行政事業(yè)單位預算管理問題研究

陳俊芳

摘要：規(guī)范和加強行政事業(yè)單位的預算管理，是公共財政的內在要求，對政府資源配置的優(yōu)化、控制成本、提高公共產(chǎn)品的質量、公共服務的水平以及預防腐敗具有重要的作用。黨的十九大報告指出，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理，這對預算管理提出了更高的要求。隨著國家經(jīng)濟的不斷發(fā)展，公共財政改革的不斷深入推進，預算的編制和執(zhí)行已走向了規(guī)范。本文就行政事業(yè)單位的預算管理中存在的主要問題進行了深入的分析，并提出了有針對性的對策建議。

關鍵詞：行政事業(yè)單位；預算管理；績效評價

一、引言

行政事業(yè)單位是我國社會主義市場經(jīng)濟建設與發(fā)展的重要組成部分，在推動經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步中具有舉足輕重的作用，是政治和社會秩序的維護者，是各方利益的調節(jié)者，是各項公共政策的制定者和執(zhí)行者。行政事業(yè)單位的資金主要來源于中央、省級和本級財政撥款，為更好地規(guī)范財政資金使用，提高財政資金的使用效率，使財政資金使用效益達到最大化，必須加強預算管理，才能充分發(fā)揮行政事業(yè)單位的職能作用，為提高政府效能奠定堅實的基礎?；陬A算管理對行政事業(yè)單位的重要性，應該及時解決預算管理中存在的問題。

二、加強行政事業(yè)單位預算管理的重要性

預算是經(jīng)過國家法定程序審核批準的行政事業(yè)單位年度集中性財政收支計劃。加強預算管理能充分體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策，全面反映政府的活動范圍和方向，在推進國家治理體系和實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化進程中起著重要的支撐作用。加強預算管理，科學合理的配置各項財務和非財務資源，才能更好的落實國家政策，實現(xiàn)行政事業(yè)單位的戰(zhàn)略目標，全面反映單位的業(yè)務活動范圍和履職能力，充分提高單位的治理效能。

（一）加強預算管理是深化預算制度改革的重要要求

改革開放以來，我國國民經(jīng)濟飛速發(fā)展，財政收入持續(xù)快速增長，總額在不斷增加，但是隨著我國減稅降費政策的實施，中央和地方財政收入的增長速度下降比較明顯。各級財政支出增長速度繼續(xù)呈上升趨勢，財政運行積累的風險，對財務管理提出了更高的要求。預算管理是政府管理的重要組成部分，是推進財務管理，提高政府效能，厲行節(jié)約的重要措施。加強預算管理是新形勢下社會各界對財政工作的基本要求。對于提高預算編制的水平，強化預算支出的執(zhí)行，提升財政資金的配置效率，提高財政資金的使用效益具有推動作用。

（二）加強預算管理是深化預算制度改革的客觀需要

對照深化預算制度改革的目標要求，當前各級財政預算管理中存在的問題逐步暴露出來，“重分配、輕管理、重支出、輕績效”的現(xiàn)象普遍存在，由于基本支出的定員定額，導致專項資金的規(guī)模越來越大。據(jù)調查，鎮(zhèn)街的非基本建設類的專項資金一般均存在分配比較散、支出進度進展緩慢，統(tǒng)籌性非常差，資金使用效率較低，資金的監(jiān)管流于形式等現(xiàn)象。為進一步深化預算制度改革，必須堅持以問題為導向，加強頂層設計，通過制定統(tǒng)一的預算管理規(guī)則，才能規(guī)范管理、挖掘潛力、提高效率，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

（三）加強預算管理是落實中央“八項規(guī)定”的有力舉措

當前民生資金需求快速增長，收支矛盾短期內難以緩解，因此必須牢固樹立政府過緊日子的思想，要讓政府花小錢、辦大事，要讓有限的財政資金產(chǎn)生最大的效益。中央“八項規(guī)定”重要內容之一就是厲行節(jié)約，反對鋪張浪費。預算管理的水平直接關系著單位的發(fā)展和目標的實現(xiàn)，所以必須堅持底線思維，加強預算管理，加大收入統(tǒng)籌力度，盤活存量資金，建立“花錢必問效、無效必問責”的機制。

