事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題與對(duì)策探討

路鑫

摘要：事業(yè)單位預(yù)算是事業(yè)單位運(yùn)行管理規(guī)范的基礎(chǔ)，預(yù)算工作的好壞直接影響事業(yè)單位的事業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)的質(zhì)量，更能反映財(cái)政資金的發(fā)揮效能。隨著現(xiàn)代化政府管理職能的轉(zhuǎn)變，預(yù)算管理工作的好壞成為事業(yè)單位全年工作運(yùn)行的重中之重?；诖?，本文論述了事業(yè)單位預(yù)算管理工作的重要性，認(rèn)識(shí)到事業(yè)單位預(yù)算管理工作的重要意義，同時(shí)指出了當(dāng)前預(yù)算管理中存在的一些突出問題，并分別提出了對(duì)應(yīng)的解決對(duì)策，希望能為事業(yè)單位高質(zhì)量完成預(yù)算管理工作提供綿薄之力。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；預(yù)算管理；問題；對(duì)策

預(yù)算是我國戰(zhàn)略規(guī)劃和政策落實(shí)的具體體現(xiàn)，反映政府的活動(dòng)范圍和方向，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。從2018年《中華人民共和國預(yù)算法》進(jìn)行第二次修正到2021年關(guān)于全面貫徹《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，預(yù)算管理已成為事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重中之重，直接關(guān)系著事業(yè)單位全年運(yùn)行及履行公共服務(wù)職能的質(zhì)量和效率。2021年1月1日，山西省省直部門全面上線運(yùn)行了財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，從項(xiàng)目儲(chǔ)備到指標(biāo)下達(dá)，再到資金支付及會(huì)計(jì)賬務(wù)的生成，通過建立健全項(xiàng)目全生命周期管理機(jī)制和預(yù)算指標(biāo)管理機(jī)制，全面規(guī)范預(yù)算管理，切實(shí)硬化預(yù)算約束。本文將從當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題進(jìn)行研究探討，并提出解決對(duì)策。事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理工作一方面有利于提升服務(wù)效能節(jié)約財(cái)政資金，積極響應(yīng)國家厲行勤儉節(jié)約的方針政策。另一方面通過全面預(yù)算管理，加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部管理的規(guī)范化，建立適應(yīng)現(xiàn)代化的新型政府管理機(jī)構(gòu)。

一、預(yù)算管理概述及事業(yè)單位預(yù)算管理的必要性

（一）預(yù)算管理概述

所謂預(yù)算管理，就是對(duì)未來發(fā)生的事項(xiàng)進(jìn)行可預(yù)見性的一系列計(jì)劃、組織、實(shí)施和監(jiān)督行為的總和。從國家層面看，預(yù)算管理目標(biāo)要與國家管理戰(zhàn)略目標(biāo)相一致；從企業(yè)層面看，預(yù)算管理目標(biāo)要與企業(yè)管理戰(zhàn)略目標(biāo)一致；從事業(yè)單位層面看，預(yù)算管理要與事業(yè)單位社會(huì)公益服務(wù)目標(biāo)相一致。

（二）事業(yè)單位預(yù)算管理的必要性

1.有利于規(guī)范事業(yè)單位的收支行為

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。事業(yè)單位作為政府服務(wù)社會(huì)的公共組織，要更好地發(fā)揮組織效能，保證各項(xiàng)資金都能最大化地服務(wù)社會(huì)，滿足人民群眾的公共需求，預(yù)算工作是保證。謀劃好預(yù)算資金，不僅要考慮少花錢多辦事，還應(yīng)當(dāng)考慮花對(duì)錢辦對(duì)事。新預(yù)算法規(guī)定事業(yè)單位全部的預(yù)算收入和預(yù)算支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理，這就意味著單位的每一分錢，其來源渠道和支付去向都將有跡可查，都要接受來自社會(huì)和政府的監(jiān)督和管理，實(shí)現(xiàn)其各項(xiàng)收支行為的規(guī)范和可控。

