從反貧困到反脆弱性：事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策的演進邏輯、現(xiàn)實挑戰(zhàn)與創(chuàng)新路徑

陳相云

一、問題提出

兒童福祉是衡量一個國家福利發(fā)展水平的重要指標。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2022 年9 月，全國共有34 萬名事實無人撫養(yǎng)兒童被納入國家福利保障范圍。①民政部：《民政這十年·兒童福利篇》，民政部網(wǎng)站：https://mzzt.mca.gov.cn/article/zt_20d/mzsn/bzs/202210/20221000044266.shtml，2022 年9 月22 日。事實無人撫養(yǎng)兒童福利治理體系取得的積極成效得益于政府自上而下有意識推動兒童福利政策的行動，為全面建成小康社會打下了堅實基礎(chǔ)。然而，隨著中國城鄉(xiāng)人口流動和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加劇，加之重大公共衛(wèi)生事件或自然災(zāi)害等事件頻發(fā)使部分困難群體依然面臨較大的發(fā)展風(fēng)險。事實無人撫養(yǎng)兒童作為社會中較為典型的弱勢群體，監(jiān)護人無實際撫養(yǎng)能力、關(guān)愛照護缺失、專業(yè)化服務(wù)匱乏等各種劣勢成長環(huán)境的負向疊加極易讓他們受到外部社會風(fēng)險和個體家庭風(fēng)險相互交織所產(chǎn)生的負面影響，并在抵御風(fēng)險能力、資產(chǎn)稟賦及社會適應(yīng)等方面呈現(xiàn)出顯著脆弱性特征。

事實無人撫養(yǎng)兒童的特點決定了其福利需求的迫切性。然而，受歷史因素和現(xiàn)實條件制約，我國事實無人撫養(yǎng)兒童福利仍以救助性的經(jīng)濟援助為主。聯(lián)合國在《人類發(fā)展報告》指出“對于弱勢群體，僅僅關(guān)注經(jīng)濟脆弱性是遠遠不夠的，只有從能力、發(fā)展及參與角度看待脆弱性，才能更加全面地分析脆弱性”。①聯(lián)合國開發(fā)計劃署：《2014 年人類發(fā)展報告》，中國門戶發(fā)展網(wǎng)：http://cn.chinagate.cn/reports/2014-07/24/content_33046106.htm，2014 年7 月24 日；陳相云：《“風(fēng)險-能力-體系”：事實無人撫養(yǎng)兒童多維脆弱性識別及消減路徑研究》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2023 年第1 期。近年來，傳統(tǒng)核心家庭和非正式的社會支持網(wǎng)絡(luò)已然無法彌合事實無人撫養(yǎng)兒童的福利缺失，亟需以國家為主導(dǎo)的社會福利政策的干預(yù)和介入。②鄭林如：《貧困家庭兒童福利政策的發(fā)展與演進邏輯》，《山東社會科學(xué)》2022 年第4 期。民政部在事實無人撫養(yǎng)兒童保護制度和安置救助中對國家責(zé)任的突出強調(diào)，反映出政府對事實無人撫養(yǎng)兒童群體的高度關(guān)注。黨的二十大報告對健全社會保障和社會福利制度的長效機制提出了更高的目標和要求。阻斷家庭先賦條件不足所形成的貧困代際傳遞，滿足事實無人撫養(yǎng)兒童在醫(yī)療、教育、社會發(fā)展機會等多維需求以實現(xiàn)其高質(zhì)量發(fā)展是未來建設(shè)普惠型兒童福利制度的重要組成部分。伴隨我國經(jīng)濟社會進入新階段，事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策不應(yīng)局限于貧困下游的補救型干預(yù)，還應(yīng)提供更具可持續(xù)發(fā)展的照顧支持，通過發(fā)展反脆弱性的政策創(chuàng)新和社會行動提升事實無人撫養(yǎng)兒童的內(nèi)生發(fā)展動力，以更加科學(xué)和系統(tǒng)的兒童反貧困措施維護社會公平，這不僅是國家整體脫貧攻堅戰(zhàn)略未來發(fā)展的重要方向，同時也是推動我國邁上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求。鑒于此，本研究依托社會福利政策分析框架，對我國事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策進行回顧、梳理及反思，總結(jié)事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策的演進規(guī)律，厘清其中困境，探究問題解決策略，提出以反脆弱性為核心的事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策的創(chuàng)新發(fā)展路徑。

二、概念界定與分析框架

（一）概念界定

1.兒童貧困

兒童貧困概念來源于學(xué)界對貧困概念的探討。已有研究對兒童貧困的界定主要可以劃分為以下類型：第一，依據(jù)貨幣收入界定兒童貧困。將貨幣資源占有情況作為衡量兒童多維福祉和貧困狀況的做法得到學(xué)界的廣泛應(yīng)用。③韓華為：《兒童貧困的內(nèi)涵和形成機理：一個分析框架及其政策啟示》，《社會保障評論》2023 年第2 期。盡管貨幣收入不能等同于兒童福祉本身，但貨幣收入作為一項代理指標能夠較好地揭示兒童的發(fā)展狀況。第二，通過基本需要的滿足界定兒童貧困。在基本需要視角下，兒童貧困通常被界定為是否能夠充分獲得基本的物質(zhì)/服務(wù)。受地域差異和社會規(guī)范的影響，如何理解“基本”成為界定兒童貧困的關(guān)鍵。第三，依據(jù)可行能力界定兒童貧困?？尚心芰σ暯菑娬{(diào)機會或者自由才是人類追求的福祉本身，在該視角下，個體可行能力被剝奪則被視為貧困。第四，通過公民權(quán)利界定兒童貧困。主張公民權(quán)利的學(xué)者認為兒童貧困與權(quán)利缺失緊密相關(guān)，要消除兒童貧困必須給予兒童同等的公民權(quán)利，消除影響兒童權(quán)利獲得的障礙。④王慧娟：《兒童貧困與社會排斥文獻述評》，《社會工作與管理》2021 年第1 期。上述四種視角從不同的分析路徑界定兒童貧困，但在具體的福利政策實踐中兒童貧困仍舊以傳統(tǒng)的家庭收入作為界定的基準。

2.脆弱性

“脆弱性”概念最初聚焦于致災(zāi)因子的類型、頻率及空間分布，主要用以揭示災(zāi)害發(fā)生機理各要素之間的耦合變化和演進邏輯的獨特屬性。①樊博、聶爽：《應(yīng)急管理中的“脆弱性”與“抗逆力”：從隱喻到功能實現(xiàn)》，《公共管理學(xué)報》2017 年第4 期。后來脆弱性分析作為一種評估工具逐漸擴展至災(zāi)害學(xué)、社會學(xué)等領(lǐng)域。人文社會科學(xué)領(lǐng)域的脆弱性研究聚焦于人與社會的脆弱性，強調(diào)人與社會在脆弱性形成和消解中的功能和作用，其觀點認為脆弱性分析在降低風(fēng)險暴露水平、增強適應(yīng)能力及提高生活福祉等方面具有重要意義。②徐潔等：《農(nóng)村老年人家庭養(yǎng)老脆弱性評估——基于安徽農(nóng)村地區(qū)的實證研究》，《人口研究》2019 年第1 期。盡管已有研究對脆弱性的概念界定并未達成一致，但對脆弱性內(nèi)涵闡釋均表現(xiàn)出一種共有的邏輯：脆弱性不僅強調(diào)個體在風(fēng)險中的暴露程度，更強調(diào)人在緩沖和應(yīng)對不利事件的反應(yīng)能力。對事實無人撫養(yǎng)兒童而言，脆弱性的產(chǎn)生緣于生活、學(xué)習(xí)中所面臨的多元風(fēng)險，風(fēng)險隨著社會發(fā)展、環(huán)境變遷及生活方式改變而呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式和特點。當事實無人撫養(yǎng)兒童置身于復(fù)雜的風(fēng)險情境時，兒童個體及其社會支持網(wǎng)絡(luò)所擁有的資本組合決定了他們抵御風(fēng)險的能力，一旦無法有效因應(yīng)多元風(fēng)險的沖擊，事實無人撫養(yǎng)兒童便會呈現(xiàn)出脆弱性特征。