三、行政事業(yè)單位預算管理存在的問題

（一）思想認識不到位

行政事業(yè)單位的特殊性在于收入的主要來源是政府財政部門撥款，長期以來預算收支的結算方法比企業(yè)更為簡單。重核算輕管理，還沒有擺脫“財務就是記賬、算賬、報賬”的觀念，導致單位領導及相關人員的財務預算管理意識不足。單位領導很少在預算管理過程中投入過多的精力，特別是鎮(zhèn)街，基層事務繁多。他們的精力主要用于業(yè)務活動的管理和居民群眾的服務，關注點一般在于是否有錢用，由于領導們不重視，各職能部門也就沒有參與到預算的編制過程中，單位的活動與預算就成了“兩張皮”，計劃是計劃，編制是編制。認為預算管理就是財務人員的事情，導致預算編制的范圍并不全面，存在不完整、不合理的現(xiàn)象，事權與財權的分離，導致預算與執(zhí)行之間無法得到統(tǒng)一。

（二）人員隊伍不夠專業(yè)

自從會計從業(yè)資格證取消后，財務部門對從事財務工作的人員沒有了規(guī)范類的硬性約束條件，并且會計繼續(xù)教育也沒有做強制性的要求，導致從事財務工作的人員專業(yè)性不強。根據(jù)全區(qū)行政事業(yè)單位會計人員隊伍現(xiàn)狀調研結果看，會計工作人員中非財經(jīng)專業(yè)人員占42%，無會計專業(yè)資格人員占62%，50歲以下人員占28%，本科以上學歷人員占30%。財會機構負責人中非財經(jīng)類專業(yè)人員占48%，無會計專業(yè)技術資格人員占63%，40歲以上人員占82%。非財經(jīng)專業(yè)的分管財務領導占90%，40歲以上人員占90%，本科以上學歷人員占55%。由此不難看出，財務人員的專業(yè)水平切實有待提高。財務部門長期缺少策劃能力強、能深入研究、提出好思路，善于把領導意圖轉化成實施方案的實干人才，把工作需求轉化為資金需求的籌劃人才，把業(yè)務數(shù)據(jù)翻譯成財務數(shù)據(jù)的技術人才。缺少有管理專長、業(yè)務能力強、素質全面的復合性人才。

（三）預算編制不夠科學

1.預算編制缺乏前瞻性

預算編制的時間短，可能導致預算編制質量低；預算編制人員與其他職能部門之間缺乏有效的溝通或業(yè)務部門不參與其中，可能導致預算編制與預算執(zhí)行等經(jīng)濟活動脫節(jié)。在既定收支之間安排資金，沒有將預算編制與經(jīng)濟預測、產(chǎn)業(yè)布局、行業(yè)重點等結合，沒有將國民經(jīng)濟發(fā)展計劃和財政中長期計劃結合，導致預算準確性不高，與預算執(zhí)行脫節(jié)。

2.預算編制方法缺乏靈活

行政事業(yè)單位長期以來預算編制執(zhí)行基數(shù)加增長的方法，資金的分配格局早已固化，資金規(guī)模不斷增長，這樣就可能導致資金的浪費或冗余。

3.預算編制內容缺乏完整性

新預算法要求，行政事業(yè)單位的全部收入納入預算管理，但在實際執(zhí)行中預算內外資金無法統(tǒng)籌，預算外資金游離在外。編制較為粗放，管理水平不高，執(zhí)行隨意性大，項目與項目之間隨意調劑。雖一直強調以支定收的原則，但在實際編制預算時，基本還是執(zhí)行的以收定支，在收入總額范圍內對照當年的支出做相應的加減，收入預算編制存在較多人為因素的影響。支出預算的編制上，由于時間短，預算編制人員無充足的時間去檢驗預算編制數(shù)據(jù)的合理性、準確性和可行性。在項目的細化、分析的量化和論證的科學性上做的不夠，存在應付上報的現(xiàn)象，這對后續(xù)的預算執(zhí)行工作就會造成不良影響。