2.有利于提升事業(yè)單位運(yùn)行管理水平

預(yù)算工作并不是一項(xiàng)單一孤立的財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)，把預(yù)算工作僅僅看成是財(cái)務(wù)工作就脫離和誤解了預(yù)算管理工作的實(shí)質(zhì)。預(yù)算管理工作本質(zhì)上是一項(xiàng)管理工作，好的管理必然會(huì)促進(jìn)單位發(fā)展。同樣，對(duì)于事業(yè)單位而言，加強(qiáng)預(yù)算管理需要科學(xué)合理的決策機(jī)制，從領(lǐng)導(dǎo)層到各個(gè)部門，研究制定一年的工作目標(biāo)并細(xì)化支出方案，對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)制定績效考評(píng)目標(biāo)，能保證事業(yè)單位自身的運(yùn)行管理水平得到提高，也進(jìn)一步提高了政府履行社會(huì)服務(wù)的職能。

3.有利于建立公開透明的預(yù)決算管理體制

十九大報(bào)告提出建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。事業(yè)單位預(yù)算管理從制度上保證了所有的收入和支出都要公開透明，讓資金的運(yùn)用依法依規(guī)，嚴(yán)禁胡亂收費(fèi)行為，也不允許不合理不合法的支出行為。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理目前存在的問題

（一）事業(yè)單位對(duì)預(yù)算工作重視程度不足

事業(yè)單位的主要資金來源于財(cái)政撥款，吃財(cái)政靠財(cái)政的思想長期延續(xù)，認(rèn)為預(yù)算的主要任務(wù)就是想辦法增加財(cái)政部門資金上的支持，只要將財(cái)政的資金花完即可，至于后續(xù)如何支付以及支出去的錢是否用在了刀刃上卻關(guān)注較少。

這種輕視預(yù)算管理的現(xiàn)象具體表現(xiàn)在以下三方面：第一，認(rèn)識(shí)不到位。沒有真正了解預(yù)算管理工作的現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)政策文件的認(rèn)識(shí)不能深入理解，缺乏對(duì)單位全年工作的整體規(guī)劃，因此造成預(yù)算工作流于形式，沒有真正發(fā)揮預(yù)算管理的作用。第二，對(duì)政策文件的學(xué)習(xí)不深入。大多數(shù)事業(yè)單位的預(yù)算工作都安排在財(cái)務(wù)部門，而財(cái)務(wù)人員大多忙于日常審核報(bào)銷出納工作，無暇進(jìn)行專門的預(yù)算業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，常常會(huì)因?yàn)檎呃斫馄疃斐深A(yù)算工作失誤。如新修訂的《預(yù)算法》明確要求各項(xiàng)收支均需列入預(yù)算，但部分事業(yè)單位還是沒有全面預(yù)算管理的意識(shí)，對(duì)單位所有的收入和支出都應(yīng)納入預(yù)算管理的理念和無預(yù)算不支出的要求還不能深刻理解。第三，專業(yè)預(yù)算管理人員短缺。事業(yè)單位內(nèi)部缺乏專業(yè)預(yù)算管理人員，對(duì)預(yù)算管理工作的相關(guān)知識(shí)知之甚少，對(duì)政策文件的要求不能正確地理解和把握，缺乏專業(yè)的理論與技術(shù)支持，不僅造成了預(yù)算編制工作中的瓶頸，后期支付時(shí)也處處掣肘。

（二）預(yù)算管理工作缺乏制度化管理

大多數(shù)事業(yè)單位沒有專門的預(yù)算組織執(zhí)行機(jī)構(gòu)，預(yù)算工作從文件下達(dá)、責(zé)任分工、落實(shí)執(zhí)行、績效考評(píng)都沒有周密的安排部署，事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理工作缺乏制度化管理一方面導(dǎo)致事業(yè)單位預(yù)算目標(biāo)無法與本單位業(yè)務(wù)目標(biāo)有機(jī)統(tǒng)一，另一方面又制約了單位業(yè)務(wù)的開展。國家對(duì)預(yù)算工作的重視程度日益加深，近年來也陸續(xù)出臺(tái)各類關(guān)于預(yù)算工作方面的政策以提升和有效地監(jiān)管行政事業(yè)單位的運(yùn)行管理水平和社會(huì)服務(wù)能力，然而事業(yè)單位內(nèi)部的組織管理體系建設(shè)沒能適應(yīng)財(cái)政要求，預(yù)算工作基本靠財(cái)務(wù)部門單方向溝通，或者缺乏良好的溝通渠道，而得預(yù)算工作大多時(shí)候靠數(shù)據(jù)的簡單羅列和人為經(jīng)驗(yàn)做決定。等到業(yè)務(wù)工作開展時(shí)，業(yè)務(wù)部門又會(huì)因?yàn)轭A(yù)算編制不合理導(dǎo)致資金無法順利支付而埋怨財(cái)務(wù)部門的工作。究其原因，制度化管理的缺失才是導(dǎo)致矛盾產(chǎn)生

