財(cái)政部門加強(qiáng)政府非稅收入管理改革的建議

［摘 要］政府非稅收入是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府財(cái)政管理不可忽視的部分。加強(qiáng)收入管理改革、提高管理質(zhì)量，對(duì)提高政府財(cái)政管理水平、優(yōu)化社會(huì)公共服務(wù)、提供社會(huì)福利等具有重要意義。近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，政府非稅收入相應(yīng)增加，非稅收入的管理任務(wù)日益加重。文章從政府非稅收入的內(nèi)涵、特征以及管理的必要性出發(fā)，探討財(cái)政部門加強(qiáng)政府非稅收入管理的策略，為促進(jìn)財(cái)政部門加強(qiáng)政府非稅收入高效管理提供一些啟示。

［關(guān)鍵詞］財(cái)政部門；非稅收入；財(cái)政收入

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.14.052

［中圖分類號(hào)］F812.43［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1673-0194（2023）14-0158-03

0? ? ?引 言

在地方政府財(cái)政收入中，政府非稅收入占據(jù)著重要位置，是財(cái)政管理中不可忽視的內(nèi)容。近年來(lái)，我國(guó)不斷進(jìn)行政府非稅收入的管理探索，積極深化改革，不斷規(guī)范政府非稅收入的管理，在規(guī)范政府收支行為、提高社會(huì)公共服務(wù)水平等方面發(fā)揮了積極作用。政府非稅收入改革意義重大，在未來(lái)管理中，相關(guān)部門必須繼續(xù)重視非稅收入的作用，深化改革，提高管理質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

1? ? ?政府非稅收入的內(nèi)涵

財(cái)政部2016年3月印發(fā)的《政府非稅收入管理辦法》規(guī)定，政府非稅收入是指除稅收外，由各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用國(guó)家權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等取得的各項(xiàng)收入。換句話說(shuō)，政府非稅收入是指通過(guò)利用國(guó)家權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)有資源（資產(chǎn)）取得的稅外收入，主要包括行政事業(yè)單位在提供服務(wù)時(shí)收取的行政事業(yè)性收費(fèi)收入、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)取得的罰沒(méi)收入、政府性質(zhì)的基金收入、國(guó)有資源（資產(chǎn)）運(yùn)作產(chǎn)生的收入、特許經(jīng)營(yíng)收入、公益性彩票收入、政府名義接受的非定向捐贈(zèng)收入、政府收入產(chǎn)生的利息、中央銀行收入等。政府非稅收入是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府財(cái)政管理的重要內(nèi)容，必須得到高度重視［1］。

2? ? ?政府非稅收入的特征

政府非稅收入管理具有明顯的復(fù)雜性、要求高、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，因而管理成效不是很高。《政府非稅收入管理辦法》頒布后，我國(guó)加快了政府非稅收入管理改革的步伐，一定程度上提升了管理的規(guī)范性、有效性。

2.1? ?有償性

政府非稅收入是與稅收收入相對(duì)的概念，稅收是無(wú)償征收的，而政府非稅收入絕大部分是有償征收的，除了教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加、殘疾人就業(yè)保障金等少數(shù)項(xiàng)目是無(wú)償征收的，其他政府非稅收入的項(xiàng)目大多是通過(guò)政府向繳納者提供對(duì)等的服務(wù)或利益換來(lái)的，是一種對(duì)等交換，關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，如駕駛員繳納車輛通行費(fèi)后使用高速公路等。

2.2? ?強(qiáng)制性弱于稅收

我國(guó)稅收具有強(qiáng)制性和普遍性，納稅是每個(gè)公民的基本義務(wù)，稅收收入用于為全體公民提供服務(wù)。而政府大多只為繳納了政府非稅收入的特定對(duì)象提供服務(wù)，誰(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)，自由選擇繳納和享受服務(wù)，雖然有項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)，但不具有普遍性和強(qiáng)制性。

2.3? ?穩(wěn)定性與靈活性并存

政府非稅收入的征收主體是各級(jí)政府財(cái)政部門和法定執(zhí)收部門，且征收項(xiàng)目、征收時(shí)間、征收標(biāo)準(zhǔn)、征收范圍、征收環(huán)節(jié)等方面具有一定的穩(wěn)定性，即便有細(xì)微調(diào)整，也不會(huì)朝令夕改、經(jīng)常變動(dòng)。政府財(cái)政部門和法定執(zhí)收部門在征收政府非稅收入的同時(shí)，還向特定主體提供特定的公共服務(wù)和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，而這些服務(wù)和產(chǎn)品并非一成不變，會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化而變化。因此，政府非稅收入項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)等也會(huì)發(fā)生變化，具有一定的靈活性。