3.從反貧困到反脆弱性：事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變

脆弱性和貧困息息相關(guān)，在風(fēng)險社會的新變局中，事實無人撫養(yǎng)兒童福利事業(yè)發(fā)展正在經(jīng)歷從反貧困到反脆弱性的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。反貧困和反脆弱性政策雖然均與改善福利和收入密切相關(guān)，但在目標和內(nèi)容等方面則存在較大差異。首先，反貧困政策旨在解決已然存在的貧困現(xiàn)象，更多聚焦于以家庭收入為基準的事后補救型政策，而反脆弱性政策旨在對可能出現(xiàn)的風(fēng)險或者福利損失進行預(yù)防和干預(yù)，屬于預(yù)防性的福利政策。其次，反貧困主要以增加收入和改善生活質(zhì)量為主要目的，反脆弱性不僅強調(diào)對貧困的干預(yù)，其更高的目標還在于減少脆弱性并提高個體抵御風(fēng)險能力，推動事實無人撫養(yǎng)兒童實現(xiàn)向上社會流動。最后，隨著人們對貧困的理解不斷深化，貧困的界定范疇已從單維擴展至多維，但是，貧困仍是對某一時段或者情境下的靜態(tài)描述。而脆弱性則是一個動態(tài)變化的過程，以各種風(fēng)險沖擊事實無人撫養(yǎng)兒童福利損害為基礎(chǔ)，結(jié)合事實無人撫養(yǎng)兒童及其家庭的應(yīng)對能力，成為判斷事實無人撫養(yǎng)兒童福利水平變化的前瞻性預(yù)測標準。對于事實無人撫養(yǎng)兒童而言，如果不對危害其健康成長的風(fēng)險因素進行前置性預(yù)防和干預(yù)，不僅無法有效應(yīng)對事實無人撫養(yǎng)兒童貧困，同時也不利于共同富裕目標的實現(xiàn)。

（二）分析框架

社會福利政策分析框架是由美國學(xué)者尼爾·吉爾波特提出，他將社會福利政策分析框架分為四個維度：分配基礎(chǔ)、福利供給內(nèi)容、輸送策略和資金選擇，這四個維度聯(lián)系密切，既是社會福利政策設(shè)計的不同階段和要素，同時也是社會福利政策分析的重要框架。③［美］Neil Gilbert、Paul Terrell 著，沈黎譯：《社會福利政策引論》，華東理工大學(xué)出版社，2013 年，第115-116 頁。首先，分配基礎(chǔ)作為福利資格標準的指導(dǎo)方針，決定了“誰”是符合資格認定的受益者。在現(xiàn)實政策執(zhí)行中，只有符合事實無人撫養(yǎng)兒童政策認定的條件和要求，才能享受相應(yīng)的福利和救助。其次，福利供給內(nèi)容解釋了社會福利分配的到底是“什么”。隨著社會發(fā)展進步，事實無人撫養(yǎng)兒童的福利需求和供給形式日趨多樣化，打破了傳統(tǒng)的資金和實物的二元劃分，進而擴展為機會、權(quán)利、資金、服務(wù)等形式。再者，輸送策略是指服務(wù)提供者與受益者之間的組織安排。就事實無人撫養(yǎng)兒童福利而言，結(jié)合我國特有的社會情境，服務(wù)提供者不僅包括政府、市場、社會、社會組織等，同時也包含因地緣、血緣及業(yè)緣所建立的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這些均會影響事實無人撫養(yǎng)兒童福利制度的政策安排。最后，資金選擇即社會福利的籌資“方式”。經(jīng)費是影響事實無人撫養(yǎng)兒童福利的重要影響因素，決定了福利水平的高低。事實無人撫養(yǎng)兒童福利作為一種狹義的選擇性福利，其照護的責(zé)任主體與福利資金來源密不可分，為此，本文將分配基礎(chǔ)和資金選擇的分析統(tǒng)一于事實無人撫養(yǎng)兒童福利的責(zé)任主體之中。即本文以社會福利政策分析框架為基礎(chǔ)，結(jié)合中國本土化的情境與特點，將原有的四個維度整合為三個維度：責(zé)任主體、福利供給內(nèi)容、輸送策略，并以上述三個維度作為本研究的分析框架。

三、事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策演變和邏輯透視

（一）事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策的發(fā)展現(xiàn)狀

我國兒童福利政策在不同歷史時期存在不同的價值取向和發(fā)展特征?，F(xiàn)有研究對兒童福利政策發(fā)展階段的劃分有依據(jù)社會發(fā)展和變遷的三段論和六段論、①王雪梅：《兒童福利論》，社會科學(xué)文獻出版社，2014 年，第9 頁；廉婷婷、喬東平：《中國兒童福利政策發(fā)展的邏輯與趨向》，《中國公共政策評論》2021 年第1 期。依據(jù)研究內(nèi)容的五段論和六段論。②劉繼同：《中國兒童福利制度研究》，中國社會出版社，2017 年，第28-30 頁；尚曉援、王小林：《中國兒童福利前沿》，社會科學(xué)文獻出版社，2013 年，第65-67 頁。本研究基于責(zé)任主體、福利供給內(nèi)容、輸送策略等將事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策的發(fā)展歷程大致劃分為探索期、初步發(fā)展期、制度化建設(shè)期三個時期。

1.家庭養(yǎng)育為主：事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策的探索階段

20 世紀90 年代以前，我國與兒童直接相關(guān)的福利政策數(shù)量較少，兒童福利主要遵循“國家-單位”和“國家-集體”的運行模式，③楊立雄：《從兜底保障到分配正義：面向共同富裕的社會救助改革研究》，《社會保障評論》2022 年第4 期。福利資源主要依靠單位和集體自上而下進行配置。④廉婷婷、喬東平：《中國兒童福利政策發(fā)展的邏輯與趨向》，《中國公共政策評論》2021 年第1 期。隨著計劃經(jīng)濟瓦解、國有企業(yè)改革和單位制解體，在以發(fā)展為導(dǎo)向的市場化改革進程中，社會經(jīng)濟體制變遷和轉(zhuǎn)型所導(dǎo)致的社會風(fēng)險日益增加，加之人口流動的常態(tài)化，家庭原有的非正式支持網(wǎng)絡(luò)變得異常脆弱，進一步強化了家庭在事實無人撫養(yǎng)兒童福利中的主體責(zé)任。為促進社會公平和構(gòu)建“和諧社會”，我國公共政策發(fā)生了“社會轉(zhuǎn)向”，弱勢兒童群體福利開始進入政策視野，救助范圍也有所拓寬。⑤岳經(jīng)綸、范昕：《中國兒童照顧政策體系：回顧、反思與重構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》2018 年第9 期。

