礦業(yè)投資視域下國(guó)家安全審查制度研究

任旭敏

（山西大學(xué)，山西 太原 030006）

隨著礦產(chǎn)資源在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)中作用的日益增強(qiáng)，對(duì)外投資帶來(lái)的礦產(chǎn)資源安全問(wèn)題引起更高的重視。我國(guó)是投資大國(guó)，也是礦產(chǎn)資源豐富的國(guó)家，面對(duì)礦業(yè)投資的法律與政策應(yīng)對(duì)影響著國(guó)家的國(guó)際地位。國(guó)家安全審查制度作為我國(guó)外資準(zhǔn)入政策和外商投資法律的重要內(nèi)容，能夠有效規(guī)避我國(guó)的戰(zhàn)略性自然資源、核心關(guān)鍵技術(shù)、重要基礎(chǔ)設(shè)施受制于人。應(yīng)用到礦業(yè)領(lǐng)域，此項(xiàng)制度不僅能對(duì)礦業(yè)投資進(jìn)行安全審查，還可以作為我國(guó)對(duì)外投資的對(duì)等反制措施使用，以便保證我國(guó)的能源礦產(chǎn)安全。

現(xiàn)有研究主要集中于國(guó)家安全內(nèi)涵、外資安全審查立法、礦業(yè)投資安全等領(lǐng)域。如李建偉提出了包含領(lǐng)導(dǎo)論、總體論、防范論等10 方面內(nèi)容在內(nèi)的總體國(guó)家安全觀的內(nèi)涵體系[1]。王東光認(rèn)為，國(guó)家安全審查的本質(zhì)是政治問(wèn)題，相應(yīng)的立法也只是政治問(wèn)題的有限法律化[2]。梁瑞從我國(guó)對(duì)外投資的視角，分析了我國(guó)礦業(yè)企業(yè)對(duì)外投資面臨的主要問(wèn)題，并從政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)三個(gè)層面提出對(duì)策建議[3]?？梢钥闯?，目前鮮有關(guān)于礦業(yè)投資領(lǐng)域國(guó)家安全審查制度的專(zhuān)門(mén)研究?；诖耍芯康V業(yè)投資視域下的國(guó)家安全審查制度及其實(shí)施，并為我國(guó)提出制度完善建議，具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

本文在分析礦業(yè)投資中國(guó)家安全內(nèi)涵與類(lèi)型的基礎(chǔ)上，論證我國(guó)礦業(yè)投資國(guó)家安全審查制度建立健全的必要性，并借鑒典型國(guó)家相關(guān)制度經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)我國(guó)礦業(yè)投資領(lǐng)域國(guó)家安全審查制度存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)的完善措施，進(jìn)而維護(hù)整體的國(guó)家安全。

1 礦業(yè)投資中的國(guó)家安全界定與分析

1.1 礦業(yè)投資中國(guó)家安全的概念厘定

“國(guó)家安全”是一個(gè)廣為人知但又充滿(mǎn)爭(zhēng)議的概念，學(xué)者們對(duì)它的定義和影響一直存在分歧。從其產(chǎn)生來(lái)看，“國(guó)家安全”一詞最早出現(xiàn)在美國(guó)學(xué)者華爾特·李普曼的著作中[4]，并逐漸成為一個(gè)廣泛使用的術(shù)語(yǔ)。我國(guó)法律將國(guó)家安全定義為國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和其他重要利益處于穩(wěn)定狀態(tài)，并能夠保障持續(xù)的安全保障。隨著時(shí)代的不斷發(fā)展，國(guó)家安全的內(nèi)涵不斷擴(kuò)展，一些領(lǐng)域的安全問(wèn)題上升到國(guó)家安全層面，與傳統(tǒng)安全共同形成了總體國(guó)家安全，其中投資安全就屬于總體國(guó)家安全的范疇。

