所學校的辦學前景。國外關于校長角色的研究經歷了教育工作者、商業(yè)經理、社會代理人、教學領導人和學校管理者等多重角色的演變。在我國，隨著教育綜合改革的深入推進，為提高學校辦學活力，國家逐步下放辦學自主權，《意見》重新定位了新時代黨組織領導下校長的職責和權限，這要求校長必須適應新的管理要求重新思考和調整自己的角色定位。

我國中小學校長角色定位經歷了教育行政領導者和教學管理者雙重角色的交替轉換，每種角色定位都對校長素質和能力提出了新的要求。隨著《義務教育學校校長專業(yè)標準》的頒布實施，校長的專業(yè)屬性被作為領導和管理學校的行為準則。強調校長的專業(yè)屬性意味著校長不再單純是教育行政部門決策的執(zhí)行者，也不再單純是學校具體事務的管理者，而是關注校長在積極應對學校內外環(huán)境變化的過程中所應具備的管理能力和正確處理政府、學校和社會關系的能力，這種能力集中體現了校長的領導者素養(yǎng)、管理水平和教育家情懷，進而引導校長角色具有學校領導者、管理者和教育者多重角色屬性，這是新時代校長角色的重塑，豐富了校長專業(yè)化的內涵。

首先，從領導者角度看，校長作為學校的法人，必須思考學校的辦學理念和培養(yǎng)目標，從而整體上引領學校發(fā)展的方向。如在實地調研中，大部分校長都非常重視對學校發(fā)展規(guī)劃的制定，特別是對學校發(fā)展愿景都有自己獨特的思考，具備獨特的辦學思想是一名優(yōu)秀校長作為領導者必備的素質。

其次，從管理者的角度看，校長專業(yè)化體現為校長規(guī)范管理學校的能力，即校長擺脫了傳統(tǒng)的經驗式管理方式，重視現代學校制度的建設，從制度上明確學校管理的常規(guī)和流程，明確各部門的職責定位，確保學校管理的有效運行。

再者，從教育者的角度看，校長從事的是育人的事業(yè)，必須按教育的規(guī)律進行領導和管理，研究教與學的規(guī)律，把為了學生的發(fā)展作為領導和管理學校的出發(fā)點和歸宿點。因此把握新時代中小學校長的多重角色定位對于校長科學履行職責具有重要意義。

二、中小學校長辦學的實踐困境

1.校長的法人意識和能力不強

法人是面向市場享有民事權利、獨立承擔民事責任的實體，《教育法》明確規(guī)定，學校舉辦時對符合條件的都注冊為獨立的法人。我們在調查中也了解到，受國家積極倡導學校建立現代學校制度等因素的影響，大部分學校都成為了獨立的法人，有了單獨的賬戶，可以享有相應的民事權利。但實踐中，校長認為學校雖然是獨立的法人，相關管理行為仍受到行政部門的制約，這種對行政部門的依賴慣性短期內難以改變，導致校長的法人意識不強，不能也不想擁有辦學的自主權力，還是習慣于事事向行政部門匯報和請示。當然，還有校長自身的管理惰性、行政部門不放心等各種原因，沒有賦予校長相應的自主管理權力。

如我們實地調研發(fā)現，有些地方教育行政部門負責人明確表示，目前有學校正在推進學校的法人制度建設，有的學校已經成為獨立的法人，但是否是法人對學校的辦學自主權影響不大，該申請報批的還得申請報批，經費使用依然有嚴格的限制等。因為學校缺少自主辦學的意識和能力，校長較少主動思考學校辦學特色、學校發(fā)展規(guī)劃等事關學校發(fā)展的大計，即使變成了獨立的法人，校長要么無所適從，要么對行政部門的被動依賴帶來了管理的惰性。因此，面臨《意見》帶來的中小學校管理體制的調整機遇，如何處理好政府和學校的關系，明確政府的權力清單和學校的責任清單是保障校長科學履職的重要基礎。