1991 年，中國政府簽署聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》，翌年國務(wù)院頒發(fā)我國第一部兒童發(fā)展規(guī)劃綱要《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出保護“處于困難條件下的兒童”，事實無人撫養(yǎng)兒童則被統(tǒng)歸于家庭經(jīng)濟困難兒童類別。⑥處于困難條件下的兒童主要包括殘疾兒童、離異家庭兒童、單親家庭兒童、流浪兒童、經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的兒童以及家庭經(jīng)濟困難的兒童等。進入21 世紀，事實無人撫養(yǎng)兒童逐漸進入政府和公眾視野。因制度建設(shè)缺乏統(tǒng)一的界定標準，事實無人撫養(yǎng)兒童出現(xiàn)多個相近概念并存共生的情況。2006 年，民政部等15 部委聯(lián)合在《關(guān)于加強孤兒救助工作的意見》中提出將失去父母和事實上無人撫養(yǎng)的兒童作為社會福利事業(yè)和社會救助工作的重點對象。①《民政部等十五部委聯(lián)合印發(fā)關(guān)于加強孤兒救助工作的意見》，中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zwgk/2006-04/14/content_254233.htm，2006 年4 月14 日。這是新中國建立以來第一個對事實無人撫養(yǎng)兒童和孤兒生活救助與服務(wù)保障的綜合性福利制度安排，標志著我國孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童分類保障制度建設(shè)議題“浮出水面”，成為國家兒童福利政策體系構(gòu)建的基本議題。據(jù)此，山東、遼寧等多地在出臺政策文件時使用了“事實上無人撫養(yǎng)的未成年人”這一概念，但各地方政府并未對該群體的內(nèi)涵做出明確界定，后續(xù)配套的救助和保障標準也需進一步厘清。2009 年，全國婦聯(lián)、中宣部等多部委聯(lián)合發(fā)文要求關(guān)愛特殊困境兒童，助推保護困境兒童議題納入國家兒童福利政策議程。此時的困境兒童概念指涉范圍廣泛，不僅涵蓋事實無人撫養(yǎng)兒童，還包括孤殘兒童、農(nóng)村留守兒童、貧困家庭兒童等群體。社會各界和非政府組織也通過“失依兒童”的概念來代指散居孤兒和各類事實無人撫養(yǎng)兒童。②劉繼同：《中國部分省、市事實無人撫養(yǎng)兒童分類保障制度研究（上）》，《社會福利（理論版）》2016 年第9 期。2010 年，國務(wù)院在《關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》中將孤兒認定條件界定為“失去父母、查找不到生父母的未滿18 周歲的未成年人”。③《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》，中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1754115.htm，2010 年11 月16 日。該文件對我國兒童福利制度建設(shè)具有基礎(chǔ)性和開創(chuàng)性意義，標志著孤兒福利制度在全國已然初步形成。但需要指出的是，在此發(fā)展階段由于缺少整體的改革藍圖，孤兒保障范圍并未涵蓋事實無人撫養(yǎng)兒童，導(dǎo)致面向事實無人撫養(yǎng)兒童的社會化福利極度匱乏，加上家庭照料和鄰里互助的傳統(tǒng)尚濃，所以這一時期事實無人撫養(yǎng)兒童主要以家庭養(yǎng)育為主。由于缺乏特定制度性救助政策，多數(shù)地方政府只能將成長受限并符合低保救助標準的事實無人撫養(yǎng)兒童納入城鄉(xiāng)低保以保障其基本需求。

2.公私共擔(dān)取向：事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策的初步發(fā)展

進入全面建設(shè)小康社會發(fā)展階段，增進民生福祉成為經(jīng)濟社會發(fā)展的根本目的。④韓華為：《兒童貧困的內(nèi)涵和形成機理：一個分析框架及其政策啟示》，《社會保障評論》2023 年第2 期。此時兒童福利政策更加關(guān)注兒童的需要和權(quán)利，強調(diào)“兒童的本體性價值”。⑤喬東平等：《中國兒童福利政策新發(fā)展與新時代政策思考——基于2010 年以來的政策文獻研究》，《社會工作與管理》2019 年第3 期。隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會進步及福利水平提高，政府開始承擔(dān)更多的事實無人撫養(yǎng)兒童照顧責(zé)任，事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策也得到了更加充分的發(fā)展。

2011 年9 月，民政部首次在全國范圍內(nèi)對事實無人撫養(yǎng)兒童數(shù)量進行摸底調(diào)查，但概念的模糊化導(dǎo)致摸排結(jié)果并不準確，該類兒童的具體總數(shù)也未得到權(quán)威部門確認。同年，《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020）》正式提出“擴大兒童福利保障范圍，建立和完善適度普惠型的兒童福利體系”。以此為依據(jù)，事實無人撫養(yǎng)兒童和困境兒童分類保障成為適度普惠型兒童福利制度建設(shè)的重點和優(yōu)先領(lǐng)域。2012 年，民政部將事實無人撫養(yǎng)兒童保護列入當年工作要點，為后續(xù)促進事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。⑥《民政部關(guān)于印發(fā)2012 年民政工作要點的通知》，民政部網(wǎng)站：https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/pc/content.jsp?mtype=1&id=14384，2012 年1 月5 日。2013 年，民政部又在《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作的通知》中強調(diào)要為困境兒童（包含事實無人撫養(yǎng)兒童）建立基本生活保障制度，并協(xié)調(diào)教育、公安及衛(wèi)生計生等部門制定相關(guān)政策和具體措施。①困境兒童主要分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童及普通兒童四種類別，事實無人撫養(yǎng)兒童被視為困境家庭兒童。此外，同年發(fā)生的“南京兩女童餓死家中”的極端事件引發(fā)全社會對事實無人撫養(yǎng)兒童的急切關(guān)注，打開了“政策之窗”，很多帶有應(yīng)急性的事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策相繼出臺。2014 年，民政部開始對生父母有特殊困難無力撫養(yǎng)的子女和社會散居孤兒兩類兒童收養(yǎng)程序進行規(guī)范，以保障其享受來自家庭的呵護、關(guān)愛、教育。②《民政部關(guān)于規(guī)范生父母有特殊困難無力撫養(yǎng)的子女和社會散居孤兒收養(yǎng)工作的意見》，民政部網(wǎng)站：https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/pc/content.jsp?mtype=1&id=14698，2014 年9 月18 日。政策的深化發(fā)展讓兒童類別的劃分更加細化，事實無人撫養(yǎng)兒童主要被納入困境家庭兒童類別，雖然不同政策文本對事實無人撫養(yǎng)兒童的理論概念和操作化定義側(cè)重點有所不同，但不同內(nèi)涵外延的動態(tài)化發(fā)展對后期理解事實無人撫養(yǎng)兒童概念實質(zhì)意義重大。至此，事實無人撫養(yǎng)兒童的本質(zhì)屬性和概念構(gòu)成要素已初具雛形，但全國仍未就事實無人撫養(yǎng)兒童的群體劃分形成統(tǒng)一的界定標準，地方理解也各具特色?？傮w而言，這一時期事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策在“再家庭化”和國家責(zé)任兜底的整合中呈現(xiàn)出公私共擔(dān)的發(fā)展趨向。

3.政府主導(dǎo)，家庭盡責(zé)：事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策的制度化建設(shè)時期

伴隨人口轉(zhuǎn)型的深入發(fā)展，老齡化進程的快速推進，家庭的不穩(wěn)定性日趨增加，事實無人撫養(yǎng)兒童照顧危機和監(jiān)護困境也愈發(fā)突出，同時，一些侵害事實無人撫養(yǎng)兒童權(quán)益，沖擊社會道德底線的極端事件時有發(fā)生。為保障事實無人撫養(yǎng)兒童合法權(quán)益，建立與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代兒童福利制度,我國事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策不再停留在保障生存和基本需要的事后救助層面，而是向多維度的福利需求拓展。