的原因。

（三）預(yù)算編制方法不科學(xué)

部分事業(yè)單位在編制預(yù)算尤其是項(xiàng)目預(yù)算時(shí)不能綜合考慮單位實(shí)際以及單位運(yùn)行情況，單位下一年度和中長期目標(biāo)任務(wù)不明確，致使立項(xiàng)依據(jù)不充分，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)測算依據(jù)不足，項(xiàng)目社會(huì)化效益不高。同時(shí)，單位對(duì)預(yù)算工作的不重視導(dǎo)致做預(yù)算的人員數(shù)量不足，再加上預(yù)算人員往往自身的工作量繁重，預(yù)算工作每一階段的開展都有時(shí)效性要求，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)預(yù)算工作任務(wù)快結(jié)束的最后幾天，預(yù)算人員才加班加點(diǎn)完成工作，前期準(zhǔn)備工作不足，缺少各部門的配合導(dǎo)致預(yù)算編制數(shù)不準(zhǔn)確，政府經(jīng)濟(jì)科目分類與部門經(jīng)濟(jì)分類科目失真，預(yù)算調(diào)劑頻繁，預(yù)算管理缺乏嚴(yán)肅性，預(yù)算工作失去了指導(dǎo)意義。

（四）預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制脫節(jié)

預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)一般是由兩個(gè)方面的原因造成的。一方面，預(yù)算編制環(huán)節(jié)的不嚴(yán)謹(jǐn)與數(shù)據(jù)失真。由于預(yù)算階段沒有進(jìn)行細(xì)致的調(diào)查研究，預(yù)算數(shù)據(jù)和實(shí)際工作安排不符，各部門在前期沒有做好計(jì)劃，后期支付時(shí)必然會(huì)與預(yù)算安排相差甚遠(yuǎn)，不得不調(diào)整預(yù)算。另一面，預(yù)算執(zhí)行階段支付的隨意性變動(dòng)。部分事業(yè)單位人員上到領(lǐng)導(dǎo)層缺乏預(yù)算管理的意識(shí)，對(duì)預(yù)算硬約束的思想認(rèn)識(shí)還不夠，實(shí)際執(zhí)行過程中臨時(shí)變更資金的用途，或不按照預(yù)算計(jì)劃推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度，涉及政府采購的項(xiàng)目等到各季度和年終為了完成支付任務(wù)時(shí)才突擊花錢，財(cái)務(wù)部門總是作為預(yù)算執(zhí)行不力的最終責(zé)任方，其它各部門則置身事外，沒有真正劃分清問題與責(zé)任。

（五）預(yù)算績效考評(píng)形式化

績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不夠合理，績效評(píng)價(jià)結(jié)果無法正確指導(dǎo)實(shí)際工作，預(yù)算績效考評(píng)也失去了意義。事業(yè)單位在設(shè)置績效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)評(píng)價(jià)內(nèi)容含糊，定性指標(biāo)過多，缺乏對(duì)定量指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置，使得評(píng)價(jià)結(jié)果不客觀，不能反映預(yù)算項(xiàng)目的績效結(jié)果?？冃Э荚u(píng)工作的開展不夠深入，目前，我省的績效評(píng)價(jià)工作重點(diǎn)在項(xiàng)目自評(píng)階段，缺乏專業(yè)的評(píng)價(jià)體系，對(duì)績效評(píng)價(jià)的監(jiān)督和結(jié)果反饋還有待加強(qiáng)，容易讓事業(yè)單位的預(yù)算績效考評(píng)工作流于形式化管理。

（六）預(yù)算管理彈性機(jī)制欠缺

對(duì)于政府預(yù)算工作，強(qiáng)有力的預(yù)算約束機(jī)制是保證事業(yè)單位的事業(yè)發(fā)展和各項(xiàng)職責(zé)權(quán)限在陽光下運(yùn)行的有力武器。一方面，我們要保證預(yù)算執(zhí)行中的硬約束，同時(shí)也要看到預(yù)算管理工作中缺乏彈性機(jī)制而帶來的僵化效應(yīng)，不利于發(fā)揮財(cái)政資金的有效利用，某種程度也會(huì)造成財(cái)政資金的盲目浪費(fèi)。例如，因不可抗力或突發(fā)事件等非人為因素造成的預(yù)算編制數(shù)與現(xiàn)實(shí)情況差異較大的情況應(yīng)該被認(rèn)定為合理因素，缺乏此類考量，就會(huì)出現(xiàn)絞盡腦汁花錢或事業(yè)工作無法合理開展。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）強(qiáng)化思想認(rèn)識(shí)，提升重視程度

