國家審計與巡視巡察監(jiān)督貫通融合研究

張藝瓊

[摘要]國家審計與巡視巡察監(jiān)督貫通融合是強化權(quán)力監(jiān)督制約、健全黨和國家監(jiān)督體系的有力抓手。本文基于新時代國家審計與巡視巡察監(jiān)督的定位，闡釋了二者貫通融合的基礎(chǔ)邏輯，剖析了當前面臨的現(xiàn)實問題與不足，探索提出健全制度規(guī)范體系、完善信息暢通機制、優(yōu)化巡審組織方式和統(tǒng)籌做好“后半篇文章”的貫通融合路徑，為提升監(jiān)督治理效能、持續(xù)深化全面從嚴治黨提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]國家審計? ?巡視巡察? ?監(jiān)督體系? ?貫通融合

本文系廣東省審計廳重點科研課題“國家審計與巡視巡察監(jiān)督貫通融合研究”（項目編號：22GDSJZC046209）成果

一、引言

監(jiān)督是權(quán)力正確運行的根本保證，在管黨治黨、治國理政中居于重要地位。黨的二十大報告中強調(diào)：“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，促進各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽光下運行?！毙聲r代黨和國家監(jiān)督體系已步入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的新發(fā)展階段，只有促進各類監(jiān)督統(tǒng)籌銜接、有機貫通，才能構(gòu)建起嚴密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，強化權(quán)力監(jiān)督制約的全覆蓋和有效性。巡視巡察作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，是推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的制度利器。二十屆中央審計委員會第一次會議強調(diào)，審計監(jiān)督要做好與其他監(jiān)督的貫通協(xié)同，形成監(jiān)督合力。因此，國家審計與巡視巡察監(jiān)督貫通融合，形成強有力的監(jiān)督“責任共同體”，既能夠充分釋放黨內(nèi)監(jiān)督的制度優(yōu)勢，又有利于國家審計在黨和國家監(jiān)督體系中功能的實現(xiàn)，這對優(yōu)化監(jiān)督資源配置、提升整體監(jiān)督質(zhì)效具有重要意義?；诖?，本文系統(tǒng)性剖析國家審計與巡視巡察監(jiān)督貫通融合的理論邏輯，并提出兩者貫通融合的實現(xiàn)路徑，為在新時代健全完善集成高效的監(jiān)督體系、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出智識貢獻。

二、新時代國家審計與巡視巡察監(jiān)督的定位

（一）國家審計：黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分

自國家審計制度確立以來，審計監(jiān)督在維護國家財政經(jīng)濟秩序、提高財政資金使用效益、促進廉政建設(shè)、保障經(jīng)濟社會健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用?！皩徲嫳O(jiān)督首先是經(jīng)濟監(jiān)督”，經(jīng)濟監(jiān)督是國家審計區(qū)別于其他監(jiān)督力量的重要特征，決定了其對經(jīng)濟權(quán)力運行的制約和監(jiān)督具有不可替代性。進入新時代，黨的十九大和十九屆三中全會決定改革審計管理體制，組建中央審計委員會，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，強化了黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導的政治統(tǒng)領(lǐng)地位，賦予了審計監(jiān)督的政治屬性和職責定位。新時代國家審計具有高度的政治權(quán)威、制度權(quán)威和工作權(quán)威，其職能定位也在不斷拓展，以獨立的經(jīng)濟監(jiān)督為主要定位，以權(quán)力、績效、民生、風險等為時代導向，圍繞黨和國家中心工作，深度嵌入黨治國理政的總體格局。因此，新時代國家審計工作更應(yīng)貫通好經(jīng)濟監(jiān)督與政治監(jiān)督，全過程堅持政治導向、政治要求，檢查經(jīng)濟問題、經(jīng)濟責任，反映政治問題、政治責任，堅決查處政治問題和經(jīng)濟問題交織的腐敗行為。不斷增強國家審計的政治屬性和政治功能，更充分地體現(xiàn)中國特色社會主義審計制度優(yōu)勢，更好地發(fā)揮國家審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。