2016 年，國務(wù)院在《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》中堅持“政府主導(dǎo)、家庭盡責(zé)”的基本原則，將“無勞動能力、無生活來源、法定撫養(yǎng)人無撫養(yǎng)能力的未滿16 周歲兒童，納入特困人員救助供養(yǎng)范圍”。③《國務(wù)院關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》，中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-06/16/content_5082800.htm，2016 年6 月16 日。該意見在我國兒童福利發(fā)展史上具有繼承性和拓展性意義，是一份從頂層優(yōu)化設(shè)計的兒童福利政策制度，為新時代做好困境兒童保障工作確立了重要的指導(dǎo)方向。此后，重慶、浙江、江蘇等地相繼出臺并建立事實無人撫養(yǎng)兒童福利津貼和保護機制。2019 年，國務(wù)院批準設(shè)立民政部兒童福利司，其成立表明中國兒童關(guān)愛和保護工作正在進入制度更完善、職責(zé)更清晰及保障措施更有力的階段，為深化發(fā)展中國特色適度普惠型兒童福利制度奠定了行政基礎(chǔ)。同年，民政部、最高人民法院等12 部門聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》，這是官方第一次對事實無人撫養(yǎng)兒童進行權(quán)威定義，并將其正式納入社會救助和社會福利的供養(yǎng)范疇，著重從基本生活保障、醫(yī)療康復(fù)、教育資助救助、監(jiān)護責(zé)任落實及關(guān)愛服務(wù)五個方面予以保障。④《民政部關(guān)于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》，民政部網(wǎng)站：https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/pc/content.jsp?mtype=1&id=12857，2019 年6 月18 日。該文件填補了兒童福利領(lǐng)域制度的空白，是新時代兒童福利工作的一次重要政策創(chuàng)新。⑤李雪：《6 個關(guān)鍵詞透視兒童福利工作發(fā)展》，《中國民政》2022 年第11 期。2020 年，民政部等在《關(guān)于進一步做好事實無人撫養(yǎng)兒童保障有關(guān)工作的通知》中進一步拓展了事實無人撫養(yǎng)兒童福利覆蓋范圍，補充增加被撤銷監(jiān)護資格、被遣送(驅(qū)逐)出境兩種情形，同時在優(yōu)化父母失聯(lián)認定程序、加強監(jiān)護指導(dǎo)等方面做了更細化的規(guī)定。①《民政部關(guān)于進一步做好事實無人撫養(yǎng)兒童保障有關(guān)工作的通知》，民政部網(wǎng)站：https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/pc/content.jsp?mtype=1&id=14829，2021 年1 月25 日。同年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》中要求切實兜住兜牢基本民生保障底線，加強事實無人撫養(yǎng)兒童等困境兒童保障，做好與社會救助政策銜接工作。②《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》，中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/2020-08/25/content_5537371.htm，2020 年8 月25 日。這是引領(lǐng)新時代社會救助事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要指導(dǎo)性文件，為后續(xù)推動事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策發(fā)展提供了重要指引。

隨著我國脫貧攻堅和全面建設(shè)小康社會取得全面勝利，經(jīng)濟社會發(fā)展迎來了高質(zhì)量發(fā)展的目標和挑戰(zhàn)，社會保障的高質(zhì)量發(fā)展也是其中的應(yīng)有之義，③喬東平、黃冠：《從“適度普惠”到“部分普惠”——后2020 時代普惠性兒童福利服務(wù)的政策構(gòu)想》，《社會保障評論》2021 年第3 期。在此要求下，事實無人撫養(yǎng)兒童福利制度不斷完善和發(fā)展。2021 年，十三屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》，其中明確要求“健全孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童保障機制”。④《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》，中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm，2021 年3 月13 日。同年9 月，國務(wù)院在《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030 年）》中提出要在生存、發(fā)展、安全及社會福利等方面切實保障事實無人撫養(yǎng)兒童權(quán)益，促進事實無人撫養(yǎng)兒童全面發(fā)展。⑤《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國婦女發(fā)展綱要和中國兒童發(fā)展綱要的通知》，中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-09/27/content_5639412.htm，2021 年9 月27 日。事實無人撫養(yǎng)兒童救助和福利保障開始站在全局和戰(zhàn)略的高度，給予事實無人撫養(yǎng)兒童特別的關(guān)懷關(guān)愛。為更好將黨和政府對廣大特殊兒童群體的關(guān)心關(guān)愛落到實處，2021 年，民政部在《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中提出要完善幫扶事實無人撫養(yǎng)兒童福利制度，持續(xù)提高事實無人撫養(yǎng)兒童在醫(yī)療、教育、康復(fù)、就業(yè)等方面的保障水平，同時優(yōu)化完善事實無人撫養(yǎng)兒童家庭走訪、家庭培訓(xùn)、監(jiān)護評估和監(jiān)護保護制度，并對符合條件的事實無人撫養(yǎng)兒童開展助醫(yī)助學(xué)工作。⑥《民政部關(guān)于印發(fā)<“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃>的通知》，民政部網(wǎng)站：https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/pc/content.jsp?mtype=4&id=14980，2021 年6 月18 日。隨后民政部又在優(yōu)化申請方式、規(guī)范辦理流程和優(yōu)化服務(wù)模式三個方面在全國范圍內(nèi)開展事實無人撫養(yǎng)兒童認定申請受理“跨省通辦”工作，通過明確各級民政部門具體職責(zé)以提高服務(wù)水平和能力，營造全社會關(guān)心關(guān)愛事實無人撫養(yǎng)兒童的良好氛圍。2022 年，民政部要求各地要加強走訪慰問、信息摸底、風(fēng)險隱患排查及救助幫扶等方面的關(guān)愛服務(wù)工作，確保事實無人撫養(yǎng)兒童健康成長。在“精細排查、精確認定、精準保障”的常態(tài)化背景下，各地積極尋求政策突破，創(chuàng)新認定方法，滿足事實無人撫養(yǎng)兒童的多元福利需求。

總體而言，隨著兒童優(yōu)先和兒童利益最大化的理念提出、保障兒童權(quán)利的政策完善以及推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標的清晰化，我國事實無人撫養(yǎng)兒童福利在責(zé)任主體、項目類型、輸送形態(tài)及保障內(nèi)容等方面的制度框架也趨于優(yōu)化。在整體兒童福利政策朝向普惠型兒童福利服務(wù)的發(fā)展進程中，事實無人撫養(yǎng)兒童福利已成為其中不可或缺的組成部分。

（二）從反貧困到反脆弱性：事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策的邏輯透視

事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策發(fā)展回應(yīng)了社會建設(shè)和民生保障的基本訴求。本文著重圍繞社會福利政策分析框架下的責(zé)任主體、福利供給內(nèi)容、輸送策略三個方面對事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策的演變邏輯進行論述（見表1）。

