公眾參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的現(xiàn)實困境和對策

石秀華 吳瓊

摘? ?要：公眾參與是農(nóng)村人居環(huán)境治理建設(shè)的重要一環(huán)，也是順應(yīng)時代發(fā)展、實現(xiàn)人居環(huán)境治理目標的必由之路。通過對山東省J市農(nóng)村人居環(huán)境治理中的公眾參與進行調(diào)查和研究表明，J市在公眾參與方面依然存在著被動參與、事后參與[1]以及無序參與[2]三種狀態(tài)，并存在著公眾參與能力弱、法律責任不明確、激勵機制不健全三方面的現(xiàn)實困境。因此，為提高環(huán)境治理進程中公眾參與的積極性，推進治理成效顯著提升，可以通過科學界定主體職責，落實多元主體協(xié)同治理、完善法律保障機制、建立環(huán)境激勵機制等三方面的措施提高公眾參與度，充分發(fā)揮公眾在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的主體地位，以期實現(xiàn)多元主體協(xié)同參與和制度約束下的農(nóng)村人居環(huán)境治理新模式。

關(guān)鍵詞：公眾參與；農(nóng)村人居環(huán)境；環(huán)境治理；現(xiàn)實困境

中圖分類號：D421.7；F318? ? ? 文獻標志碼：A? 文章編號：1673-291X（2023）16-0020-03

一、公眾參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的現(xiàn)狀

隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展和經(jīng)濟水平的不斷提高，在J市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人居環(huán)境治理過程中，公眾參與環(huán)境治理的意愿愈發(fā)強烈。但少部分地區(qū)依然存在著旁觀式的低度參與，主要表現(xiàn)為以下三個方面。

（一）被動參與

在長期的政策約束以及“自掃門前雪”的思維局限下，村民通常認為公共問題應(yīng)由政府參與和解決，久而久之便形成了對政府的路徑依賴。另外，村民作為理性經(jīng)濟人，在環(huán)境污染程度沒有嚴重影響到自身生命財產(chǎn)安全以及日常生活的情況下，并不會主動參與政府的治理進程，從而大大降低了公眾參與環(huán)境治理的融入性。以山東省J市的農(nóng)村人居環(huán)境治理模式為例。在環(huán)境治理政策的執(zhí)行過程中，參與主體主要是政府部門、村級組織以及黨員干部，普通群眾的參與程度很低，除公眾的參與意識不足這一主觀因素之外，參與渠道不暢通、參與形式缺乏系統(tǒng)性和多樣性、治理信息無法及時傳達和反饋等客觀因素也阻礙了公眾的參與意愿，以至于總體呈現(xiàn)被動參與或是消極接受的狀態(tài)。

（二）事后參與

上文提到，在環(huán)境污染程度沒有危及自己切身利益的情況下，公眾往往對參與事項無動于衷；而一旦損害到自己的切身利益，公眾就會通過信訪、舉報、市長熱線或者新聞媒體等途徑來維護自己的合法權(quán)益。這種事后參與往往是一種消極的、被動的、補救性的參與，在環(huán)境治理過程中呈現(xiàn)夸大的或者虛假的正向反饋。而在政策執(zhí)行之后才揭露政策的弊端，滯后性地反饋，不僅不利于環(huán)境治理政策的正確執(zhí)行和對治理成效的真實評價，而且往往會造成難以補救的局面。因此，公眾參與應(yīng)貫穿環(huán)境治理的全過程，并時刻保持精準反饋和監(jiān)督，切實增強環(huán)境治理成效。

（三）無序參與

近年來，隨著公眾環(huán)保意識的不斷增強、維權(quán)意識的不斷提升，環(huán)境信訪、環(huán)境糾紛、環(huán)境投訴等群體性事件頻發(fā)，使得公眾與企業(yè)、公眾與政府之間的對抗成為人們關(guān)注的焦點。2021年，J市全年共查處環(huán)境違法案件1694件，居全省第二。其中以企業(yè)逃避監(jiān)管責任問題最為突出，企業(yè)不加節(jié)制的污染引起了群眾的嚴重不滿，從而很容易導(dǎo)致環(huán)境群體性事件。所謂環(huán)境群體性事件，是指當公眾個人或集體的利益受到威脅時，會首先以和平方式與政府、相關(guān)企業(yè)進行溝通，希望事情得到圓滿解決，但得到的往往是長時間的扯皮、抗爭無果、公眾的呼聲被漠視，因此只能通過公開抗議、圍堵政府等過激行為來維護自己的合法權(quán)益，以至于形成群體事件。群體性事件并不是暴風驟雨般的突發(fā)事件，而是經(jīng)過了幾個月甚至幾年的積累，維權(quán)形式從初期的游行逐漸發(fā)展為后期的激烈抗爭，不但容易影響社會秩序，而且會導(dǎo)致政府公信力受損。因此，政府必須在初期階段就穩(wěn)定好民眾的情緒，切實維護公眾的合法權(quán)益，并擴大調(diào)查范圍、還原事情真相，以求最大限度滿足公眾的合理訴求。

