市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)特征及管控策略

韓國(guó)梁 陳朋

摘? ?要：2020年新版《土地管理法》實(shí)行之后，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可依法進(jìn)入用地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場(chǎng)建設(shè)正逐步形成。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，以土地為依托，吸引技術(shù)、人才、資金向農(nóng)村集聚，將扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)要素配置不均衡的局面。當(dāng)前，全國(guó)范圍內(nèi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市正處在啟動(dòng)階段，相關(guān)案例較少，而首批“三塊地”改革試點(diǎn)地區(qū)入市工作開展較早，成交案例較多，形成了可操作的入市制度成果。通過(guò)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)案例分析，從流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)用途、利益分配三方面特征進(jìn)行總結(jié)歸納，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出具體的入市管控策略，對(duì)其他地區(qū)推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作可提供一定的參考。

關(guān)鍵詞：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；入市流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F321.32? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）16-0014-03

引言

在我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制下，鄉(xiāng)村的建設(shè)用地禁止通過(guò)用地市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)村土地市場(chǎng)巨大的潛能難以得到釋放。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元割裂的發(fā)展模式已不能滿足新時(shí)期的需要，因此，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場(chǎng)成為我國(guó)在新發(fā)展階段的重要任務(wù)。2020年，在“三塊地”改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，新版《土地管理法》正式允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。在新發(fā)展時(shí)期，通過(guò)農(nóng)村土地制度改革盤活鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地，以土地為抓手，促進(jìn)資金、人才、技術(shù)等要素向農(nóng)村聚集，通過(guò)入市流轉(zhuǎn)帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興，是我國(guó)新發(fā)展階段的必由之路。

一、相關(guān)概念

（一）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地

《土地管理法》中對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的定義為：土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

（二）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市

是指在一定的年限內(nèi)，通過(guò)簽訂出讓合同，所有主體將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)在用地市場(chǎng)上公開流轉(zhuǎn)，從而獲得一定收益的過(guò)程。

二、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)特征

（一）流轉(zhuǎn)價(jià)格特征

在市場(chǎng)化的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格較之前出現(xiàn)了用地價(jià)格大幅上漲的現(xiàn)象。據(jù)自然資源部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，經(jīng)過(guò)兩次延期，到2019年底共入市流轉(zhuǎn)12 644宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，計(jì)12.5萬(wàn)畝，總成交金額約為476.6億元，可計(jì)算得出全國(guó)平均每畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地地價(jià)約為38.23萬(wàn)元/畝。從具體試點(diǎn)地區(qū)來(lái)看，各試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地地價(jià)較之前均有不同程度的上漲。例如，西安市高陵區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與過(guò)去相比地價(jià)提升了50多倍；浙江省德清縣砂村每股股權(quán)收益從5 500元增加到8 000元，增幅達(dá)45%[1]。

（二）流轉(zhuǎn)用途特征

從各試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地成交數(shù)據(jù)來(lái)看，其流轉(zhuǎn)的主要用途仍以傳統(tǒng)時(shí)期的工業(yè)用途為主導(dǎo)。以“三塊地”改革試點(diǎn)之一的德清縣為例，從德清縣2015—2020年官方發(fā)布的流轉(zhuǎn)成交公告來(lái)看，其已經(jīng)流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地絕大部分為工業(yè)用途，占成交總數(shù)的85%（見表1）。近年來(lái)，隨著中央提出以建設(shè)用地為依托建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展保障體系，在國(guó)家三產(chǎn)融合政策導(dǎo)向下，以鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等為主要用途的商服用地的比例開始增加，其中以鄉(xiāng)村旅游為主。從德清縣2020年的流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)來(lái)看，用于鄉(xiāng)村旅游的商服用地占比72%，用于生態(tài)農(nóng)業(yè)的商服用地占比22%。

（三）利益分配特征

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益由政府、村集體、農(nóng)戶三方獲得。其中，政府以收取調(diào)節(jié)金獲得部分增值收益，村集體獲得扣除政府所得后的土地增值收益，農(nóng)戶以一次性補(bǔ)償或者入股兩種方式與村集體按比例分配增值收益。

