論我國(guó)國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)制度體系的建構(gòu)

文/馬俊駒

建構(gòu)以人民為中心、以公正為生命線的國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)制度體系，是我國(guó)推進(jìn)法治現(xiàn)代化、創(chuàng)新發(fā)展特色社會(huì)主義法治的重要一環(huán)。從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)，總結(jié)和運(yùn)用我國(guó)公共財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的成功經(jīng)驗(yàn)，借鑒世界優(yōu)秀的法學(xué)研究成果，吸取各國(guó)有益的立法經(jīng)驗(yàn)和素材，努力建構(gòu)一個(gè)反映人民根本意志，科學(xué)規(guī)范國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的制度體系，具有重要意義。

社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)關(guān)系與我國(guó)國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)法律解析

國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)是國(guó)家為履行公共職能而與經(jīng)濟(jì)和政治體制相結(jié)合，調(diào)整國(guó)家與社會(huì)、個(gè)人之間財(cái)產(chǎn)關(guān)系的資源配置手段。這個(gè)定義可以作以下解析：國(guó)家公共職能的多樣性決定了國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的多元法律架構(gòu)。現(xiàn)代國(guó)家的公共職能可區(qū)分為政治性、社會(huì)性和經(jīng)濟(jì)性的三種類(lèi)型。在一定條件下，它們也會(huì)相互重疊或轉(zhuǎn)化，所以國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)被政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)利難解難分地糾纏在一起是常態(tài)，因而導(dǎo)致其法律性質(zhì)的復(fù)雜性和不確定性，它們有時(shí)表現(xiàn)為公權(quán)，有時(shí)又表現(xiàn)為私權(quán)。正是如此，建構(gòu)一個(gè)科學(xué)的、符合社會(huì)發(fā)展邏輯的國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)制度體系成為必要?？傮w而言，國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本法律性質(zhì)是公權(quán)，是一項(xiàng)與國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)體制不可分割的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是國(guó)家權(quán)力調(diào)控和管理社會(huì)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是國(guó)家權(quán)力運(yùn)用不同法律機(jī)制配置社會(huì)資源的手段。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治體制決定了國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的全民性和公共性特質(zhì)。社會(huì)主義制度的本質(zhì)決定，雖然所有權(quán)不能和所有制畫(huà)等號(hào)，但是我們可以在區(qū)分所有制與其實(shí)現(xiàn)方式的前提下，把國(guó)家所有權(quán)作為一種全民所有制的實(shí)現(xiàn)機(jī)制、實(shí)現(xiàn)形式、工具或手段，而不可能將其兩者完全割裂開(kāi)來(lái)，國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)及其國(guó)家所有權(quán)總是要與全民所有制相關(guān)聯(lián)、相適應(yīng)。全民所有制的理論真諦就在于實(shí)現(xiàn)“社會(huì)全體成員”，“共同使用全部生產(chǎn)工具和按照共同的協(xié)議來(lái)分配全部產(chǎn)品，即所謂財(cái)產(chǎn)公有”。公有、公有權(quán)或公共財(cái)產(chǎn)權(quán)不屬于傳統(tǒng)民法概念。公有權(quán)標(biāo)識(shí)著每一個(gè)社會(huì)成員都與國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)存在歸屬關(guān)系，他們都是國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)的占有者、權(quán)利者，而且任何一個(gè)社會(huì)成員都不能獨(dú)占、不能放棄，也不能分割國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)。這種權(quán)利構(gòu)造，不可能適用私法原則和規(guī)范，而只能由公法為主導(dǎo)建構(gòu)其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。這就需要以完善的民主、法治為基礎(chǔ)，保障每一個(gè)社會(huì)成員的基本權(quán)利，使社會(huì)成員個(gè)人的需求和意志能夠順暢匯集、整合為社會(huì)全體成員的公共需求和集體意志；設(shè)置有約束公權(quán)力運(yùn)行的法治框架，確保國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)行機(jī)關(guān)遵循“以人民為中心”的立國(guó)宗旨，始終代表和維護(hù)全民的整體利益和意志；加強(qiáng)社會(huì)成員對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)取得、運(yùn)用和處分國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)，完善公民申訴、行政復(fù)議、聲明異議和申訴監(jiān)督等法律制度，保證國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的全民性和公共性不受違法行政和個(gè)別主體的侵犯。所以，國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅要與生產(chǎn)資料全民所有制相適應(yīng)，而且要健全和完善規(guī)制公權(quán)力運(yùn)行的法治體系。

