對《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》的實(shí)踐與探討
——以湖南省為例

王本禮，王 也，董勝光，全思湘

（1.湖南省第二測繪院，湖南 長沙 410009；2.自然資源部南方丘陵區(qū)自然資源監(jiān)測監(jiān)管重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖南 長沙 410009）

開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是推動建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)。2016年12月，《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》印發(fā)；2020年2月自然資源部印發(fā)了《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》（以下簡稱《指南》），明確了自然資源確權(quán)工作的組織實(shí)施模式、工作流程、具體登記要求、登記簿格式、登記單元代碼編制規(guī)則、地籍調(diào)查技術(shù)要求等內(nèi)容[1-2]。同時(shí)《指南》明確了登記單元?jiǎng)澏ㄔ瓌t：資源公有、物權(quán)法定；集中連片、功能完整；應(yīng)劃盡劃、不重不漏。明確了各登記單元類型劃定順序?yàn)椋汉Ｓ蚝蜔o居民海島、國家公園、國務(wù)院確定的重點(diǎn)國有林區(qū)、除國家公園外的其他類型自然保護(hù)地、水流，以及濕地、森林、草原、荒地等單項(xiàng)國有自然資源登記單元，探明儲量的礦產(chǎn)資源登記單元，細(xì)化了各類登記單元的具體劃定規(guī)則，為各類登記單元?jiǎng)澏ㄌ峁┝嘶咀裱?。明確了自然資源登記簿內(nèi)容和格式，登記簿按登記單元填寫，包括權(quán)屬狀況、自然基本狀況、關(guān)聯(lián)信息和附圖等4 部分內(nèi)容；權(quán)屬狀況包括登記單元號、名稱、空間范圍、面積、所有權(quán)人、權(quán)利行使方式等；自然基本狀況包括單元內(nèi)不同類型自然資源的面積、數(shù)量、質(zhì)量等指標(biāo)內(nèi)容；關(guān)聯(lián)信息主要包括用途管制信息、不動產(chǎn)權(quán)利關(guān)聯(lián)信息、礦業(yè)權(quán)關(guān)聯(lián)信息等。

本文結(jié)合湖南省自然資源確權(quán)登記實(shí)踐工作，對《指南》進(jìn)行全面探討，旨在為《指南》后續(xù)修訂完善提供參考，以推進(jìn)自然資源確權(quán)登記工作規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，為更好地指導(dǎo)全國自然資源確權(quán)登記工作全面實(shí)施提供借鑒。

1 做法與經(jīng)驗(yàn)

依據(jù)《指南》，湖南省積極探索推進(jìn)全省自然資源確權(quán)登記工作，先后印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作實(shí)施方案》和《2021—2022年省本級自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作計(jì)劃》，制定了全省自然保護(hù)地、水流等典型自然資源確權(quán)登記技術(shù)規(guī)范，完成了瀏陽、澧縣、芷江、南山國家公園試點(diǎn)，完成了長江干流湖南段、莽山自然保護(hù)區(qū)確權(quán)登記工作，啟動了湘、資、沅、澧“四水”干流自然資源確權(quán)登記。全省自然資源確權(quán)登記工作分為前期準(zhǔn)備、編制工作底圖、預(yù)劃登記單元、發(fā)布通告、內(nèi)業(yè)調(diào)查、關(guān)聯(lián)信息、調(diào)查核實(shí)、實(shí)地補(bǔ)充調(diào)查、調(diào)查成果上圖、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、審核、公告、登簿等13個(gè)步驟，具體做法與經(jīng)驗(yàn)如下。

1.1 收集處理資料，制作工作底圖

通過各種形式，積極與省、市、縣三級相關(guān)部門協(xié)調(diào)溝通，開展確權(quán)登記基礎(chǔ)資料的收集等工作。積極組織技術(shù)單位對收集的資料按照技術(shù)規(guī)范進(jìn)行紙質(zhì)圖件矢量化、數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換、坐標(biāo)轉(zhuǎn)換、不同比例尺數(shù)據(jù)疊加等處理，并按照《指南》的要求，制作工作底圖。

1.2 預(yù)劃登記單元，開展內(nèi)業(yè)調(diào)查

通過對不同類型自然保護(hù)地的審批范圍線進(jìn)行合并取最大范圍，與第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）下發(fā)的省級行政界線套合，預(yù)劃自然保護(hù)區(qū)的登記單元。對收集的集體土地所有權(quán)和國有土地使用權(quán)、縣級人民政府的《林業(yè)行政答復(fù)書》，以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、組提供的《林權(quán)證》等確權(quán)登記成果，“三調(diào)”、各類自然資源專項(xiàng)調(diào)查成果開展內(nèi)業(yè)調(diào)查，形成自然資源、權(quán)屬狀況和關(guān)聯(lián)信息等初步調(diào)查成果。