預(yù)算管理工作已成為政府工作關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容，也是各級(jí)財(cái)政和審計(jì)巡視的關(guān)注焦點(diǎn)。作為事業(yè)單位，思想觀念必須更新變化、與時(shí)俱進(jìn)，才能適應(yīng)新政策新要求。加強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)，可從三方面著手：第一，政府部門的宣傳作用。作為政策發(fā)布監(jiān)管部門，宣傳要精準(zhǔn)有力，政策落實(shí)執(zhí)行才能有效果。加強(qiáng)對(duì)各部門各單位預(yù)算管理政策的培訓(xùn)力度，尤其要強(qiáng)化單位一把手和部門負(fù)責(zé)人的預(yù)算管理意識(shí)，形成自上而下的聯(lián)動(dòng)作用。第二，審計(jì)部門的監(jiān)督作用。加大對(duì)事業(yè)單位預(yù)算工作的審計(jì)力度，督促事業(yè)單位完善預(yù)算管理工作方面的不足和漏洞，有助于事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理力度，促進(jìn)其完善預(yù)算管理各項(xiàng)制度和流程。第三，事業(yè)單位內(nèi)部的政策落實(shí)與學(xué)習(xí)培訓(xùn)力度。要讓政策落地生根，重視對(duì)政策和文件的研究和學(xué)習(xí)，有必要組織專門和集中性的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。

（二）建立完善事業(yè)單位預(yù)算管理制度

建立完善事業(yè)單位預(yù)算管理制度應(yīng)從兩方面入手。一方面，堅(jiān)強(qiáng)有力的財(cái)政預(yù)算管理制度。財(cái)政部門要保證制度與實(shí)際預(yù)算工作接軌，要讓制度接地氣，讓制度落到實(shí)處。另一方面，成立專門的預(yù)算組織執(zhí)行機(jī)構(gòu)，完善單位各項(xiàng)預(yù)算管理制度。要做好預(yù)算管理工作，單靠一個(gè)部門的力量是不可能實(shí)現(xiàn)的。因此，組建專門的預(yù)算組織執(zhí)行機(jī)構(gòu)勢在必行，可抽調(diào)單位各部門負(fù)責(zé)人組成預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)組，負(fù)責(zé)組織預(yù)算目標(biāo)的制定、研究討論各預(yù)算事項(xiàng)及績效評(píng)價(jià)反饋結(jié)果等。抽調(diào)單位各部門業(yè)務(wù)骨干組成預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對(duì)各自業(yè)務(wù)部門的預(yù)算執(zhí)行要積極推進(jìn)，定期向預(yù)算機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)組匯報(bào)情況。單位內(nèi)部要形成人人配合，分工明確的預(yù)算工作氛圍，建立聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)的預(yù)算管理制度。

（三）嚴(yán)密論證，提高預(yù)算編制的科學(xué)合理性

作為預(yù)算管理工作中最為重要的環(huán)節(jié)，預(yù)算編制是一項(xiàng)嚴(yán)密精細(xì)的技術(shù)工作，提高預(yù)算編制的科學(xué)合理性，應(yīng)從三方面著手：第一，提前謀劃，搜集各方數(shù)據(jù)，為預(yù)算編制做好扎實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)工作。第二，分析研究，科學(xué)論證。組織單位相關(guān)人員對(duì)立項(xiàng)進(jìn)行調(diào)研，從內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行可行性分析，淘汰低效項(xiàng)目。第三，明確的業(yè)務(wù)目標(biāo)與高效的部門業(yè)務(wù)工作。預(yù)算管理工作的出色必然帶來單位良性發(fā)展，反之亦然，事業(yè)單位內(nèi)部明確的業(yè)務(wù)目標(biāo)與高效的部門業(yè)務(wù)工作也會(huì)使得預(yù)算編制更加的科學(xué)合理。