（四）預算審批不夠嚴謹

審議預算的時間一般只有短短的兩三天時間，內容多，很難做到準確，只能對預算進行總體一般審查，做不到具體詳細。這種先天性不足的預算審核時間安排，造成對預算正常審查的沖擊。財務預算的專業(yè)性很強，有些專家并非財務類專業(yè)人士，因而無法對預算草案進行實質性的審查，以至于審查就是走過場，流于形式。

（五）預算執(zhí)行落實不夠

1.預算執(zhí)行率低

行政事業(yè)單位在執(zhí)行預算時，往往不注重資金的統(tǒng)籌謀劃，因工作人員對政府采購流程不熟悉，基本建設工程項目預算下達一般在3月份過后，導致很多項目支出安排在下半年支出，或跨年支付。預算執(zhí)行率低導致項目資金滯留，增加了年度支付率考核的壓力，影響了行政事業(yè)單位年度預算的執(zhí)行力，也未能及時發(fā)揮財政資金應有的效益，影響了國家政策的貫徹和落實落地。

2.預算調整隨意性大

根據(jù)《預算法》的相關規(guī)定，預算一經(jīng)批復后就不能隨意調整，但在實際執(zhí)行過程中，由于很多行政事業(yè)單位在預算編制時閉門造車，因與業(yè)務活動不相匹配，導致在預算執(zhí)行中隨意調整，影響預算目標的實現(xiàn)。

（六）預算考核不夠嚴格

行政事業(yè)單位的預算缺乏剛性，預算考核缺乏完整合理的指標體系，缺乏完備的量化指標，考核中存在不嚴格、不合理、不到位的情況，獎懲不嚴，導致預算目標難以實現(xiàn)。

四、加強行政事業(yè)單位預算管理的對策

行政事業(yè)單位的預算管理問題影響著國家各項事業(yè)的健康發(fā)展，對實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。通過完善的預算管理規(guī)范體系，不僅可以提高預算工作質量和效率，更為我國的經(jīng)濟發(fā)展和國家財政管理提供了堅實的保障。

（一）高度重視，切實提高預算管理意識

預算管理水平的高低直接影響著行政事業(yè)單位的發(fā)展和目標的實現(xiàn)。各行政事業(yè)單位領導和全體工作人員必須進一步提高認識，落實落細預算編制、審批、執(zhí)行、控制、調整、監(jiān)督、考評一系列活動的各項要求，提高政治站位，切實做到業(yè)財融合，將業(yè)務需求轉化為資金需求，促進目標更好的“落地落實”。

（二）多措并舉，提升人員專業(yè)素養(yǎng)

財務管理的要求越來越專業(yè)化和精細化，建設一支高素質專業(yè)化人才隊伍就顯得至關重要。

1.提前科學謀劃

行政事業(yè)單位應立足本單位的實際，從專業(yè)知識、專業(yè)技能、專業(yè)素養(yǎng)等多方面著手，摸清家底，把準脈、開準藥，提前謀劃，力爭做到逐步將預算管理人員的專業(yè)化潛力轉換為專業(yè)化實力。

2.開展針對性培訓

以全面增強預算績效管理為重點，緊扣新時代對財政人員能力素質提出的新要求，遵照“干什么學什么，缺什么補什么”的原則，加強預算管理人員的政策法規(guī)和專業(yè)知識、專業(yè)技能的學習，推進預算管理人員培訓內容與組織、崗位、個人需求做到無縫對接，解決好預算管理人員的“需求”與培訓“供給”之間的矛盾，引導和幫助預算管理人員豐富專業(yè)知識、提升專業(yè)技能、夯實專業(yè)作風、培育專業(yè)精神，不斷增強適應新時代發(fā)展要求的專業(yè)化能力。

（三）全員參與，規(guī)范預算編制

預算編制是各級政府、各部位、各預算單位制定籌集和分配預算資金年度計劃的預算活動，是預算法規(guī)范的預算活動。財務人員對來年單位的整體發(fā)展、項目的實施、業(yè)務活動的開展不可能一一據(jù)悉，這種無業(yè)務基礎編制出來的預算很難達到預算管理的要求。為此要求單位內部各部門、各崗位，上至最高負責人，下至各工作人員都必須參與預算編制與實施，做到全員、全過程、全覆蓋參與。