1.3 發(fā)布首次登記通告，開展地籍調(diào)查

組織縣自然資源局進(jìn)行實(shí)地張貼通告。組織技術(shù)單位赴現(xiàn)場開展登記單元界線、權(quán)屬狀況、自然狀況、關(guān)聯(lián)信息核實(shí)等工作，并對內(nèi)業(yè)核實(shí)權(quán)屬仍有缺失、不清晰、不一致或存在爭議的，開展實(shí)地補(bǔ)充調(diào)查工作；組織權(quán)利雙方通過內(nèi)業(yè)圖上判讀指界、外業(yè)現(xiàn)場指界等形式開展地籍調(diào)查，友好協(xié)商確認(rèn)所有權(quán)界線，重新簽訂界址協(xié)議書。由于自然保護(hù)區(qū)林區(qū)地質(zhì)環(huán)境復(fù)雜，尤其是核心區(qū)，人類痕跡少，生物多樣性保護(hù)好，山林無任何網(wǎng)絡(luò)信號，無法使用相關(guān)測量等設(shè)備，權(quán)屬界線現(xiàn)場確認(rèn)難度極大，主能采取圖上指界的方式確認(rèn)大致的權(quán)屬范圍。

1.4 開展全面檢查審核，發(fā)布登記公告

組織技術(shù)單位根據(jù)調(diào)查成果建設(shè)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫，形成數(shù)據(jù)庫、圖表、文字等各類成果，并對前期登記成果開展數(shù)據(jù)成果提交情況、原始資料、工作流程、地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫成果及庫圖表冊一致性的全面檢查，形成質(zhì)量檢查報(bào)告。質(zhì)量檢查審核完成后，形成首次登記公告，并按照規(guī)定在登記機(jī)構(gòu)及自然資源所在地的政府官網(wǎng)發(fā)布，同時(shí)組織縣自然資源局進(jìn)行實(shí)地張貼。

2 存在問題

2.1 登記單元?jiǎng)澏?/h3>

科學(xué)合理劃定自然資源登記單元是開展自然資源確權(quán)登記的第一步工作，與自然資源管理的廣度與深度密切相關(guān)[3-4]，而且在實(shí)際操作中情況復(fù)雜。

2.1.1 自然保護(hù)地登記單元?jiǎng)澏?/p>

《指南》明確依據(jù)通過管理部門審批的管理或保護(hù)范圍界線劃定自然保護(hù)地登記單元，不考慮自然保護(hù)地內(nèi)部的功能分區(qū)。在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，按照《指南》中的規(guī)則劃定的自然保護(hù)地登記單元往往面積比較大，確權(quán)登記后難以顯化區(qū)內(nèi)各類自然資源相對獨(dú)立的用益物權(quán)。以湖南莽山國家級自然保護(hù)區(qū)為例，整體作為一個(gè)登記單元，登記單元范圍取湖南莽山國家級自然保護(hù)區(qū)、湖南莽山國家森林公園、湖南宜章莽山地質(zhì)公園三個(gè)自然保護(hù)地審批管理范圍線合并后的最大范圍，總面積20.16 km2，涵蓋水庫、森林、草原、荒地等自然資源。按照功能劃分，核心區(qū)面積僅7.37 km2，緩沖區(qū)2.84 km2，剩余為實(shí)驗(yàn)區(qū)，登記單元內(nèi)的國有土地面積占比98.38%；集體土地面積占比1.62%。自然保護(hù)地大都由功能各異、具有獨(dú)立利用價(jià)值的多種自然資源組成，如果整體劃分為一個(gè)登記單元，意味著對多種資源整體登記，不利于確權(quán)登記后用益物權(quán)交易顯化和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。

2.1.2 水流登記單元?jiǎng)澏?/p>

《指南》要求水流資源以河湖管理范圍為基礎(chǔ)，兼顧堤防、水域岸線劃定登記單元界線。有堤防的，原則上在護(hù)堤地一定范圍內(nèi)劃定；無堤防的，原則上在設(shè)計(jì)洪水位范圍內(nèi)，按照地方政府確認(rèn)的水域岸線劃定登記單元界線，要求登記單元范圍原則上不與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田保護(hù)范圍重疊。在工作中發(fā)現(xiàn)，若按照《指南》劃分水流登記單元，很難避免與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線等自然資源管理界線交叉。

