養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐探索、主要問題和對策建議

張可佳　王宇凡

[摘 要]發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，提高老齡產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要方向之一。我國養(yǎng)老服務(wù)存在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不健全、服務(wù)體系建設(shè)不完善、服務(wù)供需不平衡、消費(fèi)環(huán)境不友好等問題，文章從建立健全養(yǎng)老服務(wù)政策制度和標(biāo)準(zhǔn)、加大養(yǎng)老市場監(jiān)管力度、完善養(yǎng)老服務(wù)信用體系建設(shè)、健全養(yǎng)老服務(wù)體系、支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、加強(qiáng)行業(yè)自律等方面，提出了推進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的對策建議。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老服務(wù)；實(shí)踐探索；對策研究

近年來，隨著人口老齡化進(jìn)程加快，老年消費(fèi)對消費(fèi)支出以及經(jīng)濟(jì)增長的影響日益凸顯，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要方面。黨的二十大報(bào)告指出：“實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。”養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展成為新興朝陽產(chǎn)業(yè)，完善養(yǎng)老服務(wù)市場監(jiān)管體系建設(shè)，建立健全養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)體系，提升老年商品和服務(wù)水平，促進(jìn)行業(yè)適老化轉(zhuǎn)型升級，為老年人口配置更多公共資源，切實(shí)保障老年合法權(quán)益，成為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要方向之一。

一、國內(nèi)外養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實(shí)踐探索

（一）國外實(shí)踐

自20世紀(jì)中葉以來，英美德日等發(fā)達(dá)國家開始步入人口老齡化階段，持續(xù)探索出養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域先進(jìn)做法。學(xué)習(xí)借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，有助于加快我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的步伐。

1.完善的政策保障制度

1963年，日本頒布《老年人福利法》，被譽(yù)為老年憲章，是日本開展養(yǎng)老服務(wù)的根本指導(dǎo)方針。1999年12月，日本政府相繼頒布了《今后五年老年人保健福利政策的方向》《推進(jìn)老年人保健福利10年戰(zhàn)略》等重要政策文件，陸續(xù)頒布的各種法律法規(guī)也促使日本政府的養(yǎng)老服務(wù)逐漸趨向規(guī)范化，目前日本政府已對養(yǎng)老制度需求進(jìn)行了廣泛覆蓋。瑞典法律規(guī)定由國家承擔(dān)老人的贍養(yǎng)義務(wù)。瑞典94%的老人選擇居家養(yǎng)老，國家為老年人建立了覆蓋所有日常所需的全時(shí)段家政服務(wù)網(wǎng)。瑞典在公共服務(wù)供給中突出市場化機(jī)制，大部分老年照料服務(wù)逐漸由地方政府外包給私營公司經(jīng)營[1]。

2.健全的醫(yī)療養(yǎng)老保障制度

日本采取養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療保障一體化的服務(wù)體系，制定了《護(hù)理保險(xiǎn)法》，推出“護(hù)理保險(xiǎn)制度”，要求40歲以上的公民，按年齡差別費(fèi)率強(qiáng)制繳納保費(fèi)。該項(xiàng)政策直接拉動(dòng)日本對老年人護(hù)理服務(wù)的巨大需求。德國采取長期照護(hù)保險(xiǎn)制度，為老年人提供安全有效的全面照護(hù)服務(wù)。通過立法改革改為強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)，采取“照護(hù)保險(xiǎn)因循醫(yī)療保險(xiǎn)”原則，制訂相應(yīng)服務(wù)評估標(biāo)準(zhǔn)和流程規(guī)范[2]。

3.積極培養(yǎng)養(yǎng)老護(hù)理人才

德國法律規(guī)定，負(fù)責(zé)培訓(xùn)老年護(hù)理人員的學(xué)校在成立3年后，由各州政府承擔(dān)培訓(xùn)學(xué)校教師93%的工資，同時(shí)積極推進(jìn)養(yǎng)老護(hù)理企業(yè)員工再培訓(xùn)，當(dāng)企業(yè)組織員工培訓(xùn)時(shí)，可以得到相應(yīng)補(bǔ)助。通過護(hù)理資格考試的人員可獲得培訓(xùn)學(xué)校的畢業(yè)證書和護(hù)士執(zhí)業(yè)許可證，在歐盟各國均被認(rèn)可。法國為提高養(yǎng)老服務(wù)政策的可操作性出臺(tái)了相應(yīng)措施，包括提高養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)計(jì)劃滿足社會(huì)需求程度，細(xì)化不同服務(wù)崗位，制訂專業(yè)考試大綱；政府和企業(yè)為培訓(xùn)人員的學(xué)費(fèi)給予相應(yīng)補(bǔ)貼；將護(hù)理人才的培養(yǎng)計(jì)劃與大學(xué)教育相結(jié)合。

