論深化司法體制綜合配套改革

文/黃文藝

司法體制綜合配套改革，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出的原創(chuàng)性概念，是新時(shí)代新征程中國(guó)司法改革的統(tǒng)領(lǐng)性概念。司法體制綜合配套改革新戰(zhàn)略的提出，在中國(guó)司法改革史上具有里程碑意義，不僅表明中國(guó)司法改革進(jìn)入了新階段，也正在開創(chuàng)一種司法改革新范式、新進(jìn)路。從理論上看，司法體制綜合配套改革，不只是形式意義上的新標(biāo)簽、新符號(hào)，而且代表著一種新的司法改革思維模式、作業(yè)方式，蘊(yùn)含著司法改革的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)、中國(guó)智慧。在世界各國(guó)紛紛開展司法改革的時(shí)代背景下，通過對(duì)中國(guó)司法體制綜合配套改革實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的學(xué)理總結(jié)與思想升華，有可能提煉出一種在世界司法改革史上具有創(chuàng)新意義的改革范式，從而為世界司法改革提供中國(guó)經(jīng)驗(yàn)、中國(guó)智慧。

司法體制綜合配套改革的總體特征

從司法改革推進(jìn)的歷史軌跡看，改革開放以來的中國(guó)司法改革進(jìn)程從邏輯上大體劃分為從審判方式改革、司法運(yùn)行機(jī)制改革、司法體制改革再到司法體制綜合配套改革四個(gè)前后相繼的階段。司法體制綜合配套改革是在基本完成司法體制主體性改革任務(wù)、構(gòu)建起“四梁八柱”的司法基礎(chǔ)性制度后邁入的新階段，是對(duì)司法改革舉措配套完善、系統(tǒng)集成、提質(zhì)增效的新階段。

司法體制綜合配套改革的新階段、新范式意義體現(xiàn)在五個(gè)方面。第一，司法改革由分向合轉(zhuǎn)變，進(jìn)入系統(tǒng)性、整體性變革階段，要求把握好改革舉措的整體關(guān)聯(lián)性、層次結(jié)構(gòu)性、先后時(shí)序性，增強(qiáng)改革的協(xié)同性、耦合性。第二，司法改革由易向難挺進(jìn)，進(jìn)入攻堅(jiān)克難、闖關(guān)奪隘階段，要求圍繞制約司法公正和效率的難點(diǎn)、堵點(diǎn)、痛點(diǎn)問題，推動(dòng)改革不斷取得突破性進(jìn)展。第三，司法改革由內(nèi)向外拓展，進(jìn)入外部配套、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)階段，要求相關(guān)黨政機(jī)關(guān)在司法人財(cái)物管理、執(zhí)法司法銜接、非訴糾紛解決體系建設(shè)等方面細(xì)化完善有關(guān)配套政策措施，確保黨中央的司法改革決策部署落到實(shí)處。第四，司法改革由粗向精遞進(jìn)，進(jìn)入精細(xì)化裝修、精準(zhǔn)化落地階段，要求在鞏固主體框架改革成果的基礎(chǔ)上，做好精雕細(xì)刻、查漏補(bǔ)缺、治偏救弊的功夫，確保實(shí)現(xiàn)改革的預(yù)期成效。第五，司法改革由量變向質(zhì)變飛躍，進(jìn)入整體效能提升階段，要求推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度更加成熟、更加定型，實(shí)現(xiàn)中國(guó)司法體系和司法能力現(xiàn)代化。