2.2 自然資源登記簿

2.2.1 權(quán)利行使方式

《指南》中將權(quán)利行使方式劃分為直接和代理兩種，直接行使的主體為自然資源部；代理行使是受中央政府委托，主體為各級地方人民政府或中央、國務(wù)院有關(guān)部門。由于全國范圍全民所有的自然資源數(shù)量巨大、種類繁多、分布廣泛，自然資源部難以統(tǒng)一直接行使所有權(quán)，需要根據(jù)水流、濕地、森林、草原等各類資源的特點(diǎn)和差異，結(jié)合屬地管理要求，按照統(tǒng)一行使、分類實(shí)施、分級代理、權(quán)責(zé)對等的總體原則，采用靈活且多元化的委托代理行使模式。但《指南》中未明確各類自然資源代理行使主體確定的原則、代理行使方式以及內(nèi)容等[5-9]。

2.2.2 登記面積

登記面積是衡量自然資源價(jià)值最為重要的指標(biāo)之一，面積的差異會對資源價(jià)值評估、管理保護(hù)等多方面產(chǎn)生較大影響，準(zhǔn)確高效地計(jì)量自然資源面積具有重要的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。目前登記簿中要求登記的面積為平面投影面積，未考慮地形起伏后地表的實(shí)際面積。實(shí)際上，地表實(shí)際面積與平面投影面積存在一定差異，在地形起伏較小的平原地區(qū)差異較小，但在山區(qū)高山區(qū)由于投影面積忽略地形起伏的坡度和曲率導(dǎo)致面積差異較大。對一小塊區(qū)域而言，面積的變形值或許不大，但對于一個(gè)較大的自然資源登記單元而言，面積差異則非常大，且差異與地表起伏變化程度緊密相關(guān)[10-11]。選擇1：50000DEM 對湖南省部分縣市進(jìn)行表面積計(jì)算，表面積和投影面積比值最大達(dá)到1.25。

2.2.3 登記內(nèi)容

2021年9月，國家印發(fā)文件，提出了碳達(dá)峰、碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)?！半p碳”目標(biāo)描繪了我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明建設(shè)的宏偉藍(lán)圖。減少碳排放（碳源）和增加碳吸收（碳匯）是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的兩條途徑。森林、草原、湖泊、濕地、耕地等自然生態(tài)系統(tǒng)是碳匯的載體。準(zhǔn)確監(jiān)測核算碳匯量是推進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)碳匯交易機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)支撐，也是評估生態(tài)修復(fù)措施適用性和修復(fù)工程成效的重要指標(biāo)，目前登記簿內(nèi)容未考慮這一最新的國家重大戰(zhàn)略部署。

2.3 自然資源地籍調(diào)查

2.3.1 技術(shù)路線

《指南》提出采用內(nèi)業(yè)為主、外業(yè)為輔的方式開展自然資源地籍調(diào)查。由于森林資源是自然資源確權(quán)的重要內(nèi)容，已開展的林權(quán)登記基本上以紙質(zhì)1：10000 地形圖作為工作底圖到野外勘界確權(quán)，林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員依據(jù)相關(guān)權(quán)利人指界情況，將宗地界線勾繪到工作底圖上，內(nèi)業(yè)采用方格網(wǎng)量算的方式再量算宗地水平投影面積，加之山地地形復(fù)雜、定位難度大等原因，已確權(quán)登記的林權(quán)仍然存在現(xiàn)場勘界簽字手續(xù)不完善、四至界線定位不清、面積不準(zhǔn)確、附圖勾繪精度不高等問題，且仍有少部分集體林地沒有登記發(fā)證，有些地方存在發(fā)大證、發(fā)聯(lián)戶證的問題，雖然林地已承包到戶，但權(quán)屬只登記到村、組或聯(lián)戶，有待進(jìn)一步分戶細(xì)化。

2.3.2 工作底圖

自然資源確權(quán)登記基礎(chǔ)底圖制作是自然資源確權(quán)登記的重要環(huán)節(jié)，是劃分登記單元以及內(nèi)外業(yè)銜接的關(guān)鍵點(diǎn)。工作底圖的充分利用，一是便于各類數(shù)據(jù)資料的統(tǒng)一收集；二是可以給后續(xù)登記單元?jiǎng)澐?、地籍調(diào)查等工作提供統(tǒng)一的工作基礎(chǔ)；三是可提高外業(yè)調(diào)查的效率，減少外業(yè)工作量，對自然資源確權(quán)登記項(xiàng)目的順利開展具有重要意義。目前《指南》中對工作底圖制作沒有明確要求。