1.政府利益收益

各地采取的征收方式和征收比例不盡相同。第一種征收方式是按照土地成交總價(jià)的一定比例征收，如北京、四川、浙江等地區(qū)（見表2）。

服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面，通過(guò)收益的再投放促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展。

2.村集體利益收益

村集體的收益主要以扣除政府調(diào)節(jié)金后的用地增值收益體現(xiàn)，具體分為三種情況。用地歸屬鎮(zhèn)集體組織的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理。用地歸屬村集體的，村集體按一定比例留存入市收益后，再進(jìn)行村民之間的分配。如北京市留存30%—35%，貴州省留存不低于40%，四川省留存不低于80%，不同地區(qū)間留存比例相差較大。用地歸屬村民小組的，村集體可按一定比例收取公益金，如河南省收取不高于30%，浙江省收取10%等，以供村莊發(fā)展使用。

3.農(nóng)戶利益收益

從首批試點(diǎn)地區(qū)來(lái)看，農(nóng)戶所獲利益以現(xiàn)金補(bǔ)償為主，其次是通過(guò)股份追加的形式體現(xiàn)?？鄢寮w的收益后，剩余部分的收益在農(nóng)村各農(nóng)戶之間分配。各地對(duì)于不同農(nóng)戶間利益如何分配并未給出具體的比例，各村組織協(xié)商方案超過(guò)2/3集體成員同意即可通過(guò)，一般集體成員可獲得村集體入市收益的20%—80%[2]。

三、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

（一）用地價(jià)格上漲，限制農(nóng)業(yè)發(fā)展

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的設(shè)置為農(nóng)機(jī)存放、農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品加工等提供功能空間，為農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供用地保障[1]。隨著減量提質(zhì)等政策出臺(tái)的影響，未來(lái)存量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地將是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的主要供給來(lái)源。從試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格特征來(lái)看，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下入市帶來(lái)的土地價(jià)值的釋放使得建設(shè)用地價(jià)格倍增。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位，農(nóng)業(yè)本身的弱質(zhì)屬性使其受成本的影響較大，價(jià)格的上漲導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展所需建設(shè)用地成本大幅度增加，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)所需建設(shè)用地減少，難以滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。

（二）產(chǎn)業(yè)指向不明，脫農(nóng)現(xiàn)象突出

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的空間載體，在農(nóng)村地區(qū)延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面發(fā)揮著重要作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，由于第一產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)率較低，現(xiàn)階段集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)于具體的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向尚不明確，產(chǎn)業(yè)指向模糊，既有的以城市需求為主導(dǎo)的用地配置會(huì)擠壓農(nóng)村發(fā)展所需建設(shè)用地的空間，使得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流向與農(nóng)業(yè)無(wú)關(guān)的產(chǎn)業(yè)，以至于產(chǎn)業(yè)脫農(nóng)現(xiàn)象將越來(lái)越嚴(yán)重，擠壓農(nóng)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展[3]。

（三）政府收益限制，降低入市積極性

城市政府的財(cái)政來(lái)源主要是土地出讓所獲的增值收益，同時(shí)，土地出讓所獲收益對(duì)城市政府的影響也較大。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市能夠帶來(lái)的收益的多少是政府推動(dòng)入市流轉(zhuǎn)積極性的關(guān)鍵因素。在傳統(tǒng)的征地模式下，政府在土地出讓過(guò)程中所獲收益約占土地出讓總價(jià)格的70%[4]。通過(guò)分析試點(diǎn)地區(qū)入市收益分配方案發(fā)現(xiàn)，相比于政府在國(guó)有建設(shè)用地出讓上所獲得的收益，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的過(guò)程中政府所獲的收益相對(duì)較低，從而使得政府對(duì)于入市流轉(zhuǎn)的動(dòng)力不足。