（二）國內(nèi)探索

1.規(guī)范發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范化管理是完善養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的核心，也是老年服務(wù)管理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。1999—2002年，國家先后發(fā)布了《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》和《養(yǎng)老護(hù)理員國家標(biāo)準(zhǔn)》，中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)體系逐步向體系化標(biāo)準(zhǔn)過渡[3]。

2020年9月，民政部發(fā)布新修訂的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》，進(jìn)一步破除養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展障礙，健全市場機(jī)制。在為困難老人提供基本生活服務(wù)方面，新修訂的《北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站運(yùn)營扶持辦法》于2022年1月1日起正式實(shí)施，將促進(jìn)養(yǎng)老驛站的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施正常運(yùn)行，既得到政府基礎(chǔ)保障，也為困難老人的后續(xù)服務(wù)敞開大門。

2.探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合新模式

推行醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的醫(yī)療服務(wù)方式是改善老年人身體健康和醫(yī)療服務(wù)供給的重大措施。2013年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意

見》[4]和《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意

見》[5]，明確了“積極推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合”，充分探討了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的新業(yè)態(tài)，反映出了我國老年人對健康服務(wù)業(yè)蓬勃發(fā)展的迫切需要。

3.健全養(yǎng)老服務(wù)體系

2013年9月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，做出了“鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)資金投資養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，開展老年人口住房抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)”的決定，促使“以房養(yǎng)老”的政策措施逐步進(jìn)入了國家規(guī)劃范圍，并于2014年在各地進(jìn)行試點(diǎn)[6]。

二、我國養(yǎng)老服務(wù)存在的主要問題

隨著家庭結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)小型化特征和空巢化現(xiàn)象，老年人對社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品質(zhì)量的需求逐年增加。當(dāng)前，我國在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展過程中，積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但還處于發(fā)展起步階段，養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給嚴(yán)重不足，在發(fā)展過程中面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。

（一）養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不健全，監(jiān)管執(zhí)法難度大

由于我國養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策措施和法律法規(guī)還不夠完善，國家、行業(yè)、地方間養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏有效銜接，缺乏全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)配套規(guī)定不健全、標(biāo)準(zhǔn)覆蓋范圍不全面和實(shí)施效果有待提升，對失信機(jī)構(gòu)和從業(yè)者約束力度不夠，養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、信用信息不夠公開，懲戒措施和力度不到位，造成養(yǎng)老服務(wù)不規(guī)范、監(jiān)管和執(zhí)法困難、服務(wù)質(zhì)量參差不齊等問題。

（二）養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)不完善

養(yǎng)老服務(wù)體系整體呈現(xiàn)出社會(huì)化服務(wù)供給不足、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合落地難、資金籌措難、專業(yè)人才供給不足等發(fā)展不平衡不充分問題。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)仍存在較多安全隱患，突出表現(xiàn)為從業(yè)人員存在專業(yè)知識(shí)不足、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、服務(wù)不到位問題，不時(shí)出現(xiàn)欺老虐老等現(xiàn)象。社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡，護(hù)理服務(wù)系統(tǒng)不健全，專業(yè)護(hù)理服務(wù)人員待遇低、總量少，適老服務(wù)意識(shí)缺乏。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)跨部門協(xié)作格局難實(shí)現(xiàn)，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)邊界不清，醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)和居家間缺乏相互聯(lián)系的服務(wù)機(jī)制。

（三）養(yǎng)老服務(wù)供需不平衡，老年群體被科技“邊緣化”

目前我國老年經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模較小，滯后于快速發(fā)展的人口老齡化形勢，存在有效供給和需求不足，養(yǎng)老用品和服務(wù)類型單一，養(yǎng)老服務(wù)能力滯后，質(zhì)量效益不高、缺乏專業(yè)老年心理輔導(dǎo)人員等問題。此外，智能技術(shù)的迅猛發(fā)展和快速應(yīng)用，使得老年群體受到技術(shù)歧視，適老化產(chǎn)品和服務(wù)不足，難以滿足老年群體高質(zhì)量、高層次、多樣化的實(shí)際需要。老年群體在出行、就醫(yī)、消費(fèi)等日常生活中面臨越來越高的門檻，甚至成為科技時(shí)代的局外人。日常使用的科技產(chǎn)品，很少考慮中老年使用者的用戶體驗(yàn)，與青年用戶相比，老年人則更需要智能終端適應(yīng)其聽力、視力、記憶力的變化。