加快優(yōu)化司法機(jī)構(gòu)空間布局

由于現(xiàn)代法治奉行司法機(jī)構(gòu)設(shè)置區(qū)別于行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的政治地理哲學(xué)，司法機(jī)構(gòu)空間布局即司法版圖問題，一直是世界各國(guó)司法改革的重要議題。近年來，隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的迅猛推進(jìn)，各國(guó)司法機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)空間布局遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，世界司法版圖革命應(yīng)運(yùn)而生。從全球范圍看，這場(chǎng)司法版圖革命主要包括線下司法機(jī)構(gòu)的重新布局和線上司法機(jī)制的快速興起。盡管中國(guó)司法機(jī)關(guān)布局改革已取得重要成就，但是中國(guó)司法版圖革命還遠(yuǎn)未完成。在新時(shí)代新征程，應(yīng)根據(jù)習(xí)近平法治思想中的構(gòu)建新型訴訟格局理論，深入探索互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)時(shí)代司法機(jī)構(gòu)空間布局原理，科學(xué)謀劃和穩(wěn)妥推進(jìn)跨行政區(qū)劃法院檢察院、專門法院檢察院、線上法院檢察院建設(shè)，構(gòu)建線上線下聯(lián)動(dòng)、資源配置更優(yōu)、運(yùn)行效率更高的司法組織體系。

第一，積極推進(jìn)跨行政區(qū)劃法院檢察院改革。東西部地區(qū)乃至同一省級(jí)行政區(qū)內(nèi)部不同地區(qū)的法院檢察院之間忙閑不均問題相當(dāng)突出，暴露出以行政區(qū)劃為基準(zhǔn)的司法空間布局模式的明顯弊端。為此，可借鑒域外司法改革經(jīng)驗(yàn)，遵循司法管轄與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的原理，同時(shí)結(jié)合省以下法院檢察院統(tǒng)管改革，對(duì)同一省級(jí)行政區(qū)內(nèi)的基層法院檢察院進(jìn)行合并重組，設(shè)立跨縣（市、區(qū)、旗）的基層法院檢察院。

第二，審慎新設(shè)專門法院檢察院。一是司法專業(yè)化已不能成為設(shè)置專門法院檢察院的充足理由。如果允許以司法專業(yè)化為由增設(shè)專門法院檢察院，普通法院將完全被掏空。二是新設(shè)司法機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本高。與在普通法院檢察院內(nèi)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)相比，增設(shè)法院檢察院需要新投入大量人力財(cái)力物力。三是專門法院檢察院設(shè)置過多容易導(dǎo)致司法權(quán)碎片化。司法權(quán)的碎片化，不僅增加司法管轄權(quán)劃分的難題，也不方便普通群眾起訴應(yīng)訴。

第三，加快推進(jìn)線上法院檢察院建設(shè)。首先，應(yīng)解決中西部地區(qū)線上司法發(fā)展嚴(yán)重滯后問題，推進(jìn)線上司法均衡化發(fā)展，讓各地民眾都能共享線上司法帶來的便利。其次，應(yīng)解決各地線上司法建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一致問題，推進(jìn)線上司法標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)線上訴訟專用賬號(hào)、身份認(rèn)證、材料規(guī)范等標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)統(tǒng)一。最后，應(yīng)解決目前線下線上兩種司法不能自由切換的問題，推進(jìn)線上線下司法融合化發(fā)展，為當(dāng)事人自由選擇這兩種訴訟方式提供可靠保障。

深化司法管理制度改革

在全球公共管理革命的帶動(dòng)下，面臨財(cái)政緊縮、案件積壓等難題的各國(guó)司法機(jī)關(guān)，紛紛在人力資源配置、案件管理、預(yù)算管理、成本管理、業(yè)績(jī)考評(píng)等方面進(jìn)行改革，探尋破難題、解困境的出路，掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的司法管理革命。與其他新興市場(chǎng)國(guó)家相比，中國(guó)司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理事項(xiàng)廣、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)多、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行政化色彩明顯。新時(shí)代司法改革在推進(jìn)司法責(zé)任制改革的同時(shí)，開展了司法人員分類管理改革、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革等司法管理改革，取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。深化司法體制綜合配套改革，就是持續(xù)推進(jìn)對(duì)司法的人、案、事、財(cái)?shù)榷嘁毓芾碇贫鹊膭?chuàng)新，構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情、遵循司法規(guī)律、增進(jìn)司法質(zhì)效的優(yōu)化協(xié)同高效的司法管理體系。

