中國(guó)地方財(cái)政支出績(jī)效（2008～2020）：趨勢(shì)與周期

文/李明 王帥

引言

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。但從總體上肯定財(cái)政的績(jī)效，不能否認(rèn)還有提升的空間?；谠缙跀?shù)據(jù)的一些研究，如陳詩(shī)一和張軍采用1997～2005年省級(jí)數(shù)據(jù)測(cè)算發(fā)現(xiàn)，與前沿省份相比，我國(guó)仍有相當(dāng)一部分省份的財(cái)政支出不是很有效率，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分對(duì)財(cái)政支出績(jī)效有著深遠(yuǎn)的影響。全球金融危機(jī)至今，我國(guó)財(cái)政體制、財(cái)政收支結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的變化。例如，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革深入推進(jìn)，央地財(cái)政支出格局由持續(xù)變化走向基本穩(wěn)定（央地一般公共預(yù)算支出之比，目前基本穩(wěn)定在15%∶85%左右）；轉(zhuǎn)移支付體系逐步完善，中央集中財(cái)政收入及在地區(qū)間再配置能力增強(qiáng)，各地財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)趨向收斂，基本公共服務(wù)均等化進(jìn)展明顯；財(cái)政支出功能結(jié)構(gòu)深入調(diào)整，衛(wèi)生健康、社保就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)等民生支出較快增長(zhǎng)。財(cái)政體制調(diào)整和財(cái)政收支格局的新變化，提出了重估計(jì)預(yù)算績(jī)效（特別是支出績(jī)效）的新要求。

一方面，預(yù)算體現(xiàn)國(guó)家的戰(zhàn)略和政策，財(cái)政支出是預(yù)算執(zhí)行的集中體現(xiàn)，評(píng)價(jià)其績(jī)效，有助于評(píng)價(jià)支出預(yù)算貫徹落實(shí)戰(zhàn)略和政策的效果。另一方面，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，財(cái)政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾加劇，債務(wù)和財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)高企，緩解矛盾、防范風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵是向內(nèi)挖潛，提升財(cái)政資源配置效率和資金使用效益。把握過(guò)往和當(dāng)前財(cái)政支出績(jī)效基本趨勢(shì)、探究其規(guī)律，有助于更好確定工作靶向。也正是在上述背景下，黨的十八大以來(lái)，我國(guó)加快推進(jìn)預(yù)算管理制度改革，黨的二十大部署健全現(xiàn)代預(yù)算制度。

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的核心內(nèi)容，各方聚焦這一領(lǐng)域展開(kāi)了豐富的研究。但學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)與實(shí)務(wù)部門評(píng)價(jià)的差距，財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與其他對(duì)象（部門和單位、項(xiàng)目和政策）評(píng)價(jià)的落差，評(píng)價(jià)結(jié)果與社會(huì)期待的偏差，引發(fā)多方關(guān)注。已有研究對(duì)此給出了多種解釋，如評(píng)價(jià)指標(biāo)不完善、評(píng)價(jià)主體不獨(dú)立等。但也有研究認(rèn)為，這更可能與我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主要聚焦部門和單位預(yù)算，覆蓋的資金主要是具體的項(xiàng)目支出，沒(méi)有觸及財(cái)政整體支出及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，即主要關(guān)注財(cái)政資金使用效益，較少涉及財(cái)政資源配置、橫向比較不足有關(guān)。為回應(yīng)這一爭(zhēng)論，本文嘗試從動(dòng)態(tài)和靜態(tài)兩個(gè)維度，測(cè)算2008～2020年我國(guó)地方財(cái)政支出整體績(jī)效，總結(jié)事實(shí)和特征。

文獻(xiàn)回顧與述評(píng)

2003年，黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”。此后，我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作加快推進(jìn)。國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)對(duì)財(cái)政支出績(jī)效的相關(guān)研究大體分為三大類：第一類著重對(duì)評(píng)價(jià)理念、框架和指標(biāo)體系進(jìn)行探討；第二類積極開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)；第三類文獻(xiàn)主要是在第二類文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步考察影響財(cái)政支出績(jī)效的因素。我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)積累了豐富的文獻(xiàn)，但也存在一些值得探討的問(wèn)題。