2.校長對辦學自主權的內涵存在認識分歧

我國政策鼓勵校長依法享有辦學自主權，但我們在實地調研中發(fā)現，校長對辦學自主權的內涵還沒有形成共識，存在較大的認識分歧。有的校長認為自己一點自主權都沒有，唯一的權力就是按照行政部門的要求，把相關工作落實好，教師招聘由區(qū)里統(tǒng)一組織，經費的使用也要層層上報審批，甚至連局里舉辦的跳操比賽服裝經費按局里規(guī)定只能租不能買，這就說明校長在辦學中基本處于無權的地位，校長存在的意義就是落實好行政部門的各項要求。但也有校長認為自己擁有相當大的自主權，可以引導推動教師的專業(yè)成長，因地制宜地開展學校的課程教學改革，并爭取政府對學校的支持，甚至可以向社會購買服務等?？梢?，校長對辦學自主權的認識差異在一定程度上影響著學校的辦學實踐?！兑庖姟愤M一步明確了新時代黨組織領導下的校長應具備的領導和管理權限，這為理清校長辦學自主權的內涵提供了充分的政策依據。

3.校長面臨的外部監(jiān)督和考核的壓力較大

校長作為一門專門的職業(yè)，實現職責權的統(tǒng)一是確保校長正確履職的前提。我國中小學校長是學校的法人代表，對外代表學校，對內進行管理，按照國家相關的政策法規(guī)，必須確保學校的辦學自主權，不斷提升校長的自主辦學能力。在實際運行過程中，學校作為隸屬于政府教育行政部門的事業(yè)單位，必須接受教育行政部門的管理，這合理合法，無可厚非。但從國家的政策導向看，教育行政部門對學校的管理應該更多地從政策、標準、經費等方面宏觀管理，具體的辦學行為應交給校長。但通過調研和訪談我們了解到，校長一天的工作經常在應付各種檢查評估中度過，現實中教育行政部門各科室事無巨細的管理、其他部門對學校工作的監(jiān)督檢查等都分散了校長過多的時間和精力，使校長無暇顧及學校內部的教學和管理。可以看出，現實中的校長因面臨來自行政部門和社會過多的壓力和影響，無法有效落實自己的辦學思想和發(fā)展規(guī)劃。如何既滿足上級行政部門的各項管理要求，又落實好學校的辦學自主權，這對校長來說是一個嚴峻的考驗。

三、校長管理改進的策略

目前我國學校管理改進的目標是通過落實學校辦學主權，轉變政府教育管理職能，加強社會組織的參與力度，逐步實現學校治理體系和治理能力的現代化。校長要提升領導和管理學校的能力，必須建立在正確認識和處理政府、學校和社會關系的基礎上，才能有效提升校長科學管理學校的效能。

1.政府簡政放權，實行“清單管理”

黨的二十大報告提出，教育是建設現代化國家的戰(zhàn)略支撐，明確“完善學校管理和教育評價體系”，這對加強學校內部管理、提高校長治理水平提出了較高的要求。因此，必須依法理順政府與學校的關系，依法明確政府管理教育的職能和學校的辦學自主權。近年來，各地政府以“自我革命”的勇氣深化改革，普遍建立權力清單、責任清單和負面清單，明確規(guī)范職責權限，給學校留出辦學的空間和權限，不斷提高學校辦學的活力。如青島在實現“一校一章程”的基礎上制定、落實了三項清單，積極推動學校自主辦學機制建立。一是落實下放學校權力清單，重點抓好副校長聘任、內部機構設置和中層干部聘任、財政性經費預算管理、招生和校企合作等下放的4大方面14項管理權限試點情況的階段性評估，擴大試點范圍。二是啟動學校管理權限清單制度試點，借鑒行政審批制度改革等做法，要求學校對下放的自主管理權限、重大決策事項和涉及師生利益的事項，逐項梳理依據和工作流程，明確辦理機構和職責，面向社會公布。三是制定底線管理清單，建立“底線管理+特色發(fā)展”的學校辦學績效考核評價機制，強化學校自主辦學和改革創(chuàng)新導向，激發(fā)學校自主辦學和創(chuàng)新發(fā)展的積極性。由此可見，提升校長管理能力需要政府依法充分授權，依法給予校長自主的辦學空間，確保校長依法科學履行管理職責。