比較目前學(xué)術(shù)界對(duì)投資安全概念的理解，發(fā)現(xiàn)主流觀點(diǎn)包括以下兩種：有學(xué)者指出，“投資安全”主要是指東道國(guó)的國(guó)防軍事安全、關(guān)系國(guó)計(jì)民生的關(guān)鍵部門(mén)和產(chǎn)業(yè)的安全，以及民族工業(yè)的安全[5]。也有學(xué)者指出，“投資安全”的主要影響因素為敏感產(chǎn)業(yè)、敏感技術(shù)、敏感設(shè)施、敏感信息、敏感區(qū)域[6]。結(jié)合礦業(yè)投資的特殊性，本文對(duì)礦業(yè)投資中國(guó)家安全的概念作出如下解釋?zhuān)簢?guó)家礦業(yè)產(chǎn)業(yè)、探采礦技術(shù)、礦產(chǎn)品供應(yīng)等處于持續(xù)穩(wěn)定狀態(tài)，且該狀態(tài)在受到威脅時(shí)恢復(fù)原狀的成本遠(yuǎn)小于帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益。相應(yīng)地，礦業(yè)投資中的國(guó)家安全可以分為產(chǎn)業(yè)安全、產(chǎn)權(quán)安全、產(chǎn)品安全，在厘清概念的基礎(chǔ)上對(duì)礦業(yè)投資中的國(guó)家安全進(jìn)行審視將為我國(guó)國(guó)家安全審查制度的完善提供研究基礎(chǔ)。

1.2 礦業(yè)投資中國(guó)家安全的審視

1.2.1 基于礦業(yè)投資的產(chǎn)業(yè)安全

產(chǎn)業(yè)安全是國(guó)家穩(wěn)定與社會(huì)發(fā)展的基石,保障礦業(yè)產(chǎn)業(yè)安全是我國(guó)礦產(chǎn)安全工作的主要任務(wù)之一。目前，產(chǎn)業(yè)安全的概念大多以外商的介入及其對(duì)行業(yè)生存經(jīng)營(yíng)的影響。例如，以行業(yè)利益損害、行業(yè)影響力的減弱、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力降低等為主要內(nèi)容，來(lái)定義產(chǎn)業(yè)安全問(wèn)題[7]。而對(duì)于中國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)安全問(wèn)題，劉偉等從煤炭供求關(guān)系的平衡與煤炭市場(chǎng)的正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)層面出發(fā)，對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)安全進(jìn)行了界定[8]。在礦業(yè)投資中，至少會(huì)涉及產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局環(huán)境和產(chǎn)業(yè)政策等維度的問(wèn)題。從礦業(yè)投資的形式上看，礦業(yè)產(chǎn)業(yè)的組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，礦業(yè)主體在國(guó)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的基礎(chǔ)上增加了或更換為外國(guó)經(jīng)營(yíng)者（以國(guó)籍為劃分標(biāo)準(zhǔn)），礦業(yè)企業(yè)的內(nèi)部架構(gòu)，包括股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等都會(huì)進(jìn)行一定的調(diào)整，但基于企業(yè)安全的考慮，外國(guó)投資者的持股比例一般不得超過(guò)可以達(dá)到控制企業(yè)的程度。從礦業(yè)布局看，各個(gè)國(guó)家的礦業(yè)布局因各地區(qū)的礦產(chǎn)資源稟賦不同而有所不同，而外國(guó)投資者有時(shí)會(huì)選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高但礦產(chǎn)資源匱乏的沿海地區(qū)對(duì)礦業(yè)技術(shù)等進(jìn)行投資，這會(huì)在一定程度上改變?cè)瓉?lái)由自然條件所決定的礦業(yè)布局，形成礦產(chǎn)資源相對(duì)缺乏的地區(qū)礦業(yè)發(fā)展勢(shì)頭良好的局面。同時(shí)，礦業(yè)投資本身存在很多風(fēng)險(xiǎn)，站在投資國(guó)的角度，東道國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策影響著投資者的安全，間接影響著投資國(guó)的產(chǎn)業(yè)安全。