（二）巡視巡察：中國特色黨內(nèi)監(jiān)督制度創(chuàng)新

巡視巡察是一項具有中國特色的黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制度，是黨內(nèi)監(jiān)督的重大制度創(chuàng)新，是中國共產(chǎn)黨自我革命、自我凈化的重要載體。習近平總書記強調(diào)，巡視是黨章賦予的重要職責，是加強黨的建設(shè)的重要舉措，是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，是加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式。巡視巡察具有鮮明的政治屬性，其本質(zhì)是上級黨組織對下級黨組織履行黨的領(lǐng)導職能責任的政治監(jiān)督。政治監(jiān)督的本質(zhì)定位，就是要聚焦“兩個維護”根本任務(wù)開展監(jiān)督，督促和推動各級黨組織將習近平總書記重要指示批示精神和黨中央重大決策部署落到實處。新時代巡視巡察“政治體檢”和政治糾偏功能體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督的重要價值，顯示出敢于刀刃向內(nèi)、勇于自我革命的政治勇氣。習近平總書記在二十屆中央紀委二次全會上指出，要以有力政治監(jiān)督保障黨的二十大決策部署落實見效。政治監(jiān)督是督促全黨堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導的有力舉措，要在具體化、精準化、常態(tài)化上下更大功夫。因此，新時代新階段的巡視巡察工作要立足政治監(jiān)督的定位和使命，著力加強黨的政治建設(shè)，緊盯“關(guān)鍵少數(shù)”，查找政治偏差，充分凸顯黨之利器、國之利器的威懾作用。

三、國家審計與巡視巡察監(jiān)督貫通融合的基礎(chǔ)邏輯

（一）國家審計與巡視巡察總體目標的趨同性

國家審計與巡視巡察監(jiān)督皆服務(wù)于黨和國家工作大局，促進權(quán)力的規(guī)范運行，二者的根本目的都是確保黨和人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸福、保障人民群眾的根本利益。國家審計對公共權(quán)力運行、公共資金使用、國有資源交易、國有資產(chǎn)運營、公共工程建設(shè)等實行審計監(jiān)督，其目標是著力揭示重大違紀違法、重大經(jīng)濟決策落實及重大改革事項推進過程中存在的突出問題等，維護國家財政經(jīng)濟秩序，監(jiān)督與制約權(quán)力運行，遏制人民群眾身邊的“蠅貪蟻腐”，推進黨的自我革命。巡視巡察則以黨章和黨內(nèi)法規(guī)為政治標尺，促進各級黨委管黨治黨主體責任落實，其目標是夯實黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)，提高黨的執(zhí)政水平，增強拒腐防變能力，促進廉政建設(shè)，保持黨的先進性。國家審計與巡視巡察的最終目標都在于確保黨始終成為堅強領(lǐng)導核心，推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，保障人民利益充分實現(xiàn)?？梢钥闯?，國家審計與巡視巡察在對黨政干部監(jiān)督的基本價值和總體目標方面是趨于一致的，這是二者實現(xiàn)貫通融合的基本前提。

（二）國家審計與巡視巡察職能范圍的耦合性

國家審計與巡視巡察是監(jiān)督公共權(quán)力運行的有效工具，均是黨和國家監(jiān)督系統(tǒng)的重要組成部分。二者重點揭示事關(guān)經(jīng)濟社會全局、事關(guān)長遠發(fā)展、事關(guān)人民群眾根本利益的重大問題，揭示對黨中央重大決策部署有令不行、有禁不止的問題，發(fā)揮預防警示、監(jiān)督揭示、反腐治理的功能作用。從政治學和公共管理學角度來看，國家審計是由政治價值目標和政治使命意識驅(qū)動的，同時是由政治體制保障的，以此為基礎(chǔ)才能實現(xiàn)切實有效的監(jiān)督和治理功能。國家審計的主要職能范圍可概括為評價政府職權(quán)（包含經(jīng)濟權(quán)力、政治權(quán)力和社會權(quán)力）的合規(guī)性、經(jīng)濟性和效益性，其對經(jīng)濟權(quán)力的監(jiān)督屬于最基本職能定位。巡視巡察通過自上而下的監(jiān)督方式，著重監(jiān)督領(lǐng)導干部履職用權(quán)、中央政策部署貫徹落實、全面從嚴治黨責任落實等黨和國家的根本性、方向性和全局性問題。國家審計與巡視巡察的職能范圍并非完全一致，其交叉點和耦合性主要體現(xiàn)在督促公正用權(quán)、依法用權(quán)和廉潔用權(quán)上。