2.學校依法自主辦學，提高校長管理能力

學校是辦學的主體，校長是學校的領航人。在實地調研中，我們了解到，校長要依法履行辦學的職責，首先要了解國家教育方面的政策導向。從國家法律的角度，可以看出學校依法自主管理的法律內涵主要呈現以下幾方面特征：（1）以學校教學等方面的管理為核心；（2）承擔人、財、物使用的權利而非提供的權力；（3）對政府教育行政部門負責。在政府教育行政部門依法授權的基礎上，校長依照學校章程來領導和管理學校，重點行使教學管理等方面的辦學權利。

其次，校長領導和管理學校的能力還體現在日常管理的規(guī)范化和常態(tài)化上。為了進一步規(guī)范校長的領導行為，教育部印發(fā)《義務教育學校校長專業(yè)標準》，從“規(guī)劃學校發(fā)展、營造育人文化、領導課程教學、引領教師成長、優(yōu)化內部管理、調試外部環(huán)境”等6方面對校長的領導和管理行為進行了規(guī)范。

在實地調研中，長春市某校長坦言在學校管理上還存在諸多困惑，如作為學校管理重點的課程管理，“課表目前只執(zhí)行國家規(guī)定的課程，國家規(guī)定的課程多，沒有時間落實校本課程。而且課表動不了，學校沒有課程調整的自主權，即使課程整合了也達不到上級檢查的要求，上級督導檢查都是硬性的條條框框，行政干預的力量太強”。如教師管理，本來區(qū)域教師交流是一項促進區(qū)域教育資源均衡的好政策，但在實踐運行中仍有不適應的情況，“校長流動都是行政指令，沒怎么征求校長的意見，這種流動不能太頻繁，下一步是教師流動擴大到大學區(qū)流動，目前學校還很不適應”。因此，學校日常課程和教師的管理等對學校的規(guī)范化辦學和提升教育質量都非常重要，校長必須要善于把課程管理作為學校規(guī)范化管理的重點，探索符合學校特色的學校課程體系，激發(fā)和挖掘教師的潛力，不斷提高學校教學的質量和效益。

3.重視學校外部的監(jiān)督評價，以評價提升學校管理效益

落實學校的辦學自主權，提高校長治理能力的同時，必須加強政府和社會對學校的監(jiān)督和評價。中共中央、國務院印發(fā)《深化新時代教育評價改革總體方案》將改進中小學校評價作為教育評價改革的重點領域之一，將《義務教育學校校長專業(yè)標準》中明確的促進學生全面發(fā)展等職責作為學校評價的重要內容，校長要有意識和能力將來自外部的監(jiān)督和評價結果轉化為學校改進的動力和措施，通過完善學校、教師和學生等校內評價體系和機制，不斷提升學校管理的效益。

首先，校長應樹立科學的評價觀。校長對教師和學生的評價必須突破傳統(tǒng)的應試導向，強調立德樹人在評價中的核心地位，將教師的師德、學生的全面發(fā)展作為規(guī)范學校管理的核心內容。其次，重視督導評價，以開放心態(tài)維持學校和社會的良性互動。校長一是要重視督導結果對學校的改進功能，國家建立了以政府聘任的督學為主的常態(tài)化實施的責任督學掛牌督導制度，目的就是要發(fā)揮督學在指導校長規(guī)范辦學，提高領導能力方面的保駕護航作用。二是要關注家長和社會對學校的評價，衡量校長評價能力的一個重要方面是校長的開放辦學心態(tài)，校長能正視家長和社會對學校的評價結果，并將其作為改進學校的重要依據，這是提高校長評價能力的重要途徑。同時，國家也要求建立政府、學校、社會等多元參與的評價體系，健全教育督導部門統(tǒng)一負責的教育評估監(jiān)測機制，發(fā)揮專業(yè)機構和社會組織在提高校長評價能力和辦學能力方面的重要作用。三是要發(fā)揮數字化評價的效率優(yōu)勢，建立校內評價平臺，開發(fā)教師專業(yè)評價和學生綜合素質評價指標體系，將其作為改進學校常規(guī)教學和學生管理的重要手段，并持續(xù)開展教師和學生評價能力提升方面的專業(yè)培訓，以專業(yè)的評價不斷助推校長管理能力的提升。

（基金項目：本文系中國教育科學研究院2022年度基本科研業(yè)務費專項資金項目“中小學校長評價能力建設研究”的階段性研究成果。課題編號：GYJ2022057）