1.2.2 基于礦業(yè)投資的產(chǎn)權(quán)安全

隨著知識(shí)產(chǎn)權(quán)在礦業(yè)領(lǐng)域的不斷提升，礦業(yè)產(chǎn)權(quán)安全受到越來(lái)越多的關(guān)注。從知識(shí)產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)造開(kāi)始，到實(shí)際工作中運(yùn)用知識(shí)產(chǎn)權(quán)，再到知識(shí)產(chǎn)權(quán)被侵犯時(shí)對(duì)權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，各個(gè)階段都存在使得知識(shí)產(chǎn)權(quán)能夠發(fā)揮其最大作用的狀態(tài)，以及使得知識(shí)產(chǎn)權(quán)這種狀態(tài)持續(xù)進(jìn)行的能力，這種狀態(tài)和能力被學(xué)者稱(chēng)為產(chǎn)權(quán)安全[9]。在礦業(yè)投資中，往往涉及諸如礦業(yè)權(quán)、礦產(chǎn)品所有權(quán)等多種產(chǎn)權(quán)。而在現(xiàn)有的法律和政策文件中，礦業(yè)領(lǐng)域多屬于國(guó)家限制或禁止投資的領(lǐng)域，對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理制度對(duì)礦業(yè)投資提出了限制[10]，鼓勵(lì)外商投資礦業(yè)的領(lǐng)域多為礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的技術(shù)層面，因此，礦業(yè)產(chǎn)權(quán)安全多涉及探礦采礦專(zhuān)利技術(shù)的安全問(wèn)題。一方面，要規(guī)避外國(guó)主體利用投資的名義獲取我國(guó)礦業(yè)的核心專(zhuān)利技術(shù)和商業(yè)秘密，造成我國(guó)探采礦關(guān)鍵技術(shù)的流失；另一方面，要避免外國(guó)投資者利用探采礦技術(shù)對(duì)我國(guó)礦業(yè)公司收取不合理的產(chǎn)權(quán)許可和轉(zhuǎn)讓費(fèi)用，通過(guò)各種手段侵犯我國(guó)企業(yè)的正當(dāng)利益，即由外資所帶來(lái)的外部風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)影響礦業(yè)權(quán)安全。為此，合理地平衡礦業(yè)技術(shù)安全與企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益是產(chǎn)業(yè)安全保障的應(yīng)有之義。

1.2.3 基于礦業(yè)投資的產(chǎn)品安全

礦業(yè)投資領(lǐng)域的產(chǎn)品安全主要是指礦產(chǎn)品的供應(yīng)安全。根據(jù)資源的稀缺性理論，在礦業(yè)投資過(guò)程中，企業(yè)對(duì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用力度加大，會(huì)造成礦產(chǎn)資源的短缺，導(dǎo)致礦產(chǎn)品供應(yīng)不足，進(jìn)而危及國(guó)家的能源和資源安全。在礦業(yè)市場(chǎng)有序運(yùn)行的前提下，礦產(chǎn)資源的緊缺會(huì)造成礦產(chǎn)品價(jià)格的上漲，礦產(chǎn)品價(jià)格大于價(jià)值時(shí)，對(duì)礦產(chǎn)品的需求會(huì)減少，但能源行業(yè)對(duì)礦產(chǎn)品的需求在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)大幅減少。因此，在礦業(yè)投資過(guò)程中，不僅要對(duì)外商投資進(jìn)行法律保護(hù)，還要保障好礦產(chǎn)品供應(yīng)，維護(hù)礦業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。隨著國(guó)際秩序的不斷變革，各國(guó)將面臨越來(lái)越多的風(fēng)險(xiǎn)，基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的要求，我國(guó)在礦業(yè)投資領(lǐng)域更應(yīng)當(dāng)保障礦產(chǎn)品的充足和穩(wěn)定，以應(yīng)對(duì)不斷變化的國(guó)際形勢(shì)[11]。一方面，要保持礦業(yè)基礎(chǔ)性、支撐性的產(chǎn)業(yè)作用不動(dòng)搖，積極勘探開(kāi)發(fā)新的礦產(chǎn)資源，確保礦產(chǎn)品供應(yīng)安全；另一方面，在發(fā)展礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中要注意對(duì)外商投資的保護(hù)，避免由于保護(hù)不到位削弱外商的投資積極性，從而影響礦產(chǎn)品的有效供應(yīng)。此外，礦產(chǎn)資源開(kāi)采對(duì)環(huán)境造成的危害，將會(huì)影響我國(guó)減排承諾的實(shí)現(xiàn)，與他國(guó)合作建立一個(gè)合理的碳排放機(jī)制，對(duì)我國(guó)國(guó)家安全也是一個(gè)重要的保障。