表1 事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策發(fā)展的階段性特點

1.責(zé)任主體：事實無人撫養(yǎng)兒童養(yǎng)育從“家事”變?yōu)椤皣隆?/p>

改革開放初期，我國并沒有專門針對事實無人撫養(yǎng)兒童的救助政策，照顧體制變遷導(dǎo)致以往由家庭、社區(qū)、單位等共同參與的照顧結(jié)構(gòu)日益單一化，兒童照護的經(jīng)濟成本和情感成本幾乎全部轉(zhuǎn)移到家庭的私領(lǐng)域。隨著家庭規(guī)模持續(xù)縮減、父母照護缺失及社會風(fēng)險增加，將事實無人撫養(yǎng)兒童養(yǎng)育責(zé)任視為“家事”的政策范式已然無法適應(yīng)社會發(fā)展的現(xiàn)實需求。尤其是近十年來，這一政策范式受到多方面的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。第一，與事實無人撫養(yǎng)兒童相關(guān)的重大負面新聞頻出，引發(fā)社會各界關(guān)注并激起大眾對家庭、市場及政府在事實無人撫養(yǎng)兒童養(yǎng)育中責(zé)任缺位的激烈討論，為事實無人撫養(yǎng)兒童的政策范式轉(zhuǎn)變奠定了民意基礎(chǔ)。第二，民政部參照與孤兒保障標準相銜接的原則對事實無人撫養(yǎng)兒童進行基本生活保障，但事后補償性的資金發(fā)放往往面向監(jiān)護人家庭。這種支付方式忽略了家庭福利決策中監(jiān)護人與事實無人撫養(yǎng)兒童之間的消費支出分配，家庭可支配收入的增加并不一定能夠轉(zhuǎn)化為兒童急需的營養(yǎng)、福利保障等。為此，許多學(xué)者開始質(zhì)疑事實無人撫養(yǎng)兒童養(yǎng)育是“家事”的政策發(fā)展范式并提出事前干預(yù)為主的兒童福利政策，特別是政府對適度普惠型兒童福利體系的構(gòu)建更是體現(xiàn)了事前干預(yù)的思維，助推事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策范式從“家事”變?yōu)椤皣隆?。第三，受西方福利國家思想的啟發(fā)，社會投資作為一種全新的政策范式開始應(yīng)用于兒童福利政策，該范式向投資取向的兒童福利政策轉(zhuǎn)型，強調(diào)事實無人撫養(yǎng)兒童養(yǎng)育不僅是家庭的責(zé)任，國家也應(yīng)加大對其人力資本的投資。事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策的發(fā)展深刻表明了國家為家庭分擔(dān)事實無人撫養(yǎng)兒童養(yǎng)育責(zé)任的意愿和決心。至此，事實無人撫養(yǎng)兒童養(yǎng)育的主要責(zé)任主體由“家庭”變?yōu)椤皣摇薄?/p>

2.福利供給內(nèi)容：事實無人撫養(yǎng)兒童救助從保障生存到整合性照顧

國家對兒童福利事業(yè)的重視，推動事實無人撫養(yǎng)兒童福利范疇的拓展和治理水平提升。政策的發(fā)展和完善要求對事實無人撫養(yǎng)兒童的救助和幫扶不僅需要“硬性”的體制照顧，同時也需要“柔性”的情感慰藉。在此背景下，照顧則成為事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策發(fā)展的核心議題，政府不僅聚焦于事實無人撫養(yǎng)兒童的生存保障，同時還關(guān)注事實無人撫養(yǎng)兒童的安全、健康、醫(yī)療、教育、關(guān)愛幫扶及心理疏導(dǎo)等多角度扶貧和救助措施的落實。由此可見，我國事實無人撫養(yǎng)兒童福利服務(wù)已從單一化、碎片化、局限于生存需要的物質(zhì)救助轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿坏母＠e措，并向事實無人撫養(yǎng)兒童的全生命周期拓展，形成了“以兒童為中心，家庭為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托”的多維支持和普惠型兒童福利發(fā)展的主題。

3.福利輸送：事實無人撫養(yǎng)兒童福利服務(wù)從行政化到專業(yè)化

由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平限制，我國兒童福利政策發(fā)展長期選擇補缺型發(fā)展模式，政府既充當政策的制定者，又扮演政策的執(zhí)行者。隨著新時代社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化的實際，深入貫徹兒童優(yōu)先和兒童利益最大化原則的兒童福利政策和實踐發(fā)展不斷深入人心，事實無人撫養(yǎng)兒童不再是家庭和社會的附屬品，而是獨立的權(quán)利主體。為增強社會救助的精準識別和反應(yīng)能力，適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，以兒童最大利益為導(dǎo)向的兒童福利政策亟需建立系統(tǒng)整合的事實無人撫養(yǎng)兒童社會服務(wù)體系，提高事實無人撫養(yǎng)兒童制度化和專業(yè)化服務(wù)水平。為此，政府基于事實無人撫養(yǎng)兒童需求發(fā)展的層次性和緊迫性，提出建立家庭、政府、學(xué)校、專業(yè)社會組織及青少年事務(wù)社工等主體共同參與的事實無人撫養(yǎng)兒童關(guān)愛服務(wù)體系，同時強化家庭監(jiān)護責(zé)任，落實政府監(jiān)護指導(dǎo)、監(jiān)護干預(yù)及兜底監(jiān)護等職責(zé)，做好事實無人撫養(yǎng)兒童基本生活保障與相關(guān)社會福利、社會救助、社會保險等制度的有效銜接，全面保障事實無人撫養(yǎng)兒童權(quán)益。

四、事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策發(fā)展的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

中國兒童福利制度建設(shè)與脫貧攻堅行動協(xié)同推進，極大改善了事實無人撫養(yǎng)兒童的基本生活。然而還必須看到，兒童福利和保護仍被認為是我國社會保障體系中的“現(xiàn)實短板”，①鄭功成：《面向2035 年的中國特色社會保障體系建設(shè)——基于目標導(dǎo)向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021 年第1 期。事實無人撫養(yǎng)兒童福利制度建設(shè)依然面臨諸多掣肘。

（一）精準識別和部門協(xié)同聯(lián)動滯后

事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策由于起步時間較晚，制度和規(guī)則的不完善導(dǎo)致漏保問題時有發(fā)生。第一，精準識別能力不足。事實無人撫養(yǎng)兒童的資格識別主要依靠其監(jiān)護人或者村（居）兩委成員主動向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）提交申請材料，呈現(xiàn)出“人找政策”的發(fā)展特征。但事實無人撫養(yǎng)兒童的實際監(jiān)護人多為祖輩，年事過高和文化水平偏低所帶來的技術(shù)鴻溝讓他們無法及時了解和掌握相關(guān)福利政策信息，加之本著“家丑不可外揚”的傳統(tǒng)觀念，一些父母服刑在押、強制隔離戒毒、重病的兒童，村（居）無法及時、準確地掌握其父母的動態(tài)發(fā)展情況，父母身份具有的隱蔽性加大了事實無人撫養(yǎng)兒童精準識別的難度，致使部分符合事實無人撫養(yǎng)兒童保障條件的兒童仍未被納入到現(xiàn)有的保障之中。第二，信息比對能力滯后，部門協(xié)同聯(lián)動機制缺失。當前職能部門規(guī)章制度和政策文件是強化事實無人撫養(yǎng)兒童動態(tài)化和信息化管理的主要依據(jù)，中央多部門聯(lián)合發(fā)文要求對事實無人撫養(yǎng)兒童情況進行大數(shù)據(jù)比對和信息共享，從省廳到縣區(qū)也均成立了由主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的未成年保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)協(xié)調(diào)推進和督促檢查相關(guān)法律法規(guī)的落實情況。但在政策執(zhí)行過程中事實無人撫養(yǎng)兒童的證明開具、審批、照護等內(nèi)容分別涉及公安、司法、殘聯(lián)、民政、醫(yī)保等眾多職能部門，受限于部門職權(quán)和主體定位不同，其權(quán)益保護的工作協(xié)調(diào)機制并未對各個部門的主體責(zé)任劃分做出明晰規(guī)定。由于各部門之間的數(shù)據(jù)平臺互不隸屬，兒童相關(guān)的信息也未及時共享，繼而擠壓了事實無人撫養(yǎng)兒童福利制度統(tǒng)籌發(fā)展的空間，造成各部門各自為政、自成體系的專項政策、方案及體制機制，阻礙了“政策找人”的有效推進。