（三）國家審計與巡視巡察監(jiān)督對象的交叉性

國家審計以經(jīng)濟監(jiān)督為主要專業(yè)優(yōu)勢，對國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門、國有金融機構(gòu)和企事業(yè)單位以及其他依照審計法規(guī)定應(yīng)當接受審計的對象實施監(jiān)督，其中經(jīng)濟責任審計的重點對象是行使公權(quán)力的領(lǐng)導干部。巡視巡察的監(jiān)督對象是派出機關(guān)所管理的黨組織，巡視巡察最大特點是以“關(guān)鍵少數(shù)”“一把手”為重點對象、以黨委為關(guān)鍵主體，面向全體黨員、所有黨組織，覆蓋涉及黨的建設(shè)的各領(lǐng)域、各方面和各部門。國家審計與巡視巡察在監(jiān)督對象方面存在明顯交叉，奠定了二者貫通融合的基礎(chǔ)。因此，建立貫通融合機制有利于打破監(jiān)督主體之間的壁壘，實現(xiàn)反腐治亂資源的優(yōu)化配置。

（四）國家審計與巡視巡察監(jiān)督手段的互補性

審計機關(guān)的審計人員主要通過審查財務(wù)資料，查閱與審計事項有關(guān)的文件、資料，檢查現(xiàn)金、實物、有價證券和信息系統(tǒng)等，以及向有關(guān)單位和個人調(diào)查等方式進行審計，并取得證明材料。巡視巡察中，為了提高問題線索發(fā)現(xiàn)能力，黨組織多采取包括聽取匯報、個別談話、受理信訪、調(diào)閱資料、開座談會、調(diào)查問卷、抽查個人事項報告、問詢知情人和專項檢查等主要微觀方法。巡視巡察監(jiān)督以“非固定關(guān)系”最大程度保持“相對獨立性”，如以“三個不固定”、構(gòu)建巡視組組長庫、深化責任追究制度等建立獨具特色的巡視巡察機制。相對于巡視巡察，國家審計的審計隊伍相對固定，其更基于審計職業(yè)的獨立判斷來進行監(jiān)督，技術(shù)手段和方法專業(yè)性強，但對輿情收集、互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等手段的借助程度不高。因此，利用好國家審計與巡視巡察監(jiān)督手段和方式的互補性，能更好地提高問題線索發(fā)現(xiàn)能力，同時增強對領(lǐng)導干部評價的全面性并促進監(jiān)督結(jié)果的有效運用。

四、國家審計與巡視巡察監(jiān)督貫通融合現(xiàn)存的問題

（一）配套制度政策有待健全

健全的制度政策體系在推動國家審計與巡視巡察貫通融合方面具有指導和引領(lǐng)作用。目前而言，雖然已經(jīng)有部分地方政府開始制定關(guān)于“巡審聯(lián)動”的制度政策，但還存在盲點和缺項，如僅規(guī)定了原則性支持、實施路徑、注意事項等方面，但在項目工作計劃、協(xié)作重點與方法、人員調(diào)配等方面沒有具體制度規(guī)范，也未建立不配合協(xié)作的追責機制，制度規(guī)則比較模糊零散。由于配套制度政策不完善，相關(guān)部門對貫通聯(lián)動工作的認識和理解不深，自覺性和主動性不足，國家審計工作和巡視巡察監(jiān)督未發(fā)揮實質(zhì)性聯(lián)動效能。因而，從中央到地方建立起“巡審融合”相關(guān)制度框架和系統(tǒng)性政策尤為必要。

（二）聯(lián)動融合機制有待完善

當前，國家審計與巡視巡察監(jiān)督聯(lián)動融合機制的不足主要表現(xiàn)為三方面：一是項目銜接方面。通常巡審項目的時間安排存在差異，在項目開展上不能有效貫通。這主要因為雙方編制的年度計劃更多地是根據(jù)各自的監(jiān)督需求、項目重要性、監(jiān)督檢查頻率和人財物資源等確定的。二是信息公開方面。由于審計組與巡視巡察組在人員構(gòu)成、工作方式、信息保密程度上存在著不同要求，因此雙方在信息交流互換中往往有所保留。三是結(jié)果共享方面。審計查出的問題可能并非巡視巡察工作中所關(guān)注的問題、可移交問題是否被寫入審計報告和巡察報告、審計報告與巡視巡察報告形成的時間不一致等方面均存在現(xiàn)實沖突，阻礙監(jiān)督結(jié)果的共用。