國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)與憲法規(guī)制下的客觀法秩序

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第6條規(guī)定：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)，即社會(huì)主義全民的所有制經(jīng)濟(jì)。”第9條規(guī)定：自然資源“屬于國(guó)家所有，即全民所有”。第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有?！钡?2條規(guī)定：“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯?！边@是一組確立社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和堅(jiān)持社會(huì)主義政治方向的總綱領(lǐng)，并蘊(yùn)含著內(nèi)在法理邏輯的規(guī)范群。《憲法》所規(guī)定的“全民所有”，實(shí)際上就是“國(guó)家所有”的設(shè)置前提和本質(zhì)所在。“國(guó)家所有”作為一項(xiàng)客觀法規(guī)則，是以實(shí)現(xiàn)“全民所有”為目標(biāo)，以國(guó)家享有主觀權(quán)利為內(nèi)容，總體構(gòu)建和調(diào)整國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律規(guī)范。

國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)核是公有權(quán)，本質(zhì)上屬于國(guó)家公權(quán)力，但是為了充分利用國(guó)有資產(chǎn)，還需采用私法形式來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益和國(guó)家發(fā)展目標(biāo)。從這個(gè)意義上講，國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)具有公權(quán)和私權(quán)的二重性，受公法和私法共同調(diào)整，形成一種復(fù)雜而特殊的交融制度關(guān)系。國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容既包括占有、掌控和管理，又包括有效開(kāi)發(fā)與利用，并將“合理利用”作為一項(xiàng)“社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)”制度的結(jié)構(gòu)性原則，通過(guò)對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的靜態(tài)權(quán)屬與動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)兩個(gè)層面的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)《憲法》設(shè)置國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)及其具體規(guī)范體系的政治追求和價(jià)值目標(biāo)。

根據(jù)客觀法的多重內(nèi)容理論，調(diào)整國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的客觀法可以分為三個(gè)層次。第一，《憲法》具有先于其他客觀法的法地位，它“處于法律淵源（les sources legales）等級(jí)，甚至從更廣義上處于實(shí)體法淵源等級(jí)的塔尖”。從適用效力方面看，憲法處于最高位階。憲法從總體上規(guī)定了國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)、功能、目標(biāo)和規(guī)范框架等，為建立公共性的、整體性的客觀法制度和規(guī)范體系奠定了基礎(chǔ)。第二，行政法是公法的重要組成部分，是憲法的具體化。行政行為的法律形式可以將其劃分為公法形式的高權(quán)行政，也可以采取私法形式的國(guó)庫(kù)行政和行政私法。行政法由一般普通適用的行政法概念、制度、活動(dòng)方式等構(gòu)成的行政法總則，以及專(zhuān)門(mén)化的部門(mén)行政法規(guī)范組成。由此形成國(guó)家履行公共職能和行使國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的制度保證。第三，主觀權(quán)利是客觀法的基石。客觀法所保護(hù)的權(quán)利是針對(duì)任何人的，而主觀權(quán)利是調(diào)整特定主體所享有的權(quán)利。國(guó)家作為擬制的權(quán)利主體，同樣享有主觀權(quán)利，既包括主觀私權(quán)利，也包括主觀公權(quán)利。從這一認(rèn)識(shí)出發(fā)，建構(gòu)一個(gè)和諧一致、符合理性邏輯的國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)制度體系，以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的公正運(yùn)行和有效管理和利用。

國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)“遁入私法”的路徑與方式

國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)遁入私法的路徑與方式是運(yùn)用國(guó)庫(kù)理論實(shí)現(xiàn)主觀權(quán)利，完成國(guó)家公共職能。這主要涉及以下四個(gè)方面的問(wèn)題：

1.國(guó)庫(kù)與國(guó)家同一民事主體資格的確立。國(guó)庫(kù)本質(zhì)上是指國(guó)家的民事主體地位，是“披著私人外衣”的國(guó)家，是國(guó)家以其擁有的公共財(cái)產(chǎn)從事私法活動(dòng)的替代者。國(guó)庫(kù)與國(guó)家是同一主體，享有完全的權(quán)利能力。我國(guó)《民法典》沒(méi)有明確規(guī)定國(guó)家是民事主體，但規(guī)定了國(guó)家所有權(quán)，這事實(shí)上是承認(rèn)了國(guó)家的民事主體地位。