二、公眾參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的現(xiàn)實困境

（一）參與能力弱

隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程的不斷加快，農(nóng)村人居環(huán)境治理工作迫在眉睫。然而，作為農(nóng)村人居環(huán)境治理主體的村民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和環(huán)保組織，在參與治理的過程中都面臨著各自的困境。就村民個人而言，部分農(nóng)村還存在著垃圾隨意傾倒、污水肆意橫流的臟亂差現(xiàn)象，村民普遍沒有意識到自己就是環(huán)境污染的直接制造者，對環(huán)境治理問題往往持有旁觀式看戲式的態(tài)度[3]。不僅如此，由于傳統(tǒng)的環(huán)境保護政策大多強調(diào)政府的主導(dǎo)責任而忽視了村民的有效參與，因此在經(jīng)過長時間的被忽視和被動參與后，村民自動放棄了自己的參與和監(jiān)管權(quán)利，轉(zhuǎn)而走向負面的沉默性對抗與應(yīng)付性參與，使環(huán)境治理無法達到預(yù)期效果。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而言，環(huán)境污染的負外部性決定了企業(yè)作為環(huán)境污染的源頭制造者和環(huán)境治理的主體之一，必然要承擔一定的社會責任。然而，承擔環(huán)保責任不僅要求企業(yè)主動參與并積極投資政府的環(huán)?；顒樱€要求相關(guān)企業(yè)通過創(chuàng)新生產(chǎn)工藝、改進生產(chǎn)流程、改善生產(chǎn)技術(shù)等方式降低污染排放量，這些方式不僅短時間內(nèi)無法達到預(yù)期效果，還需要耗費大量的物力、財力，從而大幅增加企業(yè)的經(jīng)濟成本。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為理性經(jīng)濟人，在權(quán)衡利弊后往往試圖通過掩蓋污染行徑以及消極參與的方式逃避環(huán)保責任。就環(huán)保組織而言，J市環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會于2015年正式注冊登記；2020年5月J市生態(tài)環(huán)境保護協(xié)會成立。相關(guān)環(huán)保企業(yè)自成立運作以來收到了良好的社會效果，但其內(nèi)部發(fā)展過程依然存在一些困難。具體到農(nóng)村地區(qū)，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)村的青壯年大多選擇外出務(wù)工甚至直接在城市買房定居，由于缺少參與主體和年輕血液，環(huán)保組織的向心力和凝聚力正在逐漸減退。另外，環(huán)保組織的資金主要來源于企業(yè)捐贈和上級政府撥款，捐贈資金的穩(wěn)定性、長效性不足使得村級環(huán)保組織往往過分依賴上級政府撥款，本村的基礎(chǔ)建設(shè)工作受到財政制約難以得到有效落實，這些都將影響環(huán)保組織參與環(huán)境治理的成效[4]。

（二）法律責任不明確

法律制度的完善是各個主體參與環(huán)境治理的最有力保障。我國關(guān)于環(huán)境治理的法律條文多但缺少普遍適用的法律規(guī)范，因此要求各個地區(qū)的立法者要根據(jù)本地面臨的現(xiàn)實矛盾和突出問題進行符合當?shù)貙嶋H的立法表達。同時，在立法過程中，要充分考慮當?shù)氐淖匀毁Y源、民風民俗、文化傳承等各種要素，并就現(xiàn)存的突出問題給予針對性的回應(yīng)和解決。但是，應(yīng)環(huán)境保護的整體性要求和地方政府對于事權(quán)、財權(quán)等方面的制約，地方立法在實際的制定、執(zhí)行和落實層面依然存在一定的困難。從J市在人居環(huán)境治理政策的立法類型可以看出，關(guān)于環(huán)境治理的執(zhí)行性立法較多而創(chuàng)制性立法較少；就立法內(nèi)容來看，基本與山東省域的人居環(huán)境治理政策無異，很少帶有J市特有的地方特色，法律責任也沒有經(jīng)過明確、具體和細化。