1.預算編制前做到心中有數(shù)

行政事業(yè)單位在預算編制前應充分了解和掌握本單位次年的工作計劃和目標任務，結合工作需求，財務部門與其他部門及時地進行溝通和交流，多方征求意見。對各個項目預算進行認真梳理，及時收集各部門與預算編制相關的資料，確保單位實際情況與預算相符，與國民經(jīng)濟發(fā)展計劃和財政中長期計劃結合，建立合理的績效評價指標，逐步達到預算編制的精準性。

2.預算編制方法做到合理使用

行政事業(yè)單位應該根據(jù)本單位的工作實際，采用增量預算和零基預算相結合的方法。既要參考歷史數(shù)據(jù)，又要充分考慮每年工作的變化，不斷優(yōu)化現(xiàn)有的預算編制方法，提高預算編制的科學性和可行性。

3.預算編制內容做到全面完整

預算編制是開展預算管理工作的基礎，由于行政事業(yè)單位的收入主要是財政撥款，所以在既定的收入總額內編制基本支出預算時，各部門要將當年財政撥款和以前年度結轉和結余資金、其他資金，包括單位財政補助收入、非稅收入和其他收入等全部納入預算，統(tǒng)籌考慮、合理安排。全面樹立績效管理的理念，強調支出的責任和效率。首先應當保障單位基本支出的合理需要，以維持各部門正常工作的正常運轉。在此基礎上，本著“有多少錢辦多少事”的原則，安排各項事業(yè)發(fā)展所需的項目支出。在編制項目時，按照“誰申請，誰設定目標”的原則，合理測算項目所需資金，準確評估資金投入使用的效益，要有明確的績效目標，達到提高財政資金使用效率的目的。

（四）合理安排，保證預算審批的嚴肅性

在編制預算和預算審批時，應適當增加預算編制和預算審批時間，避免預算編制人員因時間倉促應付了事，保證有足夠的時間對預算草案進行詳細的審查和質詢。

（五）統(tǒng)籌兼顧，落實預算執(zhí)行

嚴格按照經(jīng)法定程序批復的預算功能科目、預算項目和經(jīng)濟科目使用，不得隨意調整，更不能出現(xiàn)無預算、超預算開支的情況。在編制跨年度項目預算的同時，與業(yè)務職能部門一起商討實施計劃，提前做好項目規(guī)劃、評估評審和可行性論證等前期工作，按實施進度編制年度預算。

由于受政策變化、計劃調整等因素影響確需預算調整的，應及時和上級財政部門溝通，按程序做好預算調整。加強政府采購業(yè)務培訓，提高政府采購效率。加強項目進度管理，落實績效運行監(jiān)控管理制度，按季度對預算項目實施進展、預算執(zhí)行進度和績效目標實現(xiàn)程度等開展跟蹤監(jiān)控和糾偏處理，發(fā)現(xiàn)問題及時整改。

（六）強化制度，完善預算考核

提升財務預算管理能力，必須提供制度化的保障，完善財務預算管理制度，建立完善的內部控制制度，充分發(fā)揮內部審計的作用，做到財盡其用，用得其所。建立健全各環(huán)節(jié)管理辦法，制定預算管理工作流程和實施細則，增強實用性和可操作性，加大考核力度，充分體現(xiàn)“誰使用，誰負責”的管理理念。

五、結束語

綜上所述，我國行政事業(yè)單位預算管理還存在思想意識不到位，預算編制不規(guī)范、預算執(zhí)行率低等問題。針對這些問題，行政事業(yè)單位應該引起高度的重視，充分意識到預算的必要性，堅持剛性與柔性管理相結合，加強對預算編制、執(zhí)行、考核等環(huán)節(jié)的細致管理和監(jiān)督，切實提高我國行政事業(yè)單位的預算使用效益和管理水平，更好地服務于社會和民眾。

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