2.國(guó)庫(kù)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的取得與國(guó)家主觀權(quán)利的享有。國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的取得主要來(lái)自公共權(quán)力。對(duì)于社會(huì)主義國(guó)家而言，通過(guò)發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，激勵(lì)人民的積極性和創(chuàng)造性，不斷擴(kuò)大再生產(chǎn)是產(chǎn)生國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要來(lái)源。國(guó)家有了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，就能夠以國(guó)家私物（私產(chǎn)）即國(guó)庫(kù)財(cái)產(chǎn)的形式維系社會(huì)和政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，或直接介入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域；也能夠以國(guó)家專(zhuān)屬財(cái)產(chǎn)為主體構(gòu)成由行政主體有限支配和管理、民眾均可使用的公物。由此形成國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)制度的兩大支系，即私物所有權(quán)制度與公物所有權(quán)制度。就私物所有權(quán)而言，國(guó)庫(kù)代表國(guó)家以民事主體的身份“遁入私法”，享有主觀權(quán)利，直接承擔(dān)后果，接受私法約束。

3.國(guó)庫(kù)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行使與國(guó)家主觀權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在民法上，國(guó)庫(kù)擁有國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，就意味著國(guó)庫(kù)代表國(guó)家享有廣泛的主觀權(quán)利，包括對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的占有、用益和處分，以及由此產(chǎn)生的債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和其他有形、無(wú)形的財(cái)產(chǎn)權(quán)。在行政法上，國(guó)庫(kù)的職責(zé)主要是辦理國(guó)家預(yù)算收入的收納、劃分和留解；辦理國(guó)家預(yù)算支出的撥付；向上級(jí)國(guó)庫(kù)和同級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)反映預(yù)算收支執(zhí)行情況等。由此可見(jiàn)，在國(guó)庫(kù)財(cái)產(chǎn)的處置上，以所有權(quán)為核心的國(guó)家主觀權(quán)利與公共行政對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管理職權(quán)是相互融通、相互對(duì)應(yīng)的，如民法所有權(quán)概念下的取得、用益和處分與財(cái)政法概念下的收入、管理和支付的運(yùn)作功能基本相同。這就是國(guó)庫(kù)理論的微妙之處，它將私法與公法、私權(quán)與公權(quán)有機(jī)地融合為一，形成統(tǒng)一的、不可分離的法律綜合體。

4.行政私法與雙階理論的借鑒和檢討。在德國(guó)法上，行政主體從事私法活動(dòng)有兩種方式：一是國(guó)庫(kù)行政行為，即行使所有權(quán)人的相關(guān)權(quán)能，對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行用益和處分；二是行政私法行為，即行政主體選擇以私法方式履行高權(quán)任務(wù)，但不享有私法自治的自由，僅限于給付行政和指導(dǎo)行政范圍。雙階理論將行政私法行為產(chǎn)生的補(bǔ)助關(guān)系區(qū)分為兩階段：在第一階段中，公權(quán)力主體根據(jù)公法的規(guī)定強(qiáng)制決定“是否”提供給付；在第二階段中，締結(jié)一個(gè)有關(guān)“如何”給付的私法上契約。

國(guó)庫(kù)行政與行政私法雖然都以私法形式完成行政任務(wù)，但兩者有所區(qū)別：國(guó)庫(kù)行為具有一體兩面性，外在的一面是行使私權(quán)（所有權(quán)），內(nèi)在的一面是履行公權(quán)（公共財(cái)產(chǎn)權(quán)），兩者復(fù)合為一體，不可分離；構(gòu)成行政私法的公權(quán)與私權(quán)則相對(duì)獨(dú)立，在具體的行政私法關(guān)系中，通常先有行政主體認(rèn)定、判斷或決定的公法行為，后有締結(jié)契約、履行契約的私法行為，前者是履行公權(quán)，后者是行使私權(quán)，兩者形成“前公后私”的區(qū)分狀態(tài)?；诖耍p階理論的提出才有了正當(dāng)性基礎(chǔ)，才能通過(guò)對(duì)公法與私法的分階段的交互適用，優(yōu)化公權(quán)和私權(quán)的實(shí)施效果。盡管?chē)?guó)庫(kù)行政與行政私法存在差異，但是它們均須從國(guó)庫(kù)財(cái)產(chǎn)中進(jìn)行支出，其所從事的私法行為都是為了履行國(guó)家公共職能，所以國(guó)庫(kù)行政應(yīng)是行政私法的上位概念，行政私法應(yīng)是國(guó)庫(kù)行政的一種特殊形式，而雙階理論只能適用行政私法行為存在的場(chǎng)合。