（四）硬化預(yù)算支出，建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制偏離度較大，說明預(yù)算本身是不成功的和不合理的。要讓預(yù)算管理工作的意義真正落到實(shí)處，必須嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行力度，硬化預(yù)算約束。充分利用預(yù)算管理一體化信息平臺(tái)，在細(xì)化政府收支分類科目的前提下，設(shè)置各類校驗(yàn)規(guī)則，如利用經(jīng)濟(jì)科目與支付內(nèi)容的差異性來限制支付，“不允許把買米的錢用來喝茶”，更不允許出現(xiàn)無預(yù)算隨意支出的行為。

（五）制定科學(xué)有效的預(yù)算績效考評(píng)體系

花錢必問效，只有將績效考評(píng)機(jī)制嵌入預(yù)算管理工作，預(yù)算工作才能真正確保財(cái)政資金的完成效果以及指導(dǎo)事業(yè)單位未來的工作任務(wù)。事業(yè)單位研究制定科學(xué)有效的預(yù)算績效考評(píng)體系，首先要依托財(cái)政和主管部門的理論和數(shù)據(jù)支持，上級(jí)部門要對(duì)各部門各行業(yè)的預(yù)算績效考評(píng)工作提供技術(shù)指導(dǎo)和可參考的優(yōu)秀案例，以備事業(yè)單位學(xué)習(xí)和研究。其次，事業(yè)單位要從項(xiàng)目立項(xiàng)的目標(biāo)導(dǎo)向出發(fā)，認(rèn)真分析研判預(yù)算績效考評(píng)指標(biāo)的確定，既要有定量指標(biāo)，也要有定性指標(biāo)，數(shù)量化指標(biāo)的確定與占比，滿意度調(diào)查中調(diào)查對(duì)象的真實(shí)性與有用性，學(xué)習(xí)與培訓(xùn)是否達(dá)到預(yù)期效果，都需要進(jìn)行調(diào)查研究后才能確立最終的評(píng)價(jià)指標(biāo)。最后，預(yù)算績效自評(píng)應(yīng)與第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)形成內(nèi)外部合力，保證績效評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量和可信性。

（六）設(shè)置合理的預(yù)算彈性機(jī)制

硬化預(yù)算約束是行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行中的首要任務(wù)，不允許隨意支出和隨意調(diào)整資金用途的行為。但我們也要看到，凡是預(yù)算必然存在現(xiàn)實(shí)的差異，過度剛性的預(yù)算也會(huì)造成預(yù)算僵化和資金低效的問題。在預(yù)算管理中，還應(yīng)適度設(shè)置合理的預(yù)算彈性范圍，考慮未來經(jīng)濟(jì)形勢的變化以及政策的變化對(duì)預(yù)算工作的影響，對(duì)預(yù)算調(diào)整的事項(xiàng)要進(jìn)行嚴(yán)格的審核，對(duì)于非單位自身因素或不可避免的預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)在進(jìn)行預(yù)算考核時(shí)要予以剔除。彈性機(jī)制的設(shè)立初衷是為了更好地運(yùn)作好財(cái)政資金，將政府的各項(xiàng)收入支出效用最大化，也是對(duì)硬化預(yù)算約束的補(bǔ)充和完善。

四、結(jié)束語

綜上所述，本文主要闡述了當(dāng)前形勢下行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的各種問題，包括對(duì)預(yù)算工作重視程度不足、缺乏制度化管理、預(yù)算編制方法不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制脫節(jié)、預(yù)算績效考評(píng)形式化以及預(yù)算管理彈性機(jī)制欠缺。最后針對(duì)存在的問題給出了解決對(duì)策，即強(qiáng)化思想認(rèn)識(shí)，提升重視程度、建立完善事業(yè)單位預(yù)算管理制度、嚴(yán)密論證，提高預(yù)算編制的科學(xué)合理性、硬化預(yù)算支出，建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制、制定科學(xué)有效的預(yù)算績效考評(píng)體系、設(shè)置合理的預(yù)算彈性機(jī)制。未來要進(jìn)一步完善預(yù)算管理制度，加強(qiáng)事業(yè)單位資金統(tǒng)籌力度，創(chuàng)新事業(yè)單位預(yù)算管理技術(shù)，充分運(yùn)用信息技術(shù)水平促進(jìn)預(yù)算管理的現(xiàn)代化，從而更好地推動(dòng)事業(yè)單位的整體發(fā)展。

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[5]趙冬明.行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理存在的問題與對(duì)策研究[J].質(zhì)量與市場，2022 （17）：46-48.