（二）福利供給形式和政策服務(wù)工具單一

事實無人撫養(yǎng)兒童福利供給形式和政策保護工具難以適應(yīng)現(xiàn)代化兒童福利制度建設(shè)的要求。第一，服務(wù)靶向不精準。為增強事實無人撫養(yǎng)兒童應(yīng)對外部風(fēng)險沖擊的抗逆力，政府在教育資助、醫(yī)療康復(fù)等方面分擔(dān)著家庭的養(yǎng)育責(zé)任和照護成本。然而事實無人撫養(yǎng)兒童在家庭監(jiān)護、特教養(yǎng)護、臨時照料、戶籍落實、心理咨詢等領(lǐng)域存在差異化需求。雖然政府在《民法典》和《未成年人保護法》中將兒童保護和家庭監(jiān)護能力的預(yù)防干預(yù)和支持服務(wù)作為未來發(fā)展的重點，但單項社會政策的落實并不能達到積極效果，尤其是兒童福利津貼、家庭支持服務(wù)、公辦托育、心理輔導(dǎo)、情緒疏解等兒童福利制度建設(shè)仍不健全，甚至存在空白。當事實無人撫養(yǎng)兒童在面對住房、照顧、教育等壓力時，政策服務(wù)工具的組合性缺失，再加上基礎(chǔ)設(shè)施不足、服務(wù)建設(shè)薄弱等結(jié)構(gòu)性因素產(chǎn)生的不利影響，難以支撐相應(yīng)職能充分發(fā)揮作用。雖然政府開始以項目制的形式購買專業(yè)化服務(wù)，但此類項目通常周期性較短，同時也并未對事實無人撫養(yǎng)兒童的個體化需求做出精細化區(qū)分，致使事實無人撫養(yǎng)兒童無法獲得常態(tài)化的資源供給和差異化的服務(wù)支持。這不僅會加劇事實無人撫養(yǎng)兒童的相對剝奪感，同時也會影響他們的主觀幸福感。第二，福利與親情之間的責(zé)任拉鋸。事實無人撫養(yǎng)兒童父母關(guān)于失聯(lián)的認定難度較大，2019 年民政部在事實無人撫養(yǎng)兒童保障文件中將失聯(lián)定義為失去聯(lián)系且未履行監(jiān)護撫養(yǎng)責(zé)任6 個月以上（含6 個月），①失聯(lián)時間自向公安機關(guān)報案時起算。但如何對失聯(lián)進行精準認定并未詳細闡明，導(dǎo)致基層對事實無人撫養(yǎng)兒童精準識別和政策認定時存在較大困難。2020 年民政部對如何確定失聯(lián)進行了補充和完善，并列出報警由公安部門查找、五級認證、②五級認證是對因不具備查詢條件導(dǎo)致公安部門難以接警處置查找的，可采取“個人承諾+鄰里證明+村（居）證實+鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）查驗+縣級民政部門確認”的方式，形成《兒童父母失聯(lián)情況認定表》進行認定。個案會商③個案會商是指在涉及未成年人權(quán)益保護特殊個案、現(xiàn)行法律法規(guī)政策未明確規(guī)定且亟待解決的涉及多個未成年人切身利益等情況，成員單位或縣級未成年人保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組認為需要開展市級未成年人保護個案會商時，應(yīng)向市未成年人保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提出會商申請，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)召開個案會商會議，會議由涉及的相關(guān)職能部門參加。必要時邀請相關(guān)心理、法律、社會工作、醫(yī)學(xué)等專業(yè)人員參加。三種方式。但在政策執(zhí)行過程中，失聯(lián)仍然是復(fù)雜且難以清晰界定的概念，導(dǎo)致部分兒童被排斥在事實無人撫養(yǎng)兒童的認定范圍之外。具體而言，在兒童需要公安機關(guān)提供《兒童失聯(lián)父母查找情況回執(zhí)單》時，公安機關(guān)通過戶籍系統(tǒng)等途徑能夠查找到兒童失聯(lián)父母的具體生活和活動信息，以至于無法為其開具此項證明。而在運用五級認證和個案會商時，基層政府和民政部門則表現(xiàn)的更為謹慎，擔(dān)心此項操作會成為政策執(zhí)行的“破口”。例如，部分兒童父親死亡、重殘重病，母親遠嫁他鄉(xiāng)后因生活困難在兒童的日常生活中不僅未提供經(jīng)濟支持，同時也未履行監(jiān)護義務(wù)，但公安機關(guān)能夠查找到孩子母親的信息，這種情形便會使兒童喪失事實無人撫養(yǎng)兒童的資格認定。盡管民政部對惡意棄養(yǎng)提出失信懲戒機制，但失聯(lián)并不一定存在主觀的惡意棄養(yǎng)，也可能因為貧困等原因讓父母無能力履行監(jiān)護義務(wù)。為被納入事實無人撫養(yǎng)兒童保障范圍，少數(shù)兒童甚至?xí)c父母完全斷了聯(lián)系，造成在對部分事實無人撫養(yǎng)兒童資格認定時福利和親情之間的責(zé)任拉鋸。

（三）政策監(jiān)督評估與專業(yè)服務(wù)機制懸浮

事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策監(jiān)督評估和專業(yè)服務(wù)機制懸浮會嚴重影響政策提供優(yōu)質(zhì)的保障和支持。第一，事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策缺少科學(xué)系統(tǒng)的監(jiān)督評估機制。政策評估是政策執(zhí)行過程的一個重要環(huán)節(jié)，科學(xué)系統(tǒng)的監(jiān)督評估能夠精準掌握政策目標的實現(xiàn)程度、政策執(zhí)行的預(yù)期效果以及政策過程的經(jīng)驗教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)需要改善的問題或環(huán)節(jié)。事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策因缺乏操作化的評估指標體系和監(jiān)督行動指南，在一定程度上造成事實無人撫養(yǎng)兒童保護工作成效評估的主觀性和隨意性，導(dǎo)致各項保護資源的浪費。例如，在制度設(shè)計上，事實無人撫養(yǎng)兒童認定主要聚焦于父母的監(jiān)護缺失情況，忽視了家庭整體的經(jīng)濟狀況評估，進而引發(fā)“符合事實無人撫養(yǎng)兒童保障條件，但是家庭經(jīng)濟條件較好的兒童是否應(yīng)該納入到福利覆蓋范圍內(nèi)”的問題爭議。第二，專職不專業(yè)問題突出。事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策涉及政府對家庭照護責(zé)任的監(jiān)管、教育、支持甚至是依法撤銷監(jiān)護人監(jiān)護資格等權(quán)限。這類權(quán)限的有序執(zhí)行要求政府部門在對家庭監(jiān)護、親職教育、兒童發(fā)展等介入時具備專業(yè)知識和技能，通過標準化的程序規(guī)范、科學(xué)且細化的行動指南，以及專業(yè)且具有持續(xù)性的系統(tǒng)培訓(xùn)保障事實無人撫養(yǎng)兒童健康成長。然而在現(xiàn)實實踐中，我國雖然建立了龐大的兒童督導(dǎo)員和兒童主任隊伍，但大多數(shù)都身兼數(shù)職，基層工作人員對自身所兼任的兒童督導(dǎo)員和兒童主任具體職責(zé)并不清晰，專業(yè)理念和技能缺失，導(dǎo)致他們在把握事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策重點、理解政策精神方面能力不足。在實際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分兒童主任甚至出現(xiàn)“一問三不知”的情況，嚴重影響事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策的有效執(zhí)行。最后，社會服務(wù)體系的內(nèi)外排斥。事實無人撫養(yǎng)兒童生命歷程發(fā)展還面臨著機會剝奪和不平等風(fēng)險，這種風(fēng)險主要來自于事實無人撫養(yǎng)兒童及其家庭的劣勢累積以及社會機制在應(yīng)對貧困代際風(fēng)險傳遞上的不足。一方面，親權(quán)喪失是事實無人撫養(yǎng)兒童陷入困境的重要原因，以往他們賴以生存的家庭團結(jié)基本解體，替代性養(yǎng)護機制不健全讓事實無人撫養(yǎng)兒童基本生活權(quán)益遭受損害，尤其是特殊的家庭背景和殘缺的家庭結(jié)構(gòu)極有可能被老師、鄰里以及同輩群體污名化，繼而致使事實無人撫養(yǎng)兒童被排斥在正常生活之外，長期處于不利和被動地位。另一方面，由于事實無人撫養(yǎng)兒童的父母社會參與程度較低，加之社會網(wǎng)絡(luò)對其幫助和支持有限，家庭資本的結(jié)構(gòu)性缺失導(dǎo)致事實無人撫養(yǎng)兒童在成長關(guān)鍵期的各項資本投入不足，加大了事實無人撫養(yǎng)兒童與其他兒童群體在生存條件和后續(xù)發(fā)展方面的差距。