一是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與國(guó)家戰(zhàn)略和政策的融合不夠。預(yù)算體現(xiàn)國(guó)家的戰(zhàn)略和政策，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)與國(guó)家戰(zhàn)略和政策融合。但現(xiàn)有文獻(xiàn)評(píng)價(jià)指標(biāo)選取標(biāo)準(zhǔn)缺乏一致的邏輯，指標(biāo)各有側(cè)重，難以反映國(guó)家戰(zhàn)略和政策全貌。

二是評(píng)價(jià)對(duì)象選取與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不一致?？h鄉(xiāng)、地市和省，選擇何者更為合理，還缺乏思考。最優(yōu)（次優(yōu)）評(píng)價(jià)對(duì)象的選取，與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分有關(guān)。近年來(lái)，我國(guó)積極推進(jìn)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，如義務(wù)教育，不斷提升統(tǒng)籌管理層次，以低層級(jí)政府為評(píng)估對(duì)象，易低估上級(jí)投入。此外，我國(guó)省以下財(cái)政體制省際差異也很大。像浙江、廣東等省份，一般公共預(yù)算財(cái)力主要集中在省以下，而青海等一些省份，省以下掌握的要少得多，以地市或縣為分析對(duì)象，后一類省份省級(jí)的貢獻(xiàn)將被忽視。

三是投入—產(chǎn)出和效益的時(shí)間窗口不匹配。目前眾多文獻(xiàn)普遍采用當(dāng)年投入—產(chǎn)出和效益數(shù)據(jù)評(píng)估財(cái)政支出績(jī)效。但從投入端看，財(cái)政投入特別是其中的項(xiàng)目支出，相當(dāng)一部分在當(dāng)年無(wú)法形成實(shí)物工作量；從產(chǎn)出和效益看，當(dāng)年的產(chǎn)出和效益是跨期投入累積形成的。忽視投入—產(chǎn)出和效益的時(shí)間窗口匹配問(wèn)題，也會(huì)導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有偏差。

四是財(cái)政投入核算的口徑偏窄。目前，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)常用一般公共預(yù)算支出，作為投入指標(biāo)，忽視了其他預(yù)算特別是政府性基金預(yù)算的作用。我國(guó)政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算在支出方向上有不少相似的地方，且規(guī)模巨大。不考慮這一塊，將低估財(cái)政投入，高估高度依賴政府性基金省份的財(cái)政支出績(jī)效。

地方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)框架與方法

（一）投入—產(chǎn)出和效益指標(biāo)的確定

基于文獻(xiàn)評(píng)議中提及的評(píng)價(jià)對(duì)象選取的考慮，本文在省（含直轄市、自治區(qū)）層面評(píng)估財(cái)政支出的績(jī)效。省是次國(guó)家的行政區(qū)劃，承擔(dān)了絕大部分財(cái)政支出責(zé)任。以一般公共預(yù)算為例，近年來(lái)，承擔(dān)了近85%的支出（中央承擔(dān)15%），能最大程度確保支出責(zé)任與產(chǎn)出和效益的對(duì)應(yīng)。本文財(cái)政支出范圍的確定需要權(quán)衡。社?；痤A(yù)算?？顚Ｓ茫蛔隹紤]。理論上，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算也是財(cái)力的組成部分，但我國(guó)試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的時(shí)間較晚，各省啟動(dòng)編制年份不一，占各省財(cái)力比重也不高。為確保數(shù)據(jù)時(shí)序稍長(zhǎng)，本文也未予考慮。最終，本文財(cái)政支出包括一般公共預(yù)算支出和政府性基金支出，用年末常住人口數(shù)取人均值標(biāo)準(zhǔn)化。

本文著重從產(chǎn)出和效益維度設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。對(duì)于具體的指標(biāo)，現(xiàn)有文獻(xiàn)多考慮的是政府提供的主要公共品和服務(wù)，但究竟包含哪些，還缺乏一致的認(rèn)識(shí)和統(tǒng)領(lǐng)性的邏輯。預(yù)算體現(xiàn)國(guó)家的戰(zhàn)略和政策，相應(yīng)地，財(cái)政支出安排要深入貫徹新發(fā)展理念。鑒于此，本文緊扣新發(fā)展理念內(nèi)涵，結(jié)合已有研究，構(gòu)建了包含創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享等5項(xiàng)一級(jí)、14項(xiàng)二級(jí)、31項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從正負(fù)方向、多個(gè)維度衡量財(cái)政支出的產(chǎn)出和效益。