2.4? ?資金使用針對(duì)性

政府非稅收入類別較多，《政府非稅收入管理辦法》中明確規(guī)定的就有12類，這些資金的使用與稅收并不完全相同。我國(guó)稅收用于全民事業(yè)，放在一起整體分配，而政府非稅收入是依法收取的用于特定用途的費(fèi)用，包括教育費(fèi)附加收入、地方教育費(fèi)附加、水資源費(fèi)收入、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收入等，在支出安排上具有針對(duì)性，一般為對(duì)口使用，向誰(shuí)收取就為誰(shuí)提供服務(wù)，發(fā)揮的是成本補(bǔ)償、專項(xiàng)建設(shè)的作用。

3? ? ?財(cái)政部門加強(qiáng)政府非稅收入管理的重要性

政府非稅收入的重要性不言而喻，財(cái)政部門加強(qiáng)管理，保障管理質(zhì)量也十分重要：①有利于增加政府財(cái)政收入，增強(qiáng)收入穩(wěn)定性；②有利于加強(qiáng)政府的收入管理，優(yōu)化資金調(diào)配、合理使用，提高政府工作效率，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展；③加強(qiáng)政府非稅收入管理，如取締不合法或不合規(guī)劃的收入項(xiàng)目，挖掘收入潛力，有利于促進(jìn)收入管理的規(guī)范化；④通過(guò)了解、研究、分析政府非稅收入的組織、預(yù)算、支出等，有利于掌握地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和相關(guān)單位、組織的經(jīng)濟(jì)狀況，為政府決策提供參考和依據(jù)，增強(qiáng)政府區(qū)域管理的科學(xué)性和高效性［2］。

4? ? ?財(cái)政部門加強(qiáng)政府非稅收入的管理策略

4.1? ?加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)

政府非稅收入管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，為使管理有序、規(guī)范、高效，政府部門必須建設(shè)和完善相關(guān)法律法規(guī)，為相關(guān)管理工作提供強(qiáng)有力的基本保障，確保政府非稅收入管理的嚴(yán)肅性。2016年，我國(guó)政府出臺(tái)了《政府非稅收入管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），為新時(shí)期的政府非稅收入管理提供了政策依據(jù)和總體指導(dǎo)，對(duì)政府非稅收入的收入項(xiàng)目、來(lái)源分類、預(yù)算管理、財(cái)務(wù)核算、監(jiān)督管理、基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)等都作出了明確規(guī)范，對(duì)各級(jí)政府財(cái)政部門進(jìn)行政府非稅收入管理具有重要的指導(dǎo)、指引意義。但是，該《管理辦法》是系統(tǒng)性的、綱領(lǐng)性的法律文件，并未在具體細(xì)節(jié)上作出規(guī)定，而且隨著信息技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字化經(jīng)濟(jì)、數(shù)字化金融發(fā)展迅速，該辦法對(duì)一些新興經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的指導(dǎo)有所缺失。因此，國(guó)家層面應(yīng)積極深化改革，研究社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢(shì)，完善補(bǔ)充《管理辦法》，制定更多統(tǒng)籌性法律法規(guī)，為全國(guó)的政府非稅收入管理提供指導(dǎo)和依據(jù)。另外，地方政府和地方法定執(zhí)收部門是政府非稅收入以及對(duì)應(yīng)服務(wù)的直接參與者，各地方單位應(yīng)該在《管理辦法》的指導(dǎo)精神、法律框架下，根據(jù)地方實(shí)際制定詳細(xì)、切實(shí)可行的法律法規(guī)，確保地方政府非稅收入收繳、服務(wù)提供等行為有法可依［3］。地方政府應(yīng)制定嚴(yán)格的處罰條例，對(duì)征收對(duì)象拒不繳納政府非稅收入的行為進(jìn)行處罰，對(duì)執(zhí)收單位坐支、挪用、截留政府非稅收入的違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰并及時(shí)追繳資金入庫(kù)，對(duì)屢次違法違紀(jì)的單位和人員，應(yīng)綜合法律、行政以及經(jīng)濟(jì)等手段予以處理，形成牢固的約束網(wǎng)，為政府非稅收入管理工作提供強(qiáng)大后盾?？傊?，建立完善的法律法規(guī)和政策體系，讓政府非稅收入的管理有法可依，并實(shí)現(xiàn)規(guī)范、有序、高效運(yùn)行。