五、反脆弱性：事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策發(fā)展的創(chuàng)新路徑

事實無人撫養(yǎng)兒童貧困不僅包括較低的家庭收入和資產(chǎn)，也與來自公共設(shè)施、社會服務(wù)項目、所處政策環(huán)境的脆弱性息息相關(guān)，各種因素相互纏繞使得問題的解決呈現(xiàn)出嵌套結(jié)構(gòu)。促進事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策發(fā)展必須在回應(yīng)其多維度需求的基礎(chǔ)上構(gòu)建反脆弱性的福利發(fā)展體系才具有可持續(xù)性和現(xiàn)實意義。

（一）強化動態(tài)化管理和部門協(xié)同聯(lián)動

要夯實事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策發(fā)展的基礎(chǔ)，必須對動態(tài)化管理和責(zé)任主體聯(lián)動做出調(diào)試和優(yōu)化。第一，建立事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策宣傳的長效機制。為實現(xiàn)事實無人撫養(yǎng)兒童應(yīng)保盡保，做到實際監(jiān)護人應(yīng)知盡知，各地民政部門要在“政策宣講進村（居）”的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策講解。特別是在信息獲取較為滯后的鄉(xiāng)村地區(qū)，需要采用深入淺出、淺顯易懂的語言將事實無人撫養(yǎng)兒童的概念、認定程序等問題解釋清楚。同時，發(fā)揮基層政府和村（居）的陣地優(yōu)勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政部門可以在政務(wù)大廳的顯著位置張貼事實無人撫養(yǎng)兒童的申請條件、辦理流程及福利待遇；村（居）在走訪入戶宣傳的基礎(chǔ)上，可以在村（居）公示欄中進行政策宣傳，確保事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策做到家喻戶曉，杜絕漏?，F(xiàn)象的發(fā)生。第二，強化責(zé)任主體之間的協(xié)調(diào)溝通。充分整合“部門聯(lián)動+上下互動+社會協(xié)同”的發(fā)展模式，實現(xiàn)事實無人撫養(yǎng)兒童保障從被動的“人找政策”轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥摹罢哒胰恕薄Ｊ聦崯o人撫養(yǎng)兒童福利政策發(fā)展涉及多個行政職能部門，為統(tǒng)籌規(guī)劃事實無人撫養(yǎng)兒童福利服務(wù)，需要加強各部門之間的協(xié)同聯(lián)動，充分解決因權(quán)責(zé)交叉所產(chǎn)生的政策留白問題。合理的發(fā)展取向應(yīng)是在堅持民政部門主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，法院、檢察院、公安、教育、醫(yī)保等部門建立信息共享和聯(lián)動機制，依據(jù)大數(shù)據(jù)比對和篩查，對符合保障條件的兒童及時向民政部門反饋，真正做到讓群眾少跑腿，讓數(shù)據(jù)多跑路。市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也需要建立信息共享渠道，市、縣（區(qū)）定期將兒童信息數(shù)據(jù)推送鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），以便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及時對兒童信息核實和甄別。此外，要充分發(fā)揮專業(yè)社會組織的協(xié)同作用，通過日常走訪和入戶排查等方式動態(tài)掌握兒童及其家庭的變化情況，充分保障事實無人撫養(yǎng)兒童發(fā)展權(quán)益。第三，構(gòu)建事實無人撫養(yǎng)兒童反脆弱性綜合保護體系。隨著事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策從以經(jīng)濟救助為中心的溫飽型反貧困體系向以綜合救助為中心的發(fā)展型反脆弱性體系轉(zhuǎn)變，亟需出臺綜合性的反脆弱性干預(yù)措施。政府不僅要加強動態(tài)排查，健全對事實無人撫養(yǎng)兒童的主動發(fā)現(xiàn)報告機制，加大對其家庭的監(jiān)管力度，督促落實監(jiān)護責(zé)任，同時還要優(yōu)化委托照護、臨時照護及長期監(jiān)護等不同安置方式之間的服務(wù)轉(zhuǎn)介流程，加快推進縣級兒童福利機構(gòu)和未成年人保護中心的提質(zhì)轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)的國家責(zé)任模式、公益組織提供的代教代養(yǎng)模式以及親屬撫育模式等優(yōu)勢，構(gòu)建政府、社會及公益慈善力量多元參與的社會保護體系，強化對事實無人撫養(yǎng)兒童的綜合救助。

（二）分層分類保障，提升兒童福利服務(wù)水平

分層分類保障是降低事實無人撫養(yǎng)兒童多維脆弱性的核心機制，也是實現(xiàn)共享社會發(fā)展成果的重要制度安排。第一，分層分類支持，提升事實無人撫養(yǎng)兒童福利服務(wù)的精準靶向。對事實無人撫養(yǎng)兒童的需求差異進行精準識別和精確把握，不僅要保障資金供給，還要結(jié)合事實無人撫養(yǎng)兒童的發(fā)展狀況制定有利于其身心發(fā)展的干預(yù)和服務(wù)舉措，積極推動事實無人撫養(yǎng)兒童福利服務(wù)的供給側(cè)改革。對存在心理創(chuàng)傷、偏差行為、輟學(xué)以及殘疾等不同類型的事實無人撫養(yǎng)兒童，通過制定個案管理計劃實現(xiàn)行政體系和專業(yè)服務(wù)傳遞相匹配的清單管理模式，做到主動介入、積極會商、資源整合和效能提升。第二，豐富兒童福利服務(wù)類型，建構(gòu)事實無人撫養(yǎng)兒童多元照顧協(xié)同機制。當前家庭仍然是事實無人撫養(yǎng)兒童照顧中的核心角色，家庭之外的正規(guī)照顧機制和服務(wù)均是在不同程度對家庭照顧責(zé)任的分擔(dān)。為此，亟需建立一個由國家、家庭、市場和社會共同參與的多元照顧體系。在這一照顧體系中，家庭仍然是滿足事實無人撫養(yǎng)兒童成長需要的最佳主體，國家發(fā)揮主導(dǎo)作用并對多元主體在事實無人撫養(yǎng)兒童照顧中的角色邊界進行認定。一方面研究制定符合我國國情的兒童津貼、福利服務(wù)等積極的兒童福利政策，輔之以監(jiān)護監(jiān)督、安全保障、健康營養(yǎng)等綜合福利保障體系，增強政策組合能力，確保事實無人撫養(yǎng)兒童的照護質(zhì)量。另一方面，政府通過政策引導(dǎo)和資源分配，在擴大公立兒童照顧機構(gòu)的基礎(chǔ)上，積極調(diào)動市場、社會、社區(qū)及社會組織力量為有需求的事實無人撫養(yǎng)兒童提供可及性和可得性較高的照顧服務(wù)。第三，優(yōu)化司法和行政程序，加強事實無人撫養(yǎng)兒童的精細化管理。完善認定程序，簡化事實無人撫養(yǎng)兒童在申請認定過程中的各項證明要求，構(gòu)建“一門受理，協(xié)同辦理”的事實無人撫養(yǎng)兒童救助幫扶機制，對申請事實無人撫養(yǎng)兒童資格認定信息完整的簡化辦理、信息缺失的聯(lián)動辦理、特殊情形的研究辦理等多種方式相結(jié)合，①信息完整是指兒童身份信息明確，父母信息完整的情況；信息缺失指因兒童父母身份不明、信息缺失等情況造成相關(guān)部門難以出具死亡、失聯(lián)、失蹤等文書，也無法進行個人信息比對的情形；特殊情況是指依據(jù)前兩種方式依舊無法認定的其他特殊情況。做到及時認定，及時保障。同時，開通綠色通道，對因自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、意外事故等原因造成具有顯著脆弱性的事實無人撫養(yǎng)兒童應(yīng)增加政策執(zhí)行的靈活性，做到先保障后認定。