2 礦業(yè)投資領(lǐng)域國(guó)家安全審查制度的現(xiàn)實(shí)要求

礦業(yè)投資的核心對(duì)象為礦產(chǎn)資源等資源能源，因此，礦業(yè)投資領(lǐng)域的安全審查制度是維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、資源能源安全的制度體現(xiàn)。從其本質(zhì)來(lái)看，避免本國(guó)的礦產(chǎn)資源、探礦采礦技術(shù)、礦產(chǎn)品被外國(guó)人所控制，是各國(guó)實(shí)施安全審查的重要原因。而從現(xiàn)實(shí)要求來(lái)看，在礦業(yè)投資領(lǐng)域，國(guó)家安全審查的建立健全是對(duì)外國(guó)資本進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)投資的監(jiān)管，是對(duì)本國(guó)企業(yè)海外投資的對(duì)等保障與國(guó)際資源市場(chǎng)秩序的有效維護(hù)。

2.1 對(duì)外國(guó)資本礦業(yè)投資的監(jiān)管

在我國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)不斷開(kāi)放的情況下，對(duì)外資的國(guó)家安全審查，尤其是在礦業(yè)領(lǐng)域的安全審查，勢(shì)必成為重要的監(jiān)管工具。就國(guó)家安全審查制度而言，是對(duì)外資進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，最終作出是否允許進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)的結(jié)論，是對(duì)外國(guó)資本進(jìn)行的一項(xiàng)監(jiān)督。從礦業(yè)投資來(lái)看，主要是國(guó)家主管機(jī)關(guān)對(duì)外資是否危及本國(guó)戰(zhàn)略性、稀缺性礦產(chǎn)資源供應(yīng)安全，以及礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)化成的電能等能源安全作出判斷，從而作出允許、附條件允許或禁止外資進(jìn)入的決定。因而，國(guó)家安全審查制度作為一種監(jiān)管工具，在監(jiān)管規(guī)則的有效構(gòu)建和監(jiān)管效能的高度提升方面，保障著國(guó)家安全，維護(hù)國(guó)家安全體系不受他國(guó)侵犯[12]。

2.2 本國(guó)企業(yè)海外投資的對(duì)等保障

對(duì)等原則通常是國(guó)家之間針對(duì)某個(gè)具體事項(xiàng)相互采取措施的原則，意指一國(guó)針對(duì)他國(guó)采取貿(mào)易制裁措施，那么相應(yīng)地，被制裁的國(guó)家也可以采取相同或相似的措施來(lái)針對(duì)該國(guó)在該領(lǐng)域的發(fā)展，即對(duì)采取對(duì)等原則的國(guó)家公民不適用正常貿(mào)易措施，而適用專(zhuān)門(mén)的對(duì)等措施[13]。在國(guó)際礦業(yè)投資中，各國(guó)由于自身的實(shí)際情況不同，對(duì)“國(guó)家安全”內(nèi)涵的理解與界定也不盡相同，這就導(dǎo)致在外資進(jìn)入他國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，尤其是礦業(yè)市場(chǎng)時(shí)，受到的待遇也不相同，而這對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)，就會(huì)受到由于安全審查標(biāo)準(zhǔn)或者范圍不同而造成的利益損失。因而，本國(guó)企業(yè)在海外投資時(shí)，本國(guó)建立對(duì)等的國(guó)家安全審查制度，不僅對(duì)本國(guó)公民、法人在海外的投資權(quán)益是一種保障，還能創(chuàng)造實(shí)質(zhì)對(duì)等的投資環(huán)境，促進(jìn)外國(guó)主體對(duì)本國(guó)的投資。

2.3 國(guó)際資源市場(chǎng)秩序的有效維護(hù)

近年來(lái)，受全球新冠疫情影響，國(guó)際資源大市場(chǎng)動(dòng)蕩不安，尤其是國(guó)際礦業(yè)市場(chǎng)，優(yōu)質(zhì)礦山的發(fā)現(xiàn)和開(kāi)發(fā)難度不斷加大[14]。資源國(guó)通過(guò)國(guó)家安全審查制度對(duì)危及國(guó)家安全的礦業(yè)投資作出禁止決定，在維護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的同時(shí)，對(duì)全球資源市場(chǎng)秩序也起到了維護(hù)作用。若沒(méi)有國(guó)家安全審查制度的作用，各國(guó)國(guó)內(nèi)的礦產(chǎn)資源供應(yīng)將會(huì)處于不穩(wěn)定狀態(tài)，從而加大國(guó)際社會(huì)對(duì)礦產(chǎn)資源的爭(zhēng)奪，對(duì)國(guó)際資源市場(chǎng)秩序造成影響。從制度共建角度出發(fā)，國(guó)家間相互形成標(biāo)準(zhǔn)相同或類(lèi)似的國(guó)家安全審查制度，對(duì)國(guó)際安全也是一種有效的保障。