（一）深化司法人員管理改革。經(jīng)過司法人員分類管理改革后，全國(guó)法院、檢察院已普遍實(shí)行法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分類管理制度，推動(dòng)建立了以員額法官檢察官為主體的司法辦案團(tuán)隊(duì)。應(yīng)進(jìn)一步完善司法輔助人員和行政人員招聘管理、待遇保障、發(fā)展空間等方面的制度，吸引高素質(zhì)法律專業(yè)人才擔(dān)任輔助人員、行政人員。司法業(yè)績(jī)考評(píng)是司法人員管理的重要內(nèi)容。一是堅(jiān)持維護(hù)司法人員尊嚴(yán)，科學(xué)合理設(shè)計(jì)考評(píng)指標(biāo)，防止指標(biāo)體系過度復(fù)雜化、瑣碎化、分?jǐn)?shù)化。二是堅(jiān)持聚焦主責(zé)主業(yè)，重點(diǎn)考評(píng)辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果，防止過于偏重司法調(diào)研、文章發(fā)表等非主責(zé)事項(xiàng)。三是堅(jiān)持操作方法簡(jiǎn)便易行，主要利用辦案信息系統(tǒng)自動(dòng)提取日常辦案數(shù)據(jù)，自動(dòng)生成業(yè)績(jī)考評(píng)結(jié)果，防止加重司法人員報(bào)數(shù)填表的負(fù)擔(dān)。四是堅(jiān)持考評(píng)結(jié)果多元應(yīng)用，除了用于評(píng)價(jià)司法人員業(yè)績(jī)，還要發(fā)揮好監(jiān)測(cè)司法整體質(zhì)效、優(yōu)化司法管理決策等作用。

（二）深化司法案件管理改革。一是推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化管理。在兼顧案件類型和特征差異性的基礎(chǔ)上，制定相對(duì)統(tǒng)一和穩(wěn)定的管理制度和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)解決多頭管理、標(biāo)準(zhǔn)不一等問題，保障案件管理的一致性、穩(wěn)定性和規(guī)范性。二是推進(jìn)科學(xué)化管理。衡量案件管理科學(xué)與否，主要看約束和評(píng)價(jià)案件質(zhì)效的指標(biāo)是否符合司法工作規(guī)律。把“案—件比”納入案件管理體系中，有助于引導(dǎo)司法人員辦案過程實(shí)現(xiàn)公正與效率相統(tǒng)一。三是推進(jìn)智能化管理。把數(shù)字技術(shù)、智能技術(shù)運(yùn)用到案件管理中來，推進(jìn)受案、派案、辦案、結(jié)案、送案全流程智能化運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)案件信息智能采集、智能匯聚、智能分析，解決好案件管理部門任務(wù)重、人員少難題。四是推進(jìn)人性化管理。案件管理應(yīng)充分尊重司法人員的感受和體驗(yàn)，融服務(wù)于管理全過程，使司法人員自覺接受、配合和支持案件管理工作。

（三）深化司法事務(wù)管理改革。司法機(jī)關(guān)的黨務(wù)、政務(wù)、業(yè)務(wù)分別涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政管理權(quán)、業(yè)務(wù)管理權(quán)三種權(quán)力，涉及黨的機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)三類管理機(jī)構(gòu)。司法管理改革的目標(biāo)，就是依法依規(guī)厘清這三種權(quán)力的邊界，理順這三大管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，構(gòu)建起黨務(wù)、政務(wù)、業(yè)務(wù)三類管理形式相互銜接、運(yùn)行高效的內(nèi)部管理體系。首先，把握黨務(wù)管理、政務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理的界限。司法機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)管理應(yīng)當(dāng)去行政化，但黨務(wù)管理、政務(wù)管理不可能去行政化。其次，持續(xù)推進(jìn)司法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)堅(jiān)持集約化、扁平化、專業(yè)化的方向，構(gòu)建起優(yōu)化協(xié)同高效的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)體系。