（三）強化督導(dǎo)評估，保障政策執(zhí)行效力

事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策需通過督導(dǎo)和評估疏通政策執(zhí)行中的堵點和痛點，打通兒童福利政策為事實無人撫養(yǎng)兒童保障和服務(wù)的最后一公里。第一，強化多層級定期巡訪和政策監(jiān)測評估。由于事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策出臺時間較短，定期巡訪和督導(dǎo)評估仍有待完善。省市縣三級政府應(yīng)明確巡訪和督導(dǎo)的重點內(nèi)容和主要職責(zé)，通過網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)布、走訪隨機抽樣、進村宣講等方式定期督查兒童督導(dǎo)員、兒童主任對事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策的保障范圍、補助標準和申請程序等熟悉和落實情況。同時，省市兩級相關(guān)業(yè)務(wù)負責(zé)人應(yīng)組織工作人員，強化對政策實施的不同階段進行考察和分析。通過基層走訪，廣泛收集鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（居）在認定事實無人撫養(yǎng)兒童時所遇到的各種疑難個案，完善政策認定細則，減少政策爭議，明確政策邊界，提升政策制定水平和政策執(zhí)行效力。第二，構(gòu)建和實施事實無人撫養(yǎng)兒童及其家庭的脆弱性評估指標體系。對事實無人撫養(yǎng)兒童多維脆弱性的科學(xué)指標構(gòu)建可以參照世界糧食計劃署提出的“風(fēng)險因素——抵御風(fēng)險能力——社會服務(wù)體系”人口脆弱性分析框架，結(jié)合中國的文化情境進行本土化改造，將風(fēng)險因素、抵御風(fēng)險能力、社會服務(wù)體系視為三個目標層，構(gòu)建事實無人撫養(yǎng)兒童脆弱性綜合指數(shù)評估模型。對風(fēng)險因素設(shè)置一級評估指標：社會風(fēng)險、自然風(fēng)險、家庭風(fēng)險、貧困化風(fēng)險及健康風(fēng)險；抵御風(fēng)險能力設(shè)置一級指標：社會資本、金融資本、文化資本、人力資本、家庭監(jiān)護質(zhì)量、家庭監(jiān)護能力；社會服務(wù)體系設(shè)置一級指標：社會服務(wù)的可得性、社會政策的可及性、資源鏈接和匹配。①陳相云：《事實無人撫養(yǎng)兒童多維脆弱性與社會工作干預(yù)研究設(shè)計》，《都市社會工作研究》2022 年第2 期。在選取和制定事實無人撫養(yǎng)兒童脆弱性評價指標中，為消除不同指標和層級之間的交叉影響，采用極差標準化方法對各指標進行處理，運用主成分分析法計算各評價指標的權(quán)重，再對系統(tǒng)中各個評價指標的測量值進行加權(quán)平均，獲得事實無人撫養(yǎng)兒童在風(fēng)險因素、抵御風(fēng)險能力、社會服務(wù)體系三個維度上的脆弱性指數(shù)。綜合指數(shù)評估模型不僅能夠從微觀尺度上識別事實無人撫養(yǎng)兒童脆弱性的程度和類型，同時也能指導(dǎo)政府提供更加精準的資源匹配。第三，優(yōu)化專業(yè)服務(wù)機制，加強資產(chǎn)建設(shè)。為織密織牢事實無人撫養(yǎng)兒童救助保護的社會安全網(wǎng)，不僅需要打通事實無人撫養(yǎng)兒童福利服務(wù)傳遞機制的神經(jīng)末梢，同時還需要加強事實無人撫養(yǎng)兒童及其家庭的綜合賦能，滿足其對美好生活的向往和追求。一方面，通過形式多樣的培訓(xùn)提升兒童督導(dǎo)員和兒童主任的綜合能力，使他們充分理解事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策，努力做到“一口清”、“問不倒”。②由河南省民政廳在制定事實無人撫養(yǎng)兒童政策時所提出，“一口清”是指能夠一次把政策說清楚；“問不倒”是指在回應(yīng)民眾對事實無人撫養(yǎng)兒童政策咨詢問題時不會被難倒。同時建立并嚴格執(zhí)行兒童服務(wù)職業(yè)準入制度，以項目帶動青少年事務(wù)社工、特教、心理等專業(yè)人才培養(yǎng)，構(gòu)建“社會工作者+兒童主任+多元力量”的合作服務(wù)模式。兒童主任熟知所轄地區(qū)的詳細情況，社會工作者具備專業(yè)服務(wù)技能和理念，其他專業(yè)力量可以視事實無人撫養(yǎng)兒童的具體情況進行有效補充和參與，多方合作的服務(wù)模式可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補，推進兒童服務(wù)力量的專職化發(fā)展，提升基層兒童福利保護工作隊伍的專業(yè)能力和服務(wù)水平。另一方面，設(shè)置兒童發(fā)展賬戶以強化事實無人撫養(yǎng)兒童的資產(chǎn)建設(shè)。兒童發(fā)展賬戶作為一種反貧困政策實踐開始應(yīng)用于諸多國家和地區(qū)。我國事實無人撫養(yǎng)兒童發(fā)展賬戶可以在及時總結(jié)和反思各地區(qū)實踐的基礎(chǔ)上，因地制宜的進行精細化設(shè)計，將具有單一救助功能的兒童發(fā)展賬戶拓展為具有醫(yī)療、教育、健康、住房等綜合功能的賬戶，提升政府救助資金的精準靶向。

六、結(jié)語

為健全和完善兒童福利政策發(fā)展體系，保障每位兒童享受參與、受教育等基本權(quán)利，我國兒童照顧與保護的內(nèi)涵和邊界不斷擴大。事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策作為我國兒童福利政策的一個新興領(lǐng)域，相關(guān)福利政策的出臺不僅對阻斷代際風(fēng)險傳遞、提升事實無人撫養(yǎng)兒童生活質(zhì)量、促進其可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著重要作用，而且是深入開展脫貧攻堅、落實幼有所育、創(chuàng)新社會政策體系的重要舉措。但同時還應(yīng)看到，中國事實無人撫養(yǎng)兒童福利政策發(fā)展在精準識別、精細化管理和服務(wù)、家庭監(jiān)督評估等方面面臨諸多挑戰(zhàn)，未來對事實無人撫養(yǎng)兒童的救助和保護仍需進行更多的研究和探索，不斷總結(jié)地方政策實踐中的現(xiàn)實經(jīng)驗與教訓(xùn)，打破單純以救助補償為導(dǎo)向的狹義社會安全網(wǎng)建設(shè)，構(gòu)建由精準服務(wù)、資產(chǎn)建設(shè)、能力發(fā)展等多維組合的事實無人撫養(yǎng)兒童福利發(fā)展體系，為事實無人撫養(yǎng)兒童營造健康良好的成長環(huán)境。