2.3.3 權(quán)屬狀況調(diào)查

權(quán)屬調(diào)查是自然資源確權(quán)登記的核心內(nèi)容，《指南》中對地籍調(diào)查的工作內(nèi)容、技術(shù)要求、技術(shù)流程和成果要求都做了詳實(shí)闡述，但自然資源權(quán)屬調(diào)查不僅涉及國有與集體土地所有權(quán)，還涉及已確權(quán)登記的林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。實(shí)際工作開展中一些登記單元的權(quán)屬狀況錯(cuò)綜復(fù)雜，存在很多歷史遺留問題，針對早就存在，實(shí)在無法調(diào)處的矛盾糾紛，《指南》中未明確具體處理方式[12]。

2.3.4 調(diào)查技術(shù)手段

《指南》中關(guān)于自然資源地籍調(diào)查的技術(shù)手段與傳統(tǒng)地籍調(diào)查基本一致，即包括圖解法和解析法兩種方式。近年來，測繪地理信息技術(shù)快速發(fā)展，加之自然資源地表表面積計(jì)算的需求，《指南》未充分吸收和考慮。

3 有關(guān)建議

3.1 關(guān)于登記單元?jiǎng)澏?/h3>

1）自然保護(hù)地登記單元?jiǎng)澏〞r(shí)，對于面積較大的自然保護(hù)地，允許結(jié)合功能分區(qū)、資源類型、行政界線等，將一個(gè)自然保護(hù)地拆分成多個(gè)單元進(jìn)行登記，或者采用分級模式，在一級登記單元基礎(chǔ)上劃定二級登記單元。采用分級模式時(shí)，一級登記單元和二級登記單元是一種從屬包含關(guān)系，具有相同的所有權(quán)人、代表行使主體、權(quán)利行使方式，一級登記單元聚焦自然保護(hù)地的整體性，適用于生物多樣性、脆弱性、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值等整體效益的顯化；二級登記單元聚焦自然保護(hù)地內(nèi)部各類資源功能和管理的稀缺性和差異性，滿足特定自然資源價(jià)值市場化顯化的需求。一級登記單元和二級登記單元可通過登記單元編碼建立關(guān)聯(lián)關(guān)系，可在《指南》自然資源登記單元編碼規(guī)則第三層“登記單元順序號”中明確前兩位代碼為一級登記單元代碼，后四位為二級登記單元代碼。

2）在當(dāng)前“三區(qū)三線”調(diào)整中，提前統(tǒng)籌考慮水流登記單元?jiǎng)澏ㄐ枨?，將擬劃入水流登記單元的地塊，按照相關(guān)政策要求，調(diào)整出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍和永久基本農(nóng)田范圍。此外，為規(guī)避自然資源確權(quán)登記成果與已有不動產(chǎn)登記成果矛盾，出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)糾紛，水流登記單元邊界也要與已登記的集體土地所有權(quán)等不動產(chǎn)宗地邊界，以及行政范圍線充分銜接。

3.2 關(guān)于自然資源登記簿

1）《指南》與目前正在進(jìn)行的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)工作充分協(xié)同銜接，吸收國家對權(quán)利行使方式的最新細(xì)化要求。在《指南》中進(jìn)一步明確各類自然資源代理行使主體確定的原則、代理行使方式以及內(nèi)容等，為建立統(tǒng)一規(guī)范的所有權(quán)委托代理機(jī)制提供支撐。

2）登記簿中增加表面積統(tǒng)計(jì)，并明確表面積計(jì)算的相關(guān)技術(shù)要求。登記簿內(nèi)容增加表面積后，能夠在很大程度上提高自然資源資產(chǎn)價(jià)值評估的準(zhǔn)確性，對于地形起伏較大地區(qū)，表面積更能表征各類自然資源面積的真實(shí)值。采用表面積進(jìn)行資產(chǎn)評估核算，在一定程度上能夠增加同一地區(qū)自然資源數(shù)量和資產(chǎn)價(jià)值，也有利于提高生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的準(zhǔn)確性和公平性。長期以來，自然資源調(diào)查受限于技術(shù)條件，大都采用二維地形圖或影像作為調(diào)查底圖，只能計(jì)算平面投影面積；如果要獲取表面積則需要人工野外實(shí)測，存在周期長、成本高等問題。近年來，數(shù)碼航空攝影、衛(wèi)星遙感立體像對、激光雷達(dá)等三維地理信息獲取技術(shù)快速發(fā)展，能夠快速制作大范圍的數(shù)字高程模型數(shù)據(jù)，并基于數(shù)字高程模型能夠快速計(jì)算出指定范圍的表面積，在技術(shù)上為表面積作為登記內(nèi)容提供了有力支撐。