（四）老年消費(fèi)環(huán)境不友好

許多商家向老年群體組織虛假宣傳和實(shí)施欺詐行為，尤其在老年食品藥品、養(yǎng)生保健等方面，價(jià)格偏高，不重視老年產(chǎn)品質(zhì)量，過分夸大產(chǎn)品和服務(wù)功效，誤導(dǎo)老年人消費(fèi)。更有甚者，有的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)利用現(xiàn)場參觀、私下簽訂合同的形式組織非法集資活動(dòng)。面對商家利用老年人專業(yè)知識(shí)匱乏等因素欺騙老年群體的不法行為，社會(huì)公眾參與監(jiān)督的程度差、力度弱。老年群體維權(quán)意識(shí)薄弱，維權(quán)渠道單一、程序繁瑣，使得老年人放棄維權(quán)比例較高。由中國社科院發(fā)布的《社會(huì)藍(lán)皮書》指出，有68.3%的老年人表示“不尋求幫助”，僅有0.6%選擇報(bào)警求助。

三、養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范發(fā)展的對策建議

隨著我國老齡化程度加深和“放管服”改革深入推進(jìn)，今后將會(huì)釋放更多養(yǎng)老服務(wù)需求，會(huì)有更多社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老市場。規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)市場秩序，高質(zhì)量發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)就顯得日益重要和緊迫。

（一）建立健全養(yǎng)老服務(wù)政策制度和標(biāo)準(zhǔn)

一是健全養(yǎng)老服務(wù)政策制度。建立健全養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)和制度規(guī)范，對非法會(huì)議營銷、虛假宣傳及高價(jià)銷售進(jìn)行定性、細(xì)化，明確老年產(chǎn)品質(zhì)量安全要求，為養(yǎng)老服務(wù)市場規(guī)范運(yùn)行提供政策支持和制度保障。二是統(tǒng)一養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。建立養(yǎng)老服務(wù)全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)服務(wù)規(guī)范，實(shí)施全國統(tǒng)一養(yǎng)老機(jī)構(gòu)質(zhì)量認(rèn)證和等級評定，建立失能評估、護(hù)理需求認(rèn)定和護(hù)理服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)體系和管理辦法。

（二）加大養(yǎng)老市場監(jiān)管力度

一是加強(qiáng)市場主體監(jiān)管。加大對面向老年人的非法集資組織、虛假注冊公司、發(fā)布違法虛假宣傳廣告等行為的整治工作和查處力度，做好養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作，全面摸清質(zhì)量安全狀況。二是加強(qiáng)價(jià)格監(jiān)管。扎實(shí)開展養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域反不正當(dāng)競爭執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，密切關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域投訴舉報(bào)情況，及時(shí)查處養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不執(zhí)行政府定價(jià)和不按照規(guī)定明碼標(biāo)價(jià)等價(jià)格違法行為。三是加強(qiáng)信息共享。利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，暢通相關(guān)部門與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的信息共享，提升風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與預(yù)警能力，通過數(shù)據(jù)共享及時(shí)發(fā)現(xiàn)安全隱患。四是加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法。強(qiáng)化市場監(jiān)管、消協(xié)、公安等相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)格查處保健食品等領(lǐng)域違法犯罪行為，全力維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。有效利用各級養(yǎng)老服務(wù)部際聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)在養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制訂、實(shí)施、監(jiān)督及執(zhí)法中的聯(lián)動(dòng)作用。

（三）完善養(yǎng)老服務(wù)信用體系建設(shè)

加強(qiáng)信用監(jiān)管是新形勢下改革創(chuàng)新監(jiān)管方式、提高重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管效能的重要抓手。一是完善信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理。推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)信用分級分類監(jiān)管，積極推動(dòng)出臺(tái)加強(qiáng)信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理相關(guān)文件，做好先行先試地方工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，針對不同信用風(fēng)險(xiǎn)類別的重點(diǎn)領(lǐng)域企業(yè)，進(jìn)行差異化監(jiān)管。二是加強(qiáng)信息公開。開展全國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域公開信用評價(jià)，將養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的行政許可、行政處罰、抽查檢查結(jié)果、信用承諾等信息全面歸集到公示系統(tǒng)，并依法向社會(huì)公示。三是發(fā)揮失信約束和聯(lián)合懲戒作用。加快出臺(tái)統(tǒng)一嚴(yán)重違法失信機(jī)構(gòu)和欺老虐老從業(yè)人員名單管理制度，明確失信懲戒措施，實(shí)施聯(lián)合懲戒。