（三）激勵機制不健全

J市在2022年5月1日起施行的《農(nóng)村人居環(huán)境治理條例》中強調(diào)，“任何單位和個人都有義務(wù)保護農(nóng)村人居環(huán)境”“任何單位和個人都有權(quán)對破壞農(nóng)村人居環(huán)境的行為進行勸阻或舉報”“鼓勵社會資本參與農(nóng)村人居環(huán)境治理項目的建設(shè)、運營和維護”“村民委員會通過制定村規(guī)民約建立激勵機制，引導(dǎo)村民積極參加”等，一系列規(guī)定說明J市在制定人居環(huán)境治理政策的過程中已經(jīng)意識到了公眾參與的重要地位和作用，但在激勵目標、考核指標、獎懲標準、激勵方式等方面依然沒有明確的規(guī)定。就村民激勵政策而言，村規(guī)民約雖然是通過村民會議自主制定的，但普通村民在制定村規(guī)民約時很少主動發(fā)言而往往是被動贊成，且村規(guī)民約中的激勵措施大都是榮譽稱號、張貼紅榜等精神方面的激勵，物質(zhì)激勵相對匱乏，很難提高村民參與積極性，因此難免存在被動接受政府治理成果的“搭便車”[5]現(xiàn)象。

三、促進公眾參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的對策

（一）科學界定主體職責，落實多元主體協(xié)同治理

村民是農(nóng)村人居環(huán)境治理的主力軍，他們生在農(nóng)村、長在農(nóng)村，是最關(guān)心農(nóng)村發(fā)展的人，對農(nóng)村建設(shè)也有自己的見解和主張。因此，要調(diào)動廣大村民廣泛和積極參與，就要傾聽他們的意見和建議，從而實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟與環(huán)境和諧發(fā)展的良性循環(huán)。然而，隨著城市化進程的不斷加快，農(nóng)村的青壯年勞動力大都外出務(wù)工，留在村子里的多為中老年女性以及無法進行體力勞動的中老年男性。因此，為了提高人居環(huán)境治理成效，首先，地方政府要充分利用現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)資源，結(jié)合本地實際，有針對性地進行環(huán)境治理培訓，將環(huán)境治理的相關(guān)法律法規(guī)和政策建議以網(wǎng)絡(luò)培訓的方式傳達給村民，以提高村民的參與意識和參與能力[6]，滿足村民的個性化需求；其次，政府部門要向村民宣傳并推行本土化的綠色生產(chǎn)方式，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)向綠色生態(tài)轉(zhuǎn)型，從源頭杜絕污染問題的產(chǎn)生；最后，要加強公眾對環(huán)境治理全過程的反饋和監(jiān)督，通過定期召開環(huán)境信息發(fā)布會、公布市長熱線、生態(tài)環(huán)境部部長信箱等方式，保證環(huán)境治理過程的公開性和透明性，密切政府與公眾之間的聯(lián)系與溝通，通過及時反饋減少事后參與無法挽救的損失以及群體性事件的發(fā)生，促進環(huán)境治理的綠色低碳和高效發(fā)展，促進社會的和諧和穩(wěn)定。

就企業(yè)而言，由于農(nóng)村地區(qū)的占地面積多、廉價勞動力資源豐富等原因，大部分高污染企業(yè)相繼轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)。此外，一些本地企業(yè)或是家族式小企業(yè)由于環(huán)保意識不強、生產(chǎn)技術(shù)落后以及粗放式的管理模式等原因也對當?shù)丨h(huán)境造成了嚴重的影響[7]。因此，政府部門要采取有效措施發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的主體力量，推動農(nóng)村人居環(huán)境的改善和提高。一方面，要加強企業(yè)的規(guī)范管理和監(jiān)督，取締污染問題比較嚴重的生產(chǎn)工藝和流程，規(guī)范廢棄污染物的處理和污染氣體的排放，引導(dǎo)企業(yè)改變“先污染后治理”的錯誤思想，增強綠色生態(tài)意識；另一方面，要加強環(huán)境監(jiān)督的執(zhí)法力度，對于那些積極投身環(huán)保事業(yè)、主動改進生產(chǎn)技術(shù)的企業(yè)可適當簡化監(jiān)管流程，而對于那些不合規(guī)合法的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要加大處罰力度，避免企業(yè)以心存僥幸和頂風作案的消極態(tài)度逃避環(huán)保責任，為企業(yè)營造一個公平公正的市場環(huán)境。