3 國(guó)外礦業(yè)投資領(lǐng)域國(guó)家安全審查制度的實(shí)證考察

外資國(guó)家安全審查機(jī)制的本質(zhì)屬性是法律性,這是由這一制度的設(shè)立目的、應(yīng)遵循的原則和具備的規(guī)范性特征所決定的[15]?；谝陨蠈?duì)礦業(yè)投資中國(guó)家安全的分析，本文以美國(guó)、加拿大和英國(guó)相關(guān)的法律為實(shí)例，對(duì)其外資國(guó)家安全審查機(jī)制進(jìn)行分析，為我國(guó)相關(guān)制度的完善提供借鑒。

3.1 以美國(guó)為代表的國(guó)家安全審查

從最初對(duì)外資采取自由開(kāi)放態(tài)度，主張投資自由化，到目前投資自由化為國(guó)家安全讓步，對(duì)危害國(guó)家安全的外資并購(gòu)由美國(guó)外資委員會(huì)（CFIUS）進(jìn)行國(guó)家安全審查，美國(guó)的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、范圍從小逐漸擴(kuò)大的過(guò)程，礦業(yè)投資的國(guó)家安全審查也包括在其中[16]?，F(xiàn)在，美國(guó)已經(jīng)形成相當(dāng)完備的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查體系，審視其中的礦業(yè)投資內(nèi)容，不難發(fā)現(xiàn)礦業(yè)技術(shù)安全的考量因素。從礦業(yè)投資來(lái)看，美國(guó)依據(jù)1872年《礦業(yè)法》嚴(yán)格進(jìn)行礦業(yè)管理，審慎利用外資開(kāi)采礦產(chǎn)資源。在礦業(yè)投資的審查過(guò)程中，美國(guó)采取了相對(duì)謹(jǐn)慎的態(tài)度，尤其是涉及礦業(yè)技術(shù)方面的投資時(shí)，美國(guó)通常會(huì)以影響國(guó)家安全的名義拒絕或者限制交易，來(lái)維護(hù)國(guó)家礦業(yè)技術(shù)安全。

3.2 以加拿大為代表的國(guó)家安全審查

在礦業(yè)投資方面，加拿大采取積極開(kāi)放的態(tài)度，最大程度利用外資進(jìn)行礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)，最直接的法律依據(jù)是《加拿大投資法》。根據(jù)加拿大《投資國(guó)家安全審查指南》規(guī)定，涉及包括鋁、鉻等31 種關(guān)鍵礦產(chǎn)控制權(quán)的收購(gòu)交易需要進(jìn)行國(guó)家安全審查。加拿大對(duì)礦業(yè)投資的外國(guó)主體進(jìn)行安全審查，確認(rèn)沒(méi)有危害國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)后，才會(huì)允許外資進(jìn)入礦業(yè)。在接受外商投資礦業(yè)產(chǎn)業(yè)后，產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、產(chǎn)業(yè)控制力等是否會(huì)發(fā)生較大的變化，從而影響產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，甚至影響國(guó)家基礎(chǔ)能源的供應(yīng)，這些都是加拿大在進(jìn)行安全審查時(shí)著重考慮的因素。

3.3 以英國(guó)為代表的國(guó)家安全審查

英國(guó)外資安全審查法律制度的改革正在持續(xù)推進(jìn)，制定《國(guó)家安全與投資法案》就意味著英國(guó)外資安全審查制度的全面改革[17]。從英國(guó)改革的路徑與效果來(lái)看，其在礦業(yè)投資領(lǐng)域進(jìn)行國(guó)家安全審查的主要內(nèi)容是礦產(chǎn)品安全，即外商進(jìn)行礦業(yè)投資時(shí)，當(dāng)有危及礦產(chǎn)品供應(yīng)安全的風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，英國(guó)相關(guān)主管機(jī)構(gòu)將會(huì)作出否決決定。隨著改革進(jìn)程的推進(jìn)，英國(guó)國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)將作一定的調(diào)整，最明顯的是將建立一個(gè)獨(dú)立于競(jìng)爭(zhēng)法經(jīng)營(yíng)者集中審查的機(jī)制并由內(nèi)閣級(jí)高級(jí)部長(zhǎng)負(fù)責(zé)[18]。總之，外資的進(jìn)入是以不危害礦產(chǎn)品供應(yīng)安全，或者說(shuō)是以礦產(chǎn)品市場(chǎng)安全為前提的，要全面保證英國(guó)國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)品的供應(yīng)充足。