3）登記簿中增加碳儲量等相關(guān)指標(biāo)，為碳匯指標(biāo)交易、碳匯金融、碳匯市場建設(shè)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度完善提供支撐，進(jìn)而推進(jìn)能夠反映碳匯等生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建。近年來，自然資源部門推進(jìn)了“三調(diào)”及變更調(diào)查、自然資源專項(xiàng)調(diào)查、航空航天遙感影像統(tǒng)籌等基礎(chǔ)性工作，基本形成“空-天-地-網(wǎng)”一體化的調(diào)查監(jiān)測技術(shù)體系，為碳匯監(jiān)測體系構(gòu)建奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。多年來，國內(nèi)外對自然生態(tài)系統(tǒng)碳匯監(jiān)測開展了大量研究工作，包括中國在內(nèi)的全球多國正在加緊研制高時(shí)空分辨率、高精度、長時(shí)間序列的第二代碳通量監(jiān)測衛(wèi)星，將加快自然生態(tài)系統(tǒng)碳匯“可測量、可報(bào)告、可核查”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也將為碳儲量等相關(guān)指標(biāo)納入登記簿奠定基礎(chǔ)。

3.3 關(guān)于自然資源地籍調(diào)查

1）對于涉及森林資源的自然資源確權(quán)工作，以自然資源確權(quán)登記工作為契機(jī)，嚴(yán)格按照地籍調(diào)查相關(guān)技術(shù)規(guī)程規(guī)定，全面開展外業(yè)核查，完善全省集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果，形成完整的土地所有權(quán)數(shù)據(jù)。

2）立足已有自然資源調(diào)查監(jiān)測成果，進(jìn)一步明確細(xì)化確權(quán)登記工作底圖的制作方法和底圖內(nèi)容。在工作底圖中，除了必要的影像數(shù)據(jù)，最新國土變更調(diào)查成果、農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)成果、行政區(qū)劃界線等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以及水流、濕地、森林、草原等自然資源專項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)，生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田等公共管制數(shù)據(jù)外，還應(yīng)包括能夠反映山脊山谷、分水合水等地貌形態(tài)特征的骨架線，以提高調(diào)查野外勾繪界線的位置精度。

3）自然資源確權(quán)登記過程中，充分考慮權(quán)屬爭議調(diào)處，采取以增設(shè)爭議區(qū)的方式處理權(quán)屬矛盾糾紛，以防在自然資源確權(quán)登記過程中進(jìn)一步激化矛盾。

4）增加傾斜三維測量、機(jī)載激光雷達(dá)等能夠獲取地表三維信息的新型測繪技術(shù)，以生產(chǎn)高分辨率DEM 高程數(shù)據(jù)，用以支撐地表表面積計(jì)算，用以解決地形起伏影響、海拔高程歸算、數(shù)據(jù)投影變形等問題對自然資源面積的影響。特別是水流等特定自然資源，可參照湖南試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，利用1：2000基礎(chǔ)數(shù)據(jù)成果，立體采集河湖水庫登記單元的設(shè)計(jì)洪水水位線，溢洪道、壩頂、壩底、堤防的高程等高程信息，為水庫登記單元的權(quán)屬調(diào)查，以及權(quán)屬管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

4 結(jié)語

自然資源確權(quán)登記工作已經(jīng)在理論研究、試點(diǎn)探索、登記實(shí)踐的基礎(chǔ)上，初步建成較完善的制度體系。但是自然資源確權(quán)登記畢竟是一項(xiàng)全新的探索性工作，國內(nèi)外沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，確權(quán)成果也尚未在支撐生態(tài)文明建設(shè)，自然資源所有者權(quán)益維護(hù)和自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)履行中全面檢驗(yàn)應(yīng)用[13-14]。必須在依法依規(guī)前提下，強(qiáng)化與全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)、自然保護(hù)地整合優(yōu)化、自然保護(hù)地勘界定標(biāo)、生態(tài)保護(hù)紅線劃定、自然資源專項(xiàng)調(diào)查等工作的協(xié)同銜接，堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合，通過加強(qiáng)操作實(shí)踐和成果應(yīng)用檢驗(yàn)，不斷完善和細(xì)化優(yōu)化相關(guān)政策制度、操作規(guī)范與技術(shù)方法。