4.2? ?加強(qiáng)政府非稅收入的預(yù)算管理

世界各發(fā)達(dá)國(guó)家的管理經(jīng)驗(yàn)表明，加強(qiáng)政府非稅收入的預(yù)算管理對(duì)加強(qiáng)政府非稅收入管理效果顯著。因此，相關(guān)部門應(yīng)繼續(xù)深化財(cái)政改革，尤其是預(yù)算改革。在政府非稅收入預(yù)算管理中，要分項(xiàng)目、分單位，逐項(xiàng)核定政府非稅收入的執(zhí)收成本，并將其作為政府部門年度預(yù)算、非稅收入預(yù)算的依據(jù)，并按照國(guó)家和當(dāng)?shù)卣?、?cái)政部門財(cái)政預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定，將政府非稅收入的資金全部納入預(yù)算管理，科學(xué)編制年度收支預(yù)算，讓預(yù)算計(jì)劃科學(xué)指導(dǎo)政府的年度非稅收入管理工作。

4.3? ?加強(qiáng)政府非稅收入征收管理

政府非稅收入的征收管理是政府工作的重要內(nèi)容，只有加強(qiáng)征收管理的規(guī)范性，才能提高綜合管理效率。首先，應(yīng)建立統(tǒng)一的收入征管制度。目前，我國(guó)政府非稅收入征收實(shí)行的是部門執(zhí)收、財(cái)政部門管理的基本模式，2018年改革后，省級(jí)和省級(jí)以下的國(guó)地稅機(jī)構(gòu)由稅務(wù)總局垂直領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的稅收和部分政府非稅收入征管工作，部分政府非稅收入收繳工作由原來(lái)的財(cái)政部門負(fù)責(zé)變?yōu)槎悇?wù)部門負(fù)責(zé)，大幅度提高了征繳效率，也減少了因執(zhí)收部門多導(dǎo)致征收流程差異而帶來(lái)的不規(guī)范問(wèn)題，大幅提高了征收率和繳納遵從度，總體上提高了政府非稅收入的征收管理質(zhì)量。另外，除了2016年頒布的《政府非稅收入管理辦法》，政府非稅收入的征收還可以參考《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》，強(qiáng)化征收管理。為了促進(jìn)稅費(fèi)同征同管，國(guó)家和地方政府應(yīng)著力完善政府非稅收入征收管理體制，明確征收部門的主體地位，規(guī)范征收流程、繳納環(huán)節(jié)、繳納形式、繳納時(shí)限、征管措施、執(zhí)法手段等，建立統(tǒng)一高效的征管模式，進(jìn)一步提高征管效率。

為了減輕政府非稅收入管理的無(wú)序性，實(shí)行“征管查”三者分離是一種有效的管理方式。在征繳過(guò)程中，實(shí)行政府非稅收入由執(zhí)收部門開單、稅務(wù)部門征收、財(cái)政部門管理的三者分離模式。在這種模式下，執(zhí)收部門開具繳款通知書，繳款人拿著繳款通知書到稅務(wù)部門繳款，這樣的征繳流程能夠有效規(guī)避人為調(diào)節(jié)、干預(yù)征繳的行為，增強(qiáng)征收管理的規(guī)范性，減少貪污腐敗行為。財(cái)政部門不再直接征收政府非稅收入，將工作重心放在政府非稅收入的政策把控、預(yù)算收支管理、日常稽查、對(duì)執(zhí)收部門的指導(dǎo)和檢查上，有利于財(cái)政部門、稅務(wù)部門、執(zhí)收部門三者責(zé)權(quán)明確、各司其職、互相制約，共同促進(jìn)政府非稅收入的征收