4 我國(guó)礦業(yè)投資領(lǐng)域國(guó)家安全審查制度的不足及完善

4.1 我國(guó)礦業(yè)投資領(lǐng)域國(guó)家安全審查制度發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)的國(guó)家安全審查制度經(jīng)歷了從部門(mén)規(guī)章到國(guó)家法律的演變歷程，現(xiàn)有的國(guó)家安全審查制度體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)外商投資法》《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》《外商投資安全審查辦法》?？傮w而言，我國(guó)外資安全審查機(jī)制已經(jīng)基本建立，主要包括審查機(jī)構(gòu)、審查范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序、救濟(jì)機(jī)制等內(nèi)容。具體到礦業(yè)投資領(lǐng)域，除外資準(zhǔn)入負(fù)面清單禁止投資的領(lǐng)域和我國(guó)設(shè)立的相關(guān)法律法規(guī)外，國(guó)家安全審查制度能對(duì)外商投資礦業(yè)進(jìn)行相應(yīng)限制。一般認(rèn)為，礦業(yè)領(lǐng)域的“稀土、放射性礦產(chǎn)、鎢”等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源屬于關(guān)系到國(guó)家安全的“重要能源和資源”，對(duì)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的勘探開(kāi)發(fā)進(jìn)行投資并取得企業(yè)實(shí)際控制權(quán)的，需要向主管機(jī)構(gòu)事先申報(bào)進(jìn)行國(guó)家安全審查，而外國(guó)主體對(duì)其他礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)進(jìn)行投資，則需要視具體投資形式、投資數(shù)額、投資主體等因素來(lái)確定是否需要進(jìn)行安全審查。

4.2 我國(guó)礦業(yè)投資領(lǐng)域國(guó)家安全審查制度的不足及原因

《外商投資安全審查辦法》的施行意味著我國(guó)外資安全審查制度進(jìn)入了新的發(fā)展階段，但其僅搭建了審查機(jī)制的框架，實(shí)質(zhì)內(nèi)容相對(duì)比較簡(jiǎn)略。在礦業(yè)投資領(lǐng)域，存在審查范圍不明確、審查機(jī)構(gòu)定位不清晰、審查重點(diǎn)不突出、外資準(zhǔn)入條件過(guò)寬等問(wèn)題。究其原因，一是我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，亟需外國(guó)資金投入來(lái)勘查開(kāi)采礦產(chǎn)資源，以保證能源和資源供應(yīng)安全，而安全審查制度在一定程度上會(huì)削弱外商投資的積極性；二是經(jīng)濟(jì)全球化和投資自由化的雙重需求，使得我國(guó)在外資準(zhǔn)入限制上逐漸放寬，因而國(guó)家安全審查制度的內(nèi)容規(guī)定比較宏觀；三是我國(guó)法律人才的缺乏和立法技術(shù)的不成熟，導(dǎo)致與國(guó)際上相關(guān)法律法規(guī)的銜接也存在局限性。

4.3 我國(guó)礦業(yè)投資領(lǐng)域國(guó)家安全審查制度的完善

在礦業(yè)投資方面，除了進(jìn)行投資便利化的努力和持續(xù)保持投資自由化的態(tài)度外，亟須建立完善相關(guān)的立法?？紤]到立法工作的復(fù)雜性，相較于建立礦業(yè)投資的專(zhuān)門(mén)法律而言，完善現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)是必要的。在積極促進(jìn)外商投資的過(guò)程中，完善我國(guó)礦業(yè)投資安全審查制度可以考慮從以下4 方面著手。