在投入—產(chǎn)出和效益時(shí)間窗口選取上，參考財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)資金管理規(guī)定，重點(diǎn)考慮基于兩年移動(dòng)平均的指標(biāo)。依據(jù)是，《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)地方財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理的通知》（財(cái)預(yù)〔2010〕383號(hào)）等明確規(guī)定，對(duì)超過(guò)預(yù)算一年以上的項(xiàng)目資金，原則上要收回總預(yù)算，暗含了多數(shù)支出應(yīng)在2年內(nèi)形成實(shí)物工作量的要求。

（二）評(píng)價(jià)方法與數(shù)據(jù)

鑒于以省為對(duì)象樣本量少等原因，本文選用DEA非參方法測(cè)算。目前，基于徑向距離函數(shù)的DEA-CCR模型和DEA-BCC模型運(yùn)用最廣，但存在一定的局限性。例如，未考慮投入或產(chǎn)出要素的松弛性；無(wú)法對(duì)處于生產(chǎn)前沿面上的決策單元進(jìn)行比較；依次對(duì)各橫截面數(shù)據(jù)進(jìn)行估計(jì)（靜態(tài)分析），由于不同年份的生產(chǎn)前沿不同，得到的效率值不便在年份之間進(jìn)行動(dòng)態(tài)比較（動(dòng)態(tài)分析）。本文結(jié)合非徑向超效率SBM模型與兩期技術(shù)前沿方法，構(gòu)建BM指數(shù)，對(duì)傳統(tǒng)測(cè)算方法進(jìn)行優(yōu)化，以克服以上問(wèn)題。樣本上，綜合考慮可得性和全面性，構(gòu)造了2007～2020年30個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)，并以2006年為基期對(duì)各名義變量進(jìn)行平減。由于數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，刪除了西藏的樣本。

我國(guó)地方財(cái)政支出績(jī)效的趨勢(shì)與特征

測(cè)算分兩步，首先測(cè)算2009～2020年各省財(cái)政支出績(jī)效BM指數(shù)，分析地方財(cái)政支出績(jī)效的動(dòng)態(tài)變化及其周期性特征；然后測(cè)算2008～2020年各省財(cái)政支出效率，考察財(cái)政支出績(jī)效橫向的省際差異。

（一）地方財(cái)政支出績(jī)效的動(dòng)態(tài)變化

（1）總體看，2009～2020年，全國(guó)地方財(cái)政支出績(jī)效BM指數(shù)在6個(gè)年份（2012～2017年）大于1，說(shuō)明2008年以來(lái)我國(guó)地方財(cái)政支出績(jī)效半數(shù)年份在改善。

（2）分階段看，2009～2011年BM指數(shù)穩(wěn)定地小于1，說(shuō)明財(cái)政支出績(jī)效在持續(xù)、穩(wěn)定地下滑。該時(shí)間段內(nèi)，我國(guó)財(cái)政政策以應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)、提振經(jīng)濟(jì)為主線，各類刺激方案疊加、矛盾有所累積，可能是導(dǎo)致地方財(cái)政支出績(jī)效下滑的重要原因。2012～2017年BM指數(shù)大于1，且呈上升趨勢(shì)，表明地方財(cái)政支出績(jī)效在逐年改善。這一時(shí)期的改善，可能與幾個(gè)因素有關(guān)。一是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)預(yù)算管理制度改革加快，預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)從赤字規(guī)模和預(yù)算收支平衡狀態(tài)向支出預(yù)算和政策拓展，預(yù)算績(jī)效管理的廣度和深度不斷加大。二是在新發(fā)展理念引領(lǐng)下，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化調(diào)整。三是“八項(xiàng)規(guī)定”實(shí)施后，整風(fēng)肅紀(jì)力度加大，財(cái)經(jīng)紀(jì)律強(qiáng)化，財(cái)政資源配置效率和資金使用效益提升。2018～2020年BM指數(shù)降至1以下，說(shuō)明地方財(cái)政支出績(jī)效未能持續(xù)改善，甚至略有下行。