深入推進(jìn)糾紛解決體系創(chuàng)新

從20世紀(jì)末以來，隨著訴訟案件數(shù)量的快速增長(zhǎng)，案件積壓、訴訟遲延甚至久拖不決，已成為發(fā)達(dá)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家共同面臨的司法困境，倒逼各個(gè)國(guó)家興起了一場(chǎng)糾紛解決機(jī)制革命。這場(chǎng)革命主要包括兩方面內(nèi)容：一是各類替代性糾紛解決機(jī)制的興起；二是深入推進(jìn)訴訟程序改革，簡(jiǎn)化訴訟程序，推進(jìn)繁簡(jiǎn)分流。中國(guó)未來的糾紛解決機(jī)制改革必須同時(shí)在訴源治理、非訴機(jī)制、訴訟程序改革三條路徑上推進(jìn)，妥善處理好無訴、非訴、訴訟三者的關(guān)系。

（一）健全訴源治理機(jī)制。一是完善社會(huì)自我治理機(jī)制。應(yīng)繼續(xù)健全鄰里互助、單位自治、行業(yè)自律、社會(huì)救助、公益服務(wù)等社會(huì)自我治理機(jī)制，筑牢預(yù)防社會(huì)糾紛的第一道防線。二是完善基層治理機(jī)制。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政法委員、綜治中心、派出所、派出法庭、檢察室、司法所等基層法治工作機(jī)構(gòu)和力量建設(shè)，推進(jìn)基層治理法治化。三是完善前端治理機(jī)制。應(yīng)健全落實(shí)黨政機(jī)關(guān)依法決策和編制規(guī)劃程序，完善嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法機(jī)制，落實(shí)政府部門依法監(jiān)督責(zé)任，推動(dòng)前端治理環(huán)節(jié)從源頭上防范和減少社會(huì)矛盾糾紛。

（二）提升非訴機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)力。構(gòu)建爭(zhēng)端解決市場(chǎng)的關(guān)鍵，在于非訴機(jī)制的充分發(fā)展，讓國(guó)民獲得選擇更廣、質(zhì)量更高、速度更快、成本更低的非訴類服務(wù)。非訴機(jī)制的市場(chǎng)化發(fā)展，是激勵(lì)優(yōu)質(zhì)人力資源進(jìn)入非訴領(lǐng)域，從而解決非訴機(jī)制人員專業(yè)性、權(quán)威性不足的可行道路。從國(guó)內(nèi)外情況看，市場(chǎng)化有兩種代表性模式：第一種模式是以商業(yè)化運(yùn)營(yíng)方式有償提供糾紛解決服務(wù)；第二種模式是一些大企業(yè)自主創(chuàng)設(shè)的交易糾紛解決機(jī)制。在社會(huì)治理行業(yè)化的時(shí)代，行業(yè)調(diào)解、仲裁等機(jī)制在解決行業(yè)領(lǐng)域糾紛上的作用更加突顯，是實(shí)現(xiàn)行業(yè)自治自律的重要形式。

（三）深化司法程序改革。未來的司法程序改革，應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心的訴訟立場(chǎng)，加快完善訴訟程序體系，提高司法正義供給的質(zhì)量和效率，增強(qiáng)當(dāng)事人的“客戶體驗(yàn)”。第一，防控司法錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)。為了最大限度防控刑事錯(cuò)案風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)深入推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟改革，持續(xù)優(yōu)化刑事司法職權(quán)配置，把以審判為中心真正落實(shí)到偵查、起訴、審判、執(zhí)行各環(huán)節(jié)，從根本上解決公檢法三機(jī)關(guān)之間制約不足的問題。第二，讓司法正義進(jìn)一步提速。以訴訟程序的多元化、精細(xì)化促進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流、輕重分離、快慢分道，讓小案簡(jiǎn)案輕刑案快辦、大案繁案重刑案精辦，讓司法公正更快抵達(dá)當(dāng)事人。第三，讓司法正義更有溫度。加快推進(jìn)一站式、綜合性訴訟服務(wù)中心和檢察服務(wù)中心建設(shè)，讓訴訟當(dāng)事人、參與人最多跑一次乃至一次不用跑。加快推進(jìn)跨域立案訴訟服務(wù)改革，推動(dòng)訴訟事項(xiàng)跨區(qū)域遠(yuǎn)程辦理、跨層級(jí)聯(lián)動(dòng)辦理，解決好異地訴訟難等問題。