（四）構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系，規(guī)范養(yǎng)老市場行為

統(tǒng)一規(guī)劃養(yǎng)老機(jī)構(gòu)布局。統(tǒng)一規(guī)劃整合城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以核心企業(yè)為主體構(gòu)建居家養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)鏈，整合上下游資源。發(fā)展智慧養(yǎng)老模式。相關(guān)部門加強(qiáng)政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)更多智能設(shè)備進(jìn)社區(qū)，加快構(gòu)建規(guī)范統(tǒng)一、互聯(lián)互通的養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)，通過設(shè)備將數(shù)據(jù)及時(shí)傳輸?shù)缴鐓^(qū)系統(tǒng)中，有助于社區(qū)實(shí)時(shí)了解老年群體的身體狀況。重視醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系。打造醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)、護(hù)養(yǎng)相結(jié)合的綜合服務(wù)體系，推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)院緊密合作，縮短就醫(yī)流程，提高就診便利性。推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才隊(duì)伍長效機(jī)制建設(shè)。建立健全養(yǎng)老服務(wù)教育培訓(xùn)制度和職業(yè)技能等級認(rèn)定，建立科學(xué)合理的工資分配機(jī)制，提升養(yǎng)老服務(wù)崗位吸引力。

（五）支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，增強(qiáng)適老轉(zhuǎn)型升級

一是引導(dǎo)企業(yè)擴(kuò)大適老化智能設(shè)備供給。政府部門從技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品服務(wù)供給、應(yīng)用試點(diǎn)示范等產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)著力，積極扶持老年健康輔助器具研制，鼓勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)力度。二是提升老年產(chǎn)品質(zhì)量。鼓勵(lì)領(lǐng)軍養(yǎng)老企業(yè)扶持弱小企業(yè)，整合上下游企業(yè)共同組建創(chuàng)新聯(lián)合體，推動(dòng)智能技術(shù)適老場景與新興業(yè)態(tài)融合發(fā)展。開展老年產(chǎn)品質(zhì)量提升行動(dòng)，采取質(zhì)量監(jiān)測、質(zhì)量分析等措施，建立全面質(zhì)量管理協(xié)同機(jī)制，形成品牌效應(yīng)。三是推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增效。深化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，引導(dǎo)社會(huì)力量興辦低中高收入家庭的多樣化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)為經(jīng)濟(jì)困難的失能失智老年人、空巢老人提供托養(yǎng)服務(wù)。

（六）加強(qiáng)行業(yè)自律，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)共治

充分發(fā)揮政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者等社會(huì)力量凝聚監(jiān)督合力。引導(dǎo)行業(yè)自律。引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮其在行業(yè)內(nèi)對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的組織、管理和監(jiān)督作用，收集提供行業(yè)內(nèi)違法失信機(jī)構(gòu)情況反饋相關(guān)部門，組織權(quán)威專家積極發(fā)聲，推動(dòng)業(yè)界互相監(jiān)督。暢通消費(fèi)者反饋渠道，落實(shí)12315熱線等投訴渠道24小時(shí)工作人員值班值守，開設(shè)老年消費(fèi)者投訴舉報(bào)綠色快速通道，按照“及時(shí)受理、高效流轉(zhuǎn)、及時(shí)反饋”的工作原則及時(shí)調(diào)查處理。強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，廣泛開展老年人識(shí)騙防騙宣傳教育活動(dòng)，普及相關(guān)專業(yè)知識(shí)，組織相關(guān)專家走進(jìn)社區(qū)為老年人答疑解惑，積極營造養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)的良好社會(huì)氛圍。

結(jié)束語

當(dāng)前，人口老齡化進(jìn)程逐漸加快，開展老齡經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)是支撐中國式現(xiàn)代化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的有力武器。從長遠(yuǎn)來看，全面發(fā)展老齡經(jīng)濟(jì)潛力巨大、前景開闊，針對老齡經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，重點(diǎn)解決發(fā)展過程中存在的難點(diǎn)問題，打造老齡化社會(huì)下的中國模式和核心優(yōu)勢。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介：張可佳（1994— ），女，漢族，北京人，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)展研究中心，助理研究員，碩士。

研究方向：宏觀質(zhì)量政策等。

王宇凡（1992— ），女，漢族，吉林長春人，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)展研究中心，助理研究員，碩士。

研究方向：市場監(jiān)管國際比對分析等。