（3）分地區(qū)看，東中西三大區(qū)域財(cái)政支出績(jī)效變化呈現(xiàn)明顯差異。除個(gè)別年份，西部地區(qū)財(cái)政支出績(jī)效BM指數(shù)都在東部和中部的上方。在指數(shù)小于1的階段，西部地區(qū)財(cái)政支出績(jī)效的降幅整體小于東部和中部地區(qū)；在指數(shù)大于1的階段，西部地區(qū)財(cái)政支出績(jī)效提升的幅度大于東部和中部地區(qū)。這表明，西部地區(qū)的財(cái)政支出效率有較快的改善。

（4）就具體省份而言，表現(xiàn)最為突出的是內(nèi)蒙古，大于1的頻次為12，次之為重慶和寧夏，都在西部地區(qū)范圍內(nèi)。河北大于1的頻次最少，表明其財(cái)政支出績(jī)效在持續(xù)下滑，但要說(shuō)明，這并不意味著其財(cái)政支出績(jī)效絕對(duì)水平居全國(guó)最后，因?yàn)锽M指數(shù)主要用于對(duì)決策單元（省份）自身績(jī)效的動(dòng)態(tài)比較，不適用于單元（省份）間的橫向比較。

（二）地方財(cái)政支出績(jī)效波動(dòng)的周期性

財(cái)政支出績(jī)效是否具有政治周期？從全國(guó)情況看，加總的全國(guó)地方財(cái)政支出績(jī)效與全國(guó)黨代會(huì)召開(kāi)有一定的聯(lián)系，大體在全國(guó)黨代會(huì)召開(kāi)的前一年和當(dāng)年，BM指數(shù)的均值總體高于此前年份，績(jī)效顯著提高?；谑〖?jí)數(shù)據(jù)的面板Tobit模型檢驗(yàn)證實(shí)，分省財(cái)政支出績(jī)效變動(dòng)同樣存在政治周期，在省級(jí)黨代會(huì)召開(kāi)的前一年和當(dāng)年，地方財(cái)政支出績(jī)效顯著提高，與全國(guó)態(tài)勢(shì)一致。一個(gè)可能是，黨代會(huì)臨近和召開(kāi)期間，整風(fēng)肅紀(jì)力度加大，約束了官員可能的違規(guī)違紀(jì)行為，提升了財(cái)政資金的使用效益。另一個(gè)可能是，出于職業(yè)生涯的考慮，官員傾向縮減易生腐敗和事故的基建項(xiàng)目，增加教科文衛(wèi)等“安全型”支出，優(yōu)化了財(cái)政資源配置效率。

財(cái)政支出績(jī)效是否具有經(jīng)濟(jì)周期？在全國(guó)范圍內(nèi)，財(cái)政支出績(jī)效BM指數(shù)與經(jīng)濟(jì)周期的關(guān)聯(lián)不明顯。分階段看，2013年前，地方財(cái)政支出績(jī)效變化呈現(xiàn)出一定的逆經(jīng)濟(jì)周期特征，此后總體呈順經(jīng)濟(jì)周期特征?；谑〖?jí)數(shù)據(jù)的計(jì)量檢驗(yàn)結(jié)果也顯示，沒(méi)有證據(jù)表明地方財(cái)政支出績(jī)效變化隨經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)。

財(cái)政支出績(jī)效是否具有財(cái)政周期？從全國(guó)趨勢(shì)看，2012～2016年新增債務(wù)率攀升時(shí)，財(cái)政支出績(jī)效BM指數(shù)提升，2016年以后新增債務(wù)率下降時(shí)，BM指數(shù)相應(yīng)減小，意味著財(cái)政支出績(jī)效可能與新增債務(wù)率呈正相關(guān)關(guān)系。省級(jí)層面的計(jì)量檢驗(yàn)結(jié)果顯示，新增債務(wù)率與財(cái)政支出績(jī)效間存在顯著正向關(guān)聯(lián)。債務(wù)與財(cái)政壓力對(duì)應(yīng)，一般而言，債務(wù)率越高時(shí)財(cái)政壓力越大，相應(yīng)資金使用監(jiān)管審計(jì)越嚴(yán)格，同時(shí)債券融資資金使用方向多聚焦國(guó)家重大戰(zhàn)略和民生短板，可能共同推動(dòng)了支出績(jī)效的提升。