國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)遁入私法的前提條件是擁有民事主體地位，由客觀法轉(zhuǎn)入主觀權(quán)利，享有國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。國(guó)庫(kù)與國(guó)家是一個(gè)統(tǒng)一的民事主體，國(guó)庫(kù)能夠代表國(guó)家參與各項(xiàng)民事活動(dòng)，并承擔(dān)國(guó)家責(zé)任。由《民法典》規(guī)定的國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)應(yīng)屬于私權(quán)，這項(xiàng)私權(quán)的行使也是國(guó)家在履行公共職能。因此，國(guó)家作為民事主體實(shí)施私法行為，既要接受私法調(diào)整，也要接受憲法和相關(guān)行政法的拘束。

國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)“納入行政法”的運(yùn)作與方式

1.公物權(quán)制度的根本特性和運(yùn)作方式

國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)“納入行政法”產(chǎn)生公法性的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并以此為基礎(chǔ)形成相對(duì)于私法物權(quán)的行政法上的公物權(quán)。公物權(quán)存在于行政法律關(guān)系中，其主體包括“行政主體和社會(huì)公眾，即復(fù)合性主體，行政主體為公共用公物權(quán)法律上的形式主體，而公眾則為公共用公物權(quán)的實(shí)質(zhì)主體”；客體包括以公共用公物的形態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)劃分為自然公物和人工公物，隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，公物類(lèi)型還在不斷豐富和擴(kuò)張，如無(wú)體物、環(huán)境和各類(lèi)型“新財(cái)產(chǎn)”的設(shè)定；內(nèi)容包括行政主體在法律授權(quán)內(nèi)對(duì)公共用公物擁有實(shí)際控制、收益和處分的公權(quán)力，民眾對(duì)公共用公物享有直接使用或用益的主觀公權(quán)利。

公物權(quán)制度的根本特征是公法性和公共福利性，它的確立需以國(guó)家公所有權(quán)為主導(dǎo)。公物權(quán)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的公法手段，它與國(guó)庫(kù)行政和行政私法所采取私法手段的性質(zhì)不同。我們將國(guó)有公物與國(guó)庫(kù)財(cái)產(chǎn)分別進(jìn)行管理和利用，有利于貫徹“以人民為中心”的理念，限制行政主體隨意處置國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)（如土地資源）的沖動(dòng)，保障每一個(gè)公民對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的基本需求，克服市場(chǎng)和大規(guī)模社會(huì)分工給民眾帶來(lái)的社會(huì)不公，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義公有制所追求的公平與效率的雙重價(jià)值目標(biāo)。

公物要實(shí)現(xiàn)公用目的須以公物管理權(quán)的行使作為保障。公物管理權(quán)以法律的直接授予為根據(jù)，是行政主體對(duì)公物的行政許可、維修和保存、防止和消除隱患、維護(hù)正常使用秩序所實(shí)施的行政權(quán)力。公物管理權(quán)與公物所有權(quán)的性質(zhì)相關(guān)聯(lián)，當(dāng)其所有權(quán)為公法所設(shè)定時(shí)，其管理權(quán)應(yīng)屬于公權(quán)力，并產(chǎn)生相應(yīng)的公法效力。公物權(quán)制度的全民共享理念是社會(huì)主義法治思想的根本立場(chǎng)，保障人民群眾對(duì)國(guó)有公物享有自由、平等的使用權(quán)是社會(huì)主義法治的重要體現(xiàn)。在現(xiàn)代國(guó)家觀念下，公物使用權(quán)是民眾依據(jù)公物的性能或用途，在不損害或變更其性質(zhì)的情況下，對(duì)其加以使用和受益的權(quán)利。公物使用權(quán)不是行政主體裁量的客體，不能看作是一種單純的反射利益，而是民眾以主體資格即行政相對(duì)人的身份享有的公法權(quán)利，體現(xiàn)了民眾對(duì)公共利益的擁有和分享，進(jìn)而成為公法（行政法）保護(hù)的對(duì)象，當(dāng)其權(quán)利遭受侵害時(shí)，即可通過(guò)行政訴訟得到維護(hù)和救濟(jì)。