管理［4］。

4.4? ?加強(qiáng)政府非稅收入票據(jù)管理

票據(jù)管理是將預(yù)算管理、收繳管理最終落實(shí)的基本環(huán)節(jié)，是政府非稅收入征管的關(guān)鍵、源頭性工作，必須得到高度重視。票據(jù)管理，尤其是財(cái)政部門的非稅收入財(cái)政票據(jù)管理，應(yīng)從以下幾方面入手。①規(guī)范票據(jù)種類。應(yīng)盡可能改善存在多種票據(jù)的情況，梳理、歸類政府非稅收入的各類收費(fèi)票據(jù)，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行合并，減少票據(jù)種類，尤其是收費(fèi)票據(jù)種類，推廣使用統(tǒng)一的票據(jù)樣式，以便規(guī)范管理。②完善票據(jù)管理制度。目前，一些省份實(shí)行《票據(jù)準(zhǔn)購(gòu)證》制度，即任何政府非稅收入的票據(jù)都要憑借指定機(jī)構(gòu)辦理的“票據(jù)準(zhǔn)購(gòu)證”領(lǐng)購(gòu)票據(jù)，不得隨意印刷、隨意亂用、隨意外流。此外，完善政府非稅收入票據(jù)檔案監(jiān)管制度，規(guī)范領(lǐng)用程序，要將領(lǐng)用單位、票據(jù)名稱、領(lǐng)用時(shí)期、票據(jù)種類、票據(jù)數(shù)量、票據(jù)用途、整本票據(jù)的起止票號(hào)等準(zhǔn)確、清晰地記入檔案，便于機(jī)構(gòu)掌握票據(jù)的基本流向，并對(duì)資金進(jìn)行監(jiān)管，避免政府非稅收入坐支、截留、挪用等情況出現(xiàn)。同時(shí)，完善驗(yàn)舊供新制度。在各單位申領(lǐng)新票據(jù)時(shí)，財(cái)政部門應(yīng)查驗(yàn)舊的申領(lǐng)檔案，審查復(fù)核以前申領(lǐng)的票據(jù)，確認(rèn)無(wú)誤后才能同意其領(lǐng)用新票據(jù)，對(duì)存在異常領(lǐng)用、頻繁更換的單位要加強(qiáng)監(jiān)督備案。③加強(qiáng)票據(jù)稽查。加強(qiáng)票據(jù)稽查是監(jiān)督票據(jù)使用的常規(guī)手段，相關(guān)部門要定時(shí)、不定時(shí)開展稽查工作，嚴(yán)格查處執(zhí)收部門的違法違規(guī)票據(jù)行為，糾正不合規(guī)的征繳行為，增強(qiáng)政府非稅收入征繳的規(guī)范性，并預(yù)防和減少腐?。?］。

4.5? ?加強(qiáng)政府非稅收入監(jiān)管

加強(qiáng)政府非稅收入的監(jiān)管是督促管理規(guī)范化和科學(xué)高效的重要手段，因此相關(guān)部門必須建立切實(shí)可行、全面覆蓋的監(jiān)督機(jī)制。首先，應(yīng)加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，通過(guò)完善的法律法規(guī)體系實(shí)現(xiàn)政府非稅收入的依法依規(guī)監(jiān)督，監(jiān)督各項(xiàng)法律法規(guī)的執(zhí)行，發(fā)揮法律法規(guī)的約束作用。其次，應(yīng)豐富稽查方式，通過(guò)多部門聯(lián)合稽查和部門專項(xiàng)稽查的方式，讓審計(jì)部門、財(cái)政部門、監(jiān)察部門等多個(gè)相關(guān)部門共同行使監(jiān)管權(quán)，開展多項(xiàng)、多層次監(jiān)督，有效提升監(jiān)督能力；建立完善的檢查制度，實(shí)行年度稽查、季度稽查等，定期、不定期開展行業(yè)、系統(tǒng)、單位、具體項(xiàng)目的稽查，重點(diǎn)稽查票據(jù)使用、收入過(guò)渡戶、減免緩等，嚴(yán)打違規(guī)違紀(jì)行為。最后，強(qiáng)化政府非稅收入執(zhí)收部門的預(yù)算監(jiān)管，通過(guò)違紀(jì)投訴熱線、網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)、信訪接待等多種方式公開向社會(huì)大眾收集線索，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，提高監(jiān)管水平［6］。

4.6? ?加大政府非稅收入統(tǒng)籌使用力度

通過(guò)完善的法律法規(guī)來(lái)推進(jìn)專項(xiàng)收入的統(tǒng)籌使用，逐步取消一般公共預(yù)算中以收定支的規(guī)定，禁止以收定支、專款專用，通過(guò)統(tǒng)籌使用，讓政府非稅收入資金發(fā)揮更大的作用。例如，2016年，政府宣布取消城市維護(hù)建設(shè)稅、草原植被恢復(fù)費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款收入、海域使用金等專項(xiàng)資金?？顚Ｓ?，取得了較好效果。

5? ? ?結(jié)束語(yǔ)

政府非稅收入是政府收入的重要來(lái)源之一。在政府的財(cái)政管理中，非稅收入管理不容忽視，不容馬虎疏漏，財(cái)政部門應(yīng)繼續(xù)深化財(cái)政體制改革，加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)算管理、征收管理、票據(jù)管理，強(qiáng)化監(jiān)督，靈活運(yùn)用多種手段，促進(jìn)政府非稅收入管理的科學(xué)、規(guī)范、高效，提高綜合管理質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

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［收稿日期］2023-01-12

［作者簡(jiǎn)介］柴雪華（1971— ），女，彝族，云南元陽(yáng)人，高級(jí)會(huì)計(jì)師，主要研究方向：會(huì)計(jì)學(xué)。