四、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管控策略

（一）建立用地分級(jí)分類定價(jià)體系

如今，國(guó)有建設(shè)用地已經(jīng)形成了相對(duì)成熟的地價(jià)評(píng)價(jià)機(jī)制，但集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在此方面還比較缺乏，須根據(jù)其用地的特性建立相應(yīng)的價(jià)格評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)不同區(qū)位、不同資源稟賦的用地進(jìn)行等級(jí)評(píng)價(jià)，為入市流轉(zhuǎn)地價(jià)的確定做參考。同時(shí)，針對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地需求情況，可將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分為支農(nóng)建設(shè)用地和非農(nóng)建設(shè)用地。對(duì)于支農(nóng)建設(shè)用地，可單獨(dú)設(shè)置一套價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，控制其價(jià)格過(guò)快增長(zhǎng)，避免因用地價(jià)格上漲過(guò)高而增加農(nóng)業(yè)發(fā)展的成本，從而為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供保障[1]。

（二）加強(qiáng)用地產(chǎn)業(yè)用途管控與監(jiān)督機(jī)制

嚴(yán)格把控入市流轉(zhuǎn)前及流轉(zhuǎn)后的產(chǎn)業(yè)用途，加快實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃編制，實(shí)現(xiàn)土地用途管制的全覆蓋。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，用途管制要與農(nóng)業(yè)三產(chǎn)融合發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)，可劃定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)，其范圍內(nèi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地只能作為農(nóng)業(yè)配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者支持與農(nóng)業(yè)相關(guān)的第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[1]。除此之外，完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用途評(píng)價(jià)體系，根據(jù)用地的資源稟賦，確定適宜開發(fā)的產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，加強(qiáng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后日常監(jiān)測(cè)監(jiān)督機(jī)制，防止在利益驅(qū)動(dòng)下引起規(guī)劃用途的變更。

（三）完善用地入市收益分配機(jī)制

首先，在政府層面。通過(guò)降低與國(guó)有建設(shè)用地出讓之間的收益差距，倒逼政府積極推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市[2]。逐步增加入市收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的比例，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。其次，在村集體層面。健全相關(guān)規(guī)章制度，制定公開透明的資產(chǎn)管理平臺(tái)，探索多樣化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，利用所得收益積極推動(dòng)村莊建設(shè)與發(fā)展；同時(shí)，切實(shí)保護(hù)村民利益，探索村集體內(nèi)部利益分配機(jī)制，探索一次性現(xiàn)金補(bǔ)償及入股等多種利益分配方式。

五、結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)特征分析發(fā)現(xiàn)，既有的以城市為主導(dǎo)的用地供給模式在入市過(guò)程中暴露出許多問(wèn)題。根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，須對(duì)入市流轉(zhuǎn)過(guò)程中用地價(jià)格、用途管控、分配機(jī)制等方面進(jìn)一步探索完善，以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市為契機(jī)，通過(guò)用地盤活，帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

參考文獻(xiàn)：

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Circulation Characteristics and Control Strategies of Collectively Operated Construction

Land under Market Economy

Han Guoliang， Chen Peng

（Shandong Jianzhu University， Jinan 250100， China）

Abstract： After the implementation of the new land management law in 2020， collectively operated construction land can enter the land market for circulation according to law， and the construction of a unified land market in urban and rural areas is gradually taking shape. Under the market economy， relying on land and attracting technology， talents and funds to gather in rural areas will reverse the unbalanced allocation of urban and rural factors. At present， the market entry of collectively operated construction land across the country is in the start-up stage， and there are few relevant cases. The market entry of the first three pilot areas of land reform was carried out earlier， with more transaction cases， forming an operable market entry system. Through the case analysis of collective operating construction land transfer in the pilot area， this paper summarizes the characteristics of transfer price， transfer purpose and benefit distribution， and puts forward specific market entry control strategies for the problems found， so as to provide some reference for promoting the market entry of collective operating construction land in other areas.

Key words： market economy; collectively operated construction land; market entry circulation

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