2.行政法關(guān)系的建構(gòu)和主觀公權(quán)利的生成

主觀公權(quán)利的權(quán)屬內(nèi)涵，包括民眾對(duì)公物的利用和收益，其外形類(lèi)似于民法上的用益物權(quán)，而內(nèi)容是行政法和行政訴訟法建構(gòu)的公物使用權(quán)、公物給付程序參與權(quán)、公物使用和受益請(qǐng)求權(quán)，以及公物使用保護(hù)請(qǐng)求權(quán)等公法上的權(quán)利。主觀公權(quán)利理論在公物權(quán)法上的引入，應(yīng)以《憲法》規(guī)定的公民基本權(quán)利為指引，將其抽象的客觀法規(guī)制落實(shí)到具體的主觀法或主觀公權(quán)利的框架內(nèi)，將行政法的客觀法規(guī)制加以修正和完善轉(zhuǎn)入主觀公法領(lǐng)域，通過(guò)公物立法促成個(gè)人利益與公共利益的融合和良性循環(huán)，從而實(shí)現(xiàn)“以人民為中心”的社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的建立。

行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成了最基本的行政法關(guān)系。在行政法治化背景下，行政法律關(guān)系已經(jīng)成為一個(gè)穩(wěn)定的行政法概念。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)具有人格，對(duì)外是權(quán)利主體，而不是純粹的權(quán)力主體。所謂行政權(quán)力向權(quán)利轉(zhuǎn)化，意味著“在某些弱強(qiáng)制和非強(qiáng)制行政領(lǐng)域以注重平等、協(xié)商、合作的公權(quán)利取代行政權(quán)力，權(quán)力的強(qiáng)制轉(zhuǎn)化為公權(quán)利的強(qiáng)制”，“在強(qiáng)制力方面，公權(quán)利已遠(yuǎn)離了權(quán)力，更加貼近于權(quán)利”。權(quán)力權(quán)利化的根本宗旨在于尊重和保障權(quán)利，其主要適用于授益行政行為領(lǐng)域，如行政給付、行政合同、行政指導(dǎo)等行為領(lǐng)域。行政給付行為的授益性決定其一般屬于非強(qiáng)制行政行為，其行政主體成為義務(wù)主體，其受益人成為權(quán)利主體，使行政給付關(guān)系成為對(duì)等的法律關(guān)系。行政合同在不違反公共利益的前提下，則使行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的關(guān)系，由不對(duì)等的地位變?yōu)閷?duì)等或近似對(duì)等和相互合作的關(guān)系。行政指導(dǎo)是“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)所期望的行政狀態(tài)，謀求相對(duì)人響應(yīng)而依照法律政策所采取的非權(quán)力行政執(zhí)法活動(dòng)”。所以，對(duì)行政相對(duì)人而言，僅起到指引、建議或告誡作用。

在這些行政法律關(guān)系中，行政行為的公益目的與個(gè)體利益的高度一致性、行政職責(zé)與行政相對(duì)人權(quán)利之間的相互對(duì)等性，為權(quán)力的弱化甚至缺位提供了可能，為國(guó)家及其行政主體擁有主觀公權(quán)利奠定了基礎(chǔ)。

國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)與個(gè)體自有財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)聯(lián)

國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一種依賴(lài)政治建構(gòu)以“超經(jīng)濟(jì)”方式占有和掌控國(guó)家資產(chǎn)的政治權(quán)力。個(gè)體自有財(cái)產(chǎn)權(quán)是社會(huì)中每個(gè)人自由選擇生活方式的物質(zhì)基礎(chǔ)，只要發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)就必須承認(rèn)生產(chǎn)資料的不同所有者，認(rèn)可個(gè)體自有財(cái)產(chǎn)權(quán)的存在。國(guó)家作為公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的主體，是公共利益和法秩序的代表，個(gè)體作為自有財(cái)產(chǎn)權(quán)的主體，是其特定利益的享有者，二者之間的價(jià)值取向和利益分享存在明顯差異與對(duì)立。在社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)與自有財(cái)產(chǎn)權(quán)之間不僅是對(duì)立的，也是統(tǒng)一的、融通的，這種辯證關(guān)系構(gòu)成了二者和諧共存、相互聯(lián)結(jié)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)。

在理論上，主觀權(quán)利是對(duì)個(gè)體平等擁有“自由意志”的承認(rèn)，也是對(duì)個(gè)體與他人相結(jié)合產(chǎn)生“共同意志”的承認(rèn)。國(guó)家是最完備、最制度化的民族共同體，其“共同意志”就是“國(guó)家意志”。毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)是“國(guó)家意志”的體現(xiàn)，自有財(cái)產(chǎn)權(quán)既是個(gè)體“自由意志”的產(chǎn)物，也是依循“國(guó)家意志”的結(jié)果?！皣?guó)家意志”須對(duì)個(gè)體“自由意志”進(jìn)行限制和修正，但不是從根本上否定“自由意志”?！皣?guó)家意志”成為聯(lián)結(jié)國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)與個(gè)體自有財(cái)產(chǎn)權(quán)的紐帶。