（三）地方財(cái)政支出績(jī)效的省際差異

在核算可比的分省財(cái)政支出績(jī)效指數(shù)的基礎(chǔ)上，我們關(guān)注兩個(gè)問(wèn)題：一是各省財(cái)政支出績(jī)效的排序及變化情況；二是省份間的財(cái)政支出績(jī)效差異是擴(kuò)大了還是縮小了。

（1）聚類分析根據(jù)2008～2020年財(cái)政支出績(jī)效，將30個(gè)省份總體分為優(yōu)、良、中、差4類（對(duì)應(yīng)省份數(shù)分別為2、3、7和18）?？偟目矗瑬|部省份多為中等及以上，中、西部地區(qū)基本主要為中和差，顯示東部財(cái)政支出績(jī)效整體高于中西部地區(qū)。

（2）具體看，無(wú)論是2008年，還是2020年，北京、廣東、上海、河南、天津、海南、山東、青海、甘肅等省份的財(cái)政支出績(jī)效始終居全國(guó)前50%，保持著較好的穩(wěn)定性。福建、遼寧、四川、內(nèi)蒙古、寧夏、浙江、黑龍江等省份的排名由后50%升至前50%，有一定進(jìn)步。云南、山西、吉林、重慶、安徽、貴州、河北等省份的排名始終在后50%。湖南、江蘇、湖北、新疆、江西、陜西等省份的排名有所下滑。

（3）采用基尼系數(shù)刻畫(huà)的省份間差異波動(dòng)情況顯示，績(jī)效差距具有階段性，總體呈震蕩上升趨勢(shì)：2008～2013年，基尼系數(shù)逐年增大，省際差距增強(qiáng)；2013～2017年，基尼系數(shù)小幅下降，差距縮?。?018年后又有所擴(kuò)大。

結(jié)論

動(dòng)態(tài)看，全球金融危機(jī)以來(lái)，我國(guó)地方財(cái)政支出績(jī)效總體先降后升，經(jīng)歷了2008～2011年的穩(wěn)定下降、2012～2017年的明顯提升、2018年以來(lái)的下行3個(gè)階段。分地區(qū)看，西部地區(qū)財(cái)政支出績(jī)效無(wú)論是增幅還是降幅，都好于東部和中部地區(qū)。

我國(guó)地方財(cái)政支出績(jī)效呈現(xiàn)出一定的周期性。首先是呈現(xiàn)出一定的政治周期，表現(xiàn)為在黨代會(huì)召開(kāi)的前一年和當(dāng)年，財(cái)政支出績(jī)效好于其他年份。其次是逆財(cái)政周期明顯，表現(xiàn)為新增債務(wù)率攀升、財(cái)政壓力加大時(shí)，財(cái)政支出績(jī)效改善。

靜態(tài)看，地方財(cái)政支出績(jī)效存在明顯的省際差異。根據(jù)對(duì)30個(gè)省份2008～2020年財(cái)政支出績(jī)效的聚類分析和排序變化的考察，東部地區(qū)財(cái)政支出績(jī)效的絕對(duì)水平整體好于中、西部地區(qū)。進(jìn)一步分析表明，我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效的省際差異震蕩上升。

以上結(jié)論展現(xiàn)了全球金融危機(jī)以來(lái)我國(guó)地方財(cái)政支出績(jī)效的基本概況，具有豐富的啟示。特別是與部門和項(xiàng)目支出績(jī)效比，財(cái)政整體支出績(jī)效還較大的提升空間。相較部門和項(xiàng)目支出，財(cái)政整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與支出結(jié)構(gòu)的關(guān)系更密切，本文結(jié)論提示我們，要密切關(guān)注財(cái)政支出的配置效率，把預(yù)算管理改革的重心放到支出結(jié)構(gòu)調(diào)整上。