（三）組織隊伍建設(shè)有待提升

巡視巡察監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中發(fā)揮了統(tǒng)合功能，主要以抽調(diào)的方式組成專業(yè)隊伍，涵蓋紀檢監(jiān)察、組織人事、宣傳、信訪、審計等不同部門。臨時性抽調(diào)的巡視巡察組存在人員流動性大的問題，人員變動會導致問題認知上的分歧和工作銜接上的不足，進而影響巡審聯(lián)動的進度與深度。此外，在考核激勵制度上也有待完善，如一些地區(qū)審計機關(guān)單純以審計移送案件數(shù)量為考核標準，易導致審計人員忽視線索移送的質(zhì)量，移送至巡視巡察的問題線索不充分、不準確，影響監(jiān)督效率和質(zhì)量。

五、國家審計與巡視巡察監(jiān)督貫通融合的優(yōu)化路徑

（一）健全制度規(guī)范體系

只有健全的制度規(guī)范，才能保障國家審計與巡視巡察之間職能明確、各司其職、分工負責、聯(lián)動共進，有利于二者貫通融合的有效性和穩(wěn)定性。要以國家審計與巡視巡察兩個主體的有關(guān)法律與制度規(guī)范為依據(jù)，充分體現(xiàn)全面從嚴治黨的目標與要求，適應(yīng)國家審計與巡視巡察的工作特點，通過工作條例、黨內(nèi)規(guī)章制度或?qū)嵤┮庖姷刃问浇∪矊徣诤现贫纫?guī)范體系，并同其他有關(guān)制度相協(xié)調(diào)。首先，明確工作程序。程序契合是審計監(jiān)督與巡視巡察貫通融合落實的關(guān)鍵步驟。要確立常態(tài)融合機制，也要建立臨時銜接機制，從項目計劃制定、監(jiān)督實施、線索移交到最終責任追究進行全過程規(guī)范。其次，規(guī)范巡審工作配合機制。當產(chǎn)生業(yè)務(wù)沖突時，必須建立規(guī)范機制進行快速協(xié)調(diào)，在遵守法律法規(guī)及黨紀黨規(guī)的基礎(chǔ)上，讓雙方能夠充分行使部門職權(quán)。同時，對重大事項的認定和涉及相對保密性要求時二者的職權(quán)范圍應(yīng)予以細化規(guī)定。最后，健全責任追究協(xié)同機制。建立整改問責機制，既要明確責任主體、明晰責任范圍，又要細化問責標準、完善責任共擔機制，增強國家審計和巡視巡察貫通融合的監(jiān)督效力。

（二）完善信息暢通機制

貫通融合有別于參與式協(xié)作、并行式協(xié)同，完善的信息暢通機制是實現(xiàn)無縫對接、有效貫通的根本保障。要形成點線面結(jié)合、線上線下結(jié)合的立體化信息化協(xié)調(diào)溝通機制，暢通全鏈條全過程信息互通共享。首先，完善協(xié)商互通機制。巡審前期，應(yīng)充分溝通和征詢雙方意見，按照對象相同、時間一致、目標相近的原則科學統(tǒng)籌擬定工作計劃，共商重點工作對象。巡審期間，雙方及時互通重點問題、違紀違規(guī)線索、信訪舉報和群眾反映的資金問題線索等，做到信息互通、共同掌握。巡審后期，對具有普遍性的突出問題和重大風險隱患共同研究、共作結(jié)論。其次，完善日常通報機制。在重大問題和關(guān)鍵節(jié)點、難點上進行常規(guī)通報，形成巡審雙把關(guān)，將監(jiān)督對象的共性問題查細查透，做到聯(lián)查共處。再次，完善成果內(nèi)部交流制度。采用工作會議、監(jiān)督簡報等形式，分享監(jiān)督成果，深化對重點領(lǐng)域和重大政策落實的融合監(jiān)督，更好地遏制腐敗現(xiàn)象。最后，完善大數(shù)據(jù)信息平臺。充分應(yīng)用區(qū)塊鏈等技術(shù)，以云平臺等形式打通部門間的數(shù)據(jù)壁壘，通過數(shù)字化技術(shù)提升審查問題、風險感知、綜合分析質(zhì)效，有效擴大監(jiān)督范圍，提升巡審監(jiān)督效率。