加快推進(jìn)司法領(lǐng)域科技應(yīng)用

從發(fā)達(dá)國(guó)家到發(fā)展中國(guó)家，都普遍重視運(yùn)用現(xiàn)代科技推進(jìn)司法改革創(chuàng)新，著力構(gòu)建先進(jìn)的司法科技體系，深入推動(dòng)司法作業(yè)模式、正義生產(chǎn)方式、司法質(zhì)量效率變革。黨的十八大以來，中國(guó)司法機(jī)關(guān)充分運(yùn)用制度優(yōu)勢(shì)和科技優(yōu)勢(shì)，深入推進(jìn)數(shù)字司法、智慧司法、智慧法律服務(wù)等改革計(jì)劃，糾紛解決和訴訟服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化走在世界前列，司法大數(shù)據(jù)建設(shè)居于全球先進(jìn)水平，司法智能化建設(shè)取得顯著進(jìn)展。但是，中國(guó)司法科技創(chuàng)新存在投入經(jīng)費(fèi)多、產(chǎn)出效益低，低水平重復(fù)建設(shè)多、高水平創(chuàng)新成果少，各地區(qū)各領(lǐng)域推進(jìn)不平衡等問題，亟須通過綜合配套改革加以解決。

（一）完善司法科技創(chuàng)新體系。在中央層面，應(yīng)成立司法科技工作協(xié)調(diào)機(jī)制，由中央政法委牽頭，專門負(fù)責(zé)全國(guó)司法科技創(chuàng)新的統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。一是統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。在尊重各系統(tǒng)、各地方信息化建設(shè)自主權(quán)的基礎(chǔ)上，適度統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)政法機(jī)關(guān)信息互通、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同。二是推進(jìn)跨部門大數(shù)據(jù)辦案系統(tǒng)建設(shè)。應(yīng)在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，出臺(tái)跨部門大數(shù)據(jù)辦案平臺(tái)建設(shè)的實(shí)施方案，推動(dòng)各地加快平臺(tái)建設(shè)步伐。三是加快推進(jìn)司法大數(shù)據(jù)集成應(yīng)用。四是組織實(shí)施重點(diǎn)攻關(guān)項(xiàng)目。應(yīng)在司法領(lǐng)域規(guī)劃和實(shí)施一批重大科研項(xiàng)目，對(duì)制約司法科技發(fā)展的關(guān)鍵核心技術(shù)進(jìn)行原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技攻關(guān)，以重點(diǎn)突破帶動(dòng)整體提升。

（二）推進(jìn)司法全鏈條智能化。一是提升司法業(yè)務(wù)智能化水平。要加快研發(fā)面向多場(chǎng)景、多應(yīng)用、高性能的智能機(jī)器系統(tǒng)，提升智能感知、智能采集、智能識(shí)別、智能分析、智能決策等能力，提高司法過程全要素、全過程、全鏈條的智能化水平，真正把有限的司法人力資源從機(jī)器可替代的機(jī)械性、程式化的工作中解放出來。二是推進(jìn)司法工作全流程智能化。要加快推進(jìn)智慧審判等骨干業(yè)務(wù)智能化建設(shè)，進(jìn)一步提高證據(jù)比對(duì)審核、判例要素提取、法律適用選擇、司法文書生成等方面的智能化水平，更有效地減輕司法人員的負(fù)擔(dān)。

（三）健全司法科技安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。一是加強(qiáng)對(duì)信息基礎(chǔ)設(shè)施及運(yùn)營(yíng)的安全風(fēng)險(xiǎn)防范。（1）要健全分級(jí)保護(hù)安全系統(tǒng)，確保日常管理和運(yùn)營(yíng)上的安全。（2）要健全外部攻擊、侵入行為的預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防機(jī)制，筑牢信息網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)之制度堤壩。二是加強(qiáng)對(duì)算法安全風(fēng)險(xiǎn)的防范。加強(qiáng)對(duì)算法的規(guī)制和治理，特別是對(duì)算法安全風(fēng)險(xiǎn)的防治，應(yīng)擺到司法科技安全工作的重要議程，并就此提出戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性的方案。