國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅服務(wù)于人民大眾個(gè)體利益和生活需要，而且有它自身存在的本質(zhì)要求和價(jià)值，在維護(hù)國(guó)家整體利益的情況下，它可能會(huì)占據(jù)部分個(gè)體利益，甚至要求個(gè)體作出奉獻(xiàn)和犧牲。在共同體的背景下，無(wú)論國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，還是個(gè)體自有財(cái)產(chǎn)權(quán)的享有，都須與國(guó)家的政治和經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與國(guó)家的法律結(jié)構(gòu)相關(guān)聯(lián)。

如前所述，國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)不是一項(xiàng)單獨(dú)的財(cái)產(chǎn)權(quán)類(lèi)型，是一個(gè)由客觀法規(guī)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度架構(gòu)，由私法和公法性的主觀權(quán)利加以具體規(guī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共職能的手段。國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的核心內(nèi)容是國(guó)家所有權(quán)，國(guó)家所有權(quán)又分別以私法和公法形態(tài)進(jìn)入國(guó)庫(kù)行政和公物管理。國(guó)家行政機(jī)關(guān)通過(guò)實(shí)施征稅、征收、收費(fèi)等公權(quán)力行為，將個(gè)體自有財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)，成為積極的、可供支付的國(guó)庫(kù)財(cái)產(chǎn)。行政機(jī)關(guān)以國(guó)庫(kù)擁有的國(guó)家私法人格，適用私法規(guī)范發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)、獲取私物收益，構(gòu)建良好的“取自于民，用之于民”的財(cái)產(chǎn)聚集和分配機(jī)制，為維系社會(huì)公正和向人民大眾提供物質(zhì)幫助和服務(wù)建立物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障。公物管理是國(guó)家行政的重要職責(zé)。在我國(guó)，“公物法的興起和發(fā)展代表了行政法基本理念從規(guī)制行政向給付行政的轉(zhuǎn)變”。國(guó)家行政機(jī)關(guān)作為公法人，以國(guó)家公所有權(quán)為依據(jù)，既要協(xié)調(diào)和保護(hù)國(guó)家公共資源，又要有利于民眾對(duì)公物的使用或收益，不斷改善公共行政服務(wù)，以保障和提高民眾生存和發(fā)展的需要。公物自身具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值，行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律，經(jīng)合理權(quán)衡后，可以按照法定程序，實(shí)施行政私法行為，將相關(guān)國(guó)有公物投入市場(chǎng)，取得的收益應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)庫(kù)。

國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)作為法權(quán)關(guān)系，其實(shí)質(zhì)就是一定生產(chǎn)條件下的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，就是一種對(duì)國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)的集合、維護(hù)和分配活動(dòng)的綜合權(quán)利義務(wù)關(guān)系。依據(jù)法律規(guī)定，首先確定哪些個(gè)體自有財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)集合為國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)，其次運(yùn)用何種方式對(duì)國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)進(jìn)行維護(hù)和利用，最后通過(guò)怎樣的分配機(jī)制將部分國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為社會(huì)成員個(gè)體的自有財(cái)產(chǎn)，這是一個(gè)完整的流動(dòng)的循環(huán)的制度體系。在這個(gè)體系中，國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行過(guò)程，始終與人民群眾的個(gè)體自有財(cái)產(chǎn)權(quán)息息相關(guān)。當(dāng)國(guó)家實(shí)施稅收等高權(quán)行為時(shí)，人民群眾將本屬于自己的那部分自有財(cái)產(chǎn)讓渡給國(guó)家，成為國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的客體。行政機(jī)關(guān)對(duì)于國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)的維護(hù)和管理，既可以運(yùn)用公法方式，也可以適用私法手段，通過(guò)輔助行政維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，給人民創(chuàng)造一個(gè)安寧的生活環(huán)境；通過(guò)實(shí)施行政營(yíng)利行為，不斷壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)，為促成人民的幸福奠定物質(zhì)基礎(chǔ)；通過(guò)行政給付將國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)進(jìn)行再分配，一方面普遍地向人民大眾提供社會(huì)保障，或進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)，另一方面實(shí)施行政救助，幫助部分困難個(gè)體提高生活水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。