作為專業(yè)從事環(huán)?；顒拥慕M織，民間環(huán)保組織無論在環(huán)保知識、環(huán)保經(jīng)驗、環(huán)保技術(shù)亦或是政策支持方面都有著其他主體不可比擬的專業(yè)性，因此，針對目前環(huán)保組織數(shù)量少、籌資難等問題，地方政府要制定相關(guān)政策鼓勵環(huán)保組織的成立和發(fā)展，并通過減免稅收、增加財政撥款等相關(guān)政策降低環(huán)保組織的注冊門檻，促進公眾參與環(huán)境治理的規(guī)范化和制度化。另外，在內(nèi)部建設(shè)方面，針對環(huán)保組織存在的人才缺乏等問題，要引進大量高學歷、有能力的高質(zhì)量人才，同時要對其進行專業(yè)化的技能培訓，使得該組織在引入新鮮血液后能提高團隊的戰(zhàn)斗力和凝聚力，加強新時代民間環(huán)保組織的人才隊伍建設(shè)。此外，環(huán)保組織還要加強與高校和研究所的聯(lián)系，擴大自身影響力。在與高校聯(lián)系的過程中，環(huán)保組織可以為在校大學生提供實習崗位，這不僅可以改變組織內(nèi)部人才匱乏、人手不足的現(xiàn)狀，還可以給實習學生提供一份實習經(jīng)驗，從而為以后的職業(yè)規(guī)劃和職業(yè)發(fā)展添磚加瓦；而在和研究所的密切聯(lián)系中，可以結(jié)合時代發(fā)展，尋求專家們的前瞻性指導(dǎo)，進而在結(jié)合現(xiàn)代技術(shù)以及社會資源的基礎(chǔ)上，大力推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，在相互交往過程中提高該組織在人居環(huán)境治理方面的影響力。

（二）完善法律保障機制

法律制度的規(guī)范和完善是公眾參與環(huán)境治理的保障和前提。首先，在環(huán)保立法以及相關(guān)政策的制定過程中要積極引導(dǎo)公眾參與，將公眾的合理意愿落實到法律條文之中，并在法律中繼續(xù)明確保護環(huán)境是公民的基本權(quán)利和法定義務(wù)，以法律強制力促進公眾參與到環(huán)境治理的行動中來。其次，在上位法的基礎(chǔ)上，要保證地方立法既能符合當?shù)貙嶋H又能體現(xiàn)地方特色，在把握國家大局方針的同時加大地方立法的創(chuàng)新性，細化主體的法律責任、權(quán)利義務(wù)、相關(guān)標準和范圍，通過立法的形式對當?shù)丨h(huán)境的突出問題進行闡釋和回應(yīng)，促進地方經(jīng)濟與環(huán)境保護的協(xié)同發(fā)展。最后，在立法前要對村莊的地理環(huán)境、人口密度、村莊的歷史文化等進行充分的調(diào)研，進而分析地方立法的必要性和可行性，注重立法的精細化、具象化以提升地方立法的適用性和可操作性，促進環(huán)境的精細化整治[8]。

（三）建立環(huán)境激勵機制

激勵機制可以提高公眾參與環(huán)境治理的積極性。本地企業(yè)及環(huán)保組織的激勵機制通常來自于法律制度的明文規(guī)定，而村民的激勵機制則在村民會議的村規(guī)民約中產(chǎn)生。結(jié)合典型地區(qū)的優(yōu)秀經(jīng)驗，對村民的激勵可以通過制度激勵、精神激勵以及物質(zhì)激勵三種方式協(xié)同推進農(nóng)村地區(qū)環(huán)境治理成效的改善和提高。作為典型代表的“綠色賬戶”模式來自于上海市的成功經(jīng)驗。2013年，上海市在踐行垃圾分類的過程中首先提出了“綠色賬戶”的概念。綠色賬戶，也就是所謂的積分制，是以全體村民為積分對象并以家庭為單位設(shè)立“綠色賬戶”，由各村黨組織負責制定積分的項目、指標以及考核標準，定期公示家庭積分并展開評比活動，保證評比結(jié)果的公開性和透明性，并給予積分最高的家庭榮譽稱號以及一定的物質(zhì)獎勵，這一舉措能夠很好帶動村民參與人居環(huán)境治理和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

四、結(jié)束語

農(nóng)村人居環(huán)境治理是一項基礎(chǔ)性、復(fù)雜性、長期性的系統(tǒng)工程，其治理效能關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟和自然的和諧與可持續(xù)發(fā)展。本文針對J市農(nóng)村人居環(huán)境治理工作中的公眾參與困境，在借鑒上海市及其他典型城市的成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從主體、機制、法律三方面提出了相應(yīng)的解決對策，從而促進J市農(nóng)村人居環(huán)境治理工作的有序開展，為我國農(nóng)村地區(qū)人居環(huán)境治理的未來發(fā)展提供參考和借鑒。

參考文獻：

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