第一，界定礦業(yè)安全審查范圍。在我國(guó)礦業(yè)投資相關(guān)法律中，只是規(guī)定對(duì)“重要能源和資源”進(jìn)行安全審查，并未劃定其范圍，即使是負(fù)面清單或者產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄中對(duì)鼓勵(lì)、限制和禁止投資的方面作出了規(guī)定，對(duì)于外國(guó)投資者和審查機(jī)構(gòu)而言，也無(wú)法進(jìn)行明確的規(guī)范指引。因此，在審查范圍方面，我國(guó)應(yīng)關(guān)注礦業(yè)投資領(lǐng)域國(guó)家利益的維護(hù)，適時(shí)修改相關(guān)立法，以“概括加列舉”或“非窮盡列舉”方式界定礦業(yè)安全審查范圍，提供明確的規(guī)范指引。

第二，明確審查機(jī)構(gòu)定位。現(xiàn)階段，我國(guó)外商投資安全審查工作主要由工作機(jī)制辦公室負(fù)責(zé)。這一機(jī)構(gòu)常設(shè)在國(guó)家發(fā)展改革委，但其本身的性質(zhì)定位并不明確，與外資司的職能有所交叉。同時(shí)，考慮到礦業(yè)投資的特殊性和復(fù)雜性，以及投資可能帶來(lái)的危害程度，除了在機(jī)構(gòu)改革時(shí)明確工作機(jī)制辦公室的性質(zhì)定位與工作職能外，還應(yīng)結(jié)合具體情況與商務(wù)部、國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源部等部門(mén)分工合作，合力維護(hù)我國(guó)礦產(chǎn)資源安全。

第三，突出審查探礦權(quán)問(wèn)題。在礦業(yè)投資的安全審查過(guò)程中，審查機(jī)構(gòu)除了應(yīng)當(dāng)按照正常程序評(píng)估外商投資可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)外，還需要突出審查探礦權(quán)權(quán)利屬性、權(quán)利主體等因素。例如，外國(guó)投資者可否成為探礦權(quán)主體，探礦權(quán)的權(quán)利邊界如何劃定，外國(guó)投資者能否取得探礦權(quán)等。在探礦權(quán)范圍明確的前提下，外商投資礦產(chǎn)資源的勘查工作才有執(zhí)行依據(jù)，進(jìn)而再明確采礦權(quán)的系列問(wèn)題，才能更精準(zhǔn)地進(jìn)行礦業(yè)投資的安全審查工作。

第四，審慎放寬外資準(zhǔn)入條件[19]。在全球變暖、海平面上升的氣候危機(jī)下，各國(guó)開(kāi)始進(jìn)行能源綠色轉(zhuǎn)型，推動(dòng)傳統(tǒng)化石能源向新的可再生能源轉(zhuǎn)變。對(duì)于礦產(chǎn)資源這樣重要的原材料，轉(zhuǎn)型工作也在加速推進(jìn)，因而對(duì)外資的需求也比較高。然而，基于礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略意義，即使是能源綠色轉(zhuǎn)型的形勢(shì)要求，對(duì)礦業(yè)這樣特殊的行業(yè)外資市場(chǎng)準(zhǔn)入同樣需要進(jìn)行必要限制，審慎放寬準(zhǔn)入條件，避免投資自由化的過(guò)度實(shí)施。

5 結(jié)論

礦業(yè)投資視域下國(guó)家安全審查制度研究是堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀、維護(hù)國(guó)家資源安全的重大需求。本文在厘清礦業(yè)投資領(lǐng)域國(guó)家安全概念與類(lèi)型的基礎(chǔ)上，探究礦業(yè)投資中國(guó)家安全審查制度建立健全的必要性，并借鑒美國(guó)、加拿大、英國(guó)相應(yīng)的制度經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)制度存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)的完善建議。

本文所提出的礦業(yè)領(lǐng)域國(guó)家安全審查制度研究在于維護(hù)國(guó)家能源資源安全，推動(dòng)我國(guó)國(guó)家安全審查體系的完善，為更全面準(zhǔn)確地構(gòu)建國(guó)家安全審查體系，還需要科學(xué)評(píng)估國(guó)家安全審查對(duì)外資準(zhǔn)入所帶來(lái)的影響和安全審查與投資保護(hù)主義的邊界。圍繞本文所提出的礦業(yè)投資領(lǐng)域下國(guó)家安全審查制度的完善建議，在礦業(yè)安全審查范圍的具化、機(jī)構(gòu)職責(zé)的明確、探礦權(quán)的范圍等方面，仍需開(kāi)展更為深入的研究，并結(jié)合實(shí)際驗(yàn)證其可行性。