（三）優(yōu)化巡審組織方式

要實現(xiàn)巡審貫通融合，必須強化隊伍組織建設(shè)，在協(xié)調(diào)好雙方人員力量、調(diào)度整合好人力資源上凸顯實效。首先，要建立領(lǐng)導協(xié)調(diào)機制。可聯(lián)合成立協(xié)調(diào)工作小組，負責強化巡視巡察與審計部門的聯(lián)動融合工作，如由各地各單位紀委監(jiān)委主要負責人牽頭，巡視巡察部門與審計機關(guān)負責人作為協(xié)調(diào)小組成員，為二者貫通融合提供堅強有力的組織保障。其次，要優(yōu)化巡審隊伍。結(jié)合干部相關(guān)專業(yè)背景和實踐經(jīng)驗搭配工作小組，形成人員優(yōu)勢互補。同時加強人才庫建設(shè)，培養(yǎng)一批既懂查案方法又掌握審計技能的復合型專業(yè)人才，儲備政治過硬、業(yè)務(wù)能力強、工作經(jīng)驗豐富的人才庫，提供良好的人力資源保障。再次，加強組織隊伍能力培訓。應(yīng)高度重視并認真做好巡審人員的培訓工作，強化責任意識，提升政治素養(yǎng)。在監(jiān)督項目進行過程中，也要定期開展內(nèi)部培訓，不斷增強巡審人員的綜合業(yè)務(wù)能力。最后，設(shè)計聯(lián)合考核激勵制度。在成果分配上要按職能職責、工作需要進行分享或共享，制定巡審成果聯(lián)合績效考核規(guī)則，發(fā)揮成果激勵作用，完全形成“融合”氛圍、發(fā)揮更大的震懾作用。

（四）統(tǒng)籌做好“后半篇文章”

成果運用對于國家審計與巡視巡察貫通融合作用的發(fā)揮至關(guān)重要，尤其是在問題整改環(huán)節(jié)。要從根本上建立審計與巡視巡察“一體化”整改模式，將監(jiān)督重心從末端的反饋向全過程的整改轉(zhuǎn)移。首先，及時召開反饋會。審計組和巡視巡察組在會上統(tǒng)一反饋問題，對具有普遍性、典型性、傾向性問題共同研究、共同挖掘，并提出整改意見，明晰整改目標和時限。組織巡視巡察組和審計組總結(jié)交流，分析成功經(jīng)驗和存在問題不足，優(yōu)化下一步工作部署。其次，強化成果運用。將巡審成果轉(zhuǎn)化為建章立制、規(guī)范流程、責任追究和設(shè)置正負面清單等具體措施，完善巡審制度規(guī)范，提升巡審成果效能。再次，完善成果共用機制。基于各自現(xiàn)有報告，出具巡審工作報告，強化監(jiān)督成果關(guān)聯(lián)。在線索移交方面，由審計部門和巡視巡察部門共同出具巡審移交清單。建立聯(lián)合專題匯報機制、聯(lián)合信息發(fā)布機制，充分發(fā)揮巡審疊加效應(yīng)。然后，巡審整改同步督導。由巡視巡察、審計和被監(jiān)督方三方共同列席巡審整改專題會，督促被巡審組織認領(lǐng)問題、剖析問題、解決問題，指導整改方向和措施，壓實整改責任。最后，完善整改跟蹤機制。同步開展巡審整改“回頭看”，建立定期報送整改落實制度和巡審整改臺賬，共同動態(tài)掌握被巡審單位整改情況，以融合監(jiān)督深化推動問題整改，實現(xiàn)監(jiān)督效能最大化。

（作者單位：中共廣東省委黨校，郵政編碼：510053，電子郵箱：zhangyiqiong186@163.com）

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