以共同富裕和社會公平為目標的多層次養(yǎng)老金體系協(xié)同發(fā)展研究

成 歡

一、引言

共同富裕一直是社會主義的本質(zhì)要求和理想目標，是中國式現(xiàn)代化的重要特征。①習近平：《扎實推進共同富?！?，《求是》2021 年第20 期。多層次社會保障體系高質(zhì)量發(fā)展是實現(xiàn)共同富裕的基本途徑和制度保障。作為社會保障制度建設(shè)的重要內(nèi)容和積極老齡化國家戰(zhàn)略的重要支點，我國養(yǎng)老保險“多層次”思路早在20 世紀90 年代初正式提出，與共同富裕持續(xù)漸進的歷史進程相伴生，30 余年來，多層次養(yǎng)老金體系改革從著眼“橫向公平”到“縱向公平”，攻克了制度碎片化難題，建成了全世界覆蓋人口最廣的基本養(yǎng)老保險制度，實施了基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，并通過彌補個人養(yǎng)老金制度缺失的短板，初步建成多層次養(yǎng)老金制度體系框架，力求與全體人民對美好生活的向往從“有沒有”向“好不好”的重大轉(zhuǎn)變同步。

然而，面對系統(tǒng)環(huán)境的變化，尤其是非正規(guī)經(jīng)濟發(fā)展和勞動力市場變革，多層次的養(yǎng)老金體系能夠更好地促進共同富裕和社會公平嗎？學(xué)者們普遍認為，多層次體系發(fā)展不平衡不充分、多支柱協(xié)同度不夠，是影響共同富裕和社會公平目標實現(xiàn)的主要癥結(jié)。

一方面，基本養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度設(shè)計可能影響補充養(yǎng)老金計劃發(fā)展。中國養(yǎng)老保險個人賬戶制度的模式選擇和改革是一項極其復(fù)雜而又關(guān)乎民生的重大課題。①郭林：《公共養(yǎng)老金個人賬戶制度實施條件研究》，《當代經(jīng)濟科學(xué)》2012 年第5 期。有研究指出城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險中的個人賬戶雖然是效率理念的產(chǎn)物，但在實際運行中卻成了無效的制度。②李珍、黃萬?。骸冻擎?zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶向何處去》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2016 年第5 期。從實現(xiàn)共同富裕的角度審視，可能使公共養(yǎng)老金制度產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)收入再分配的作用。③宋曉梧等：《“共同富裕與社會保障治理”筆談》，《社會保障評論》2022 年第3 期。立足長壽風險和財務(wù)可持續(xù)，對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶計發(fā)辦法及精算平衡研究發(fā)現(xiàn)，個人賬戶設(shè)計可能擠占補充養(yǎng)老保險的費率空間，極易產(chǎn)生公共養(yǎng)老金缺口，成為制度不可持續(xù)的隱患之一。④楊俊：《個人賬戶養(yǎng)老保險制度管理的“賬戶化”研究——以新加坡、智利和瑞典為借鑒》，《社會保障評論》2018 年第3 期；楊一心：《職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶長壽風險及其估計》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2021 年第3 期。同時，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式和累進補貼機制也造成了社會公平困境，由于個人賬戶管理層級較低，在籌資、收益和保障功能方面表現(xiàn)出較大的效率損失，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參與深度很低，制度覆蓋群體對多層次體系的參與更是遙不可及。⑤鄭秉文等：《堅持統(tǒng)賬結(jié)合與擴大個人賬戶：養(yǎng)老保險改革的十字路口》，《財政研究》2018 年第10 期。

另一方面，不同職業(yè)群體對企業(yè)（職業(yè)）年金的可及性和可得性呈現(xiàn)兩極分化。由于現(xiàn)行企業(yè)年金的制度框架難以在眾多中小企業(yè)推行，加之民營企業(yè)缺乏長期發(fā)展的戰(zhàn)略考量，作為長期補充養(yǎng)老保險計劃的企業(yè)年金內(nèi)生動力機制自然難以啟動，致使最需要補充養(yǎng)老保險計劃支持的中小企業(yè)員工通常難以享有，而效益好的大型國有企業(yè)員工享有較高保障水平。⑥林義：《中國多層次養(yǎng)老保險的制度創(chuàng)新與路徑優(yōu)化》，《社會保障評論》2017 年第3 期；林義：《我國多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化與服務(wù)拓展》，《社會保障評論》2022 年第5 期。盡管國家出臺多項政策鼓勵補充養(yǎng)老保險發(fā)展，但孤立的單項政策激勵效果不佳，企業(yè)（職業(yè)）年金主要覆蓋國有企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位職工，靈活就業(yè)者和農(nóng)民等非傳統(tǒng)雇傭關(guān)系下的勞動者未納入視野，民營企業(yè)與低收入勞動者鮮有參與，拉大了中小微企業(yè)與國有企業(yè)、機關(guān)事業(yè)單位的最終養(yǎng)老金待遇差距、不利于城鎮(zhèn)低收入群體共享多層次養(yǎng)老保險體系建設(shè)成果。⑦鄭功成：《多層次社會保障體系建設(shè)：現(xiàn)狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019 年第1 期；鄭功成：《中國養(yǎng)老金：制度變革、問題清單與高質(zhì)量發(fā)展》，《社會保障評論》2020 年第1 期。

此外，隨著勞動力自由流動頻繁、靈活就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)體量增大，因斷繳、停繳和少繳而長期封存的基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金可能面臨閑置縮水、權(quán)益損失的風險。⑧成歡、林義：《多層次養(yǎng)老保險協(xié)同發(fā)展的聯(lián)動機制及配套政策研究》，《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2019 年第9 期。即便是正規(guī)就業(yè)，跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨企業(yè)流動的頻率也大大提高，如果勞動者換了工作，而新單位又未建立年金計劃，以勞動者和用人單位共同繳費為基礎(chǔ)的第二支柱則面臨繳費中斷，其余額也無法轉(zhuǎn)移至相同屬性的第三支柱個人賬戶中。⑨魯全：《我國多層次養(yǎng)老金制度體系框架已初步建成》，新京報官網(wǎng)：https://www.bjnews.com.cn/detail/1668357379 14452.html，2022 年11 月14 日。從而產(chǎn)生新的不公平和福利損失，同樣不利于多層次體系的共建共享。

可見，以共同富裕和社會公平為目標，多層次養(yǎng)老金體系高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)進入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的階段。①習近平：《促進我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》，《求是》2022 年第8 期。在當前維持基本養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”模式不動搖的前提下，如何適應(yīng)勞動力市場靈活化、非正規(guī)化的趨勢，強化多層次協(xié)同，規(guī)避由于制度彈性不足而產(chǎn)生的養(yǎng)老金權(quán)益損失，促進共同富裕和社會公平？以個人賬戶為載體，打通多支柱通道，為當前多層次養(yǎng)老金體系高質(zhì)量發(fā)展提供了新的探索。

二、以共同富裕和社會公平為目標的多層次養(yǎng)老金體系優(yōu)化路徑

（一）“從無到有”的共同富裕與機會公平

以《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔1991〕33 號）（以下簡稱《決定》）發(fā)布為標志，我國社會化的企業(yè)養(yǎng)老保險制度思路正式在國家層面形成。然而，公平不是整齊劃一，共同富裕也不是人人平均。改革初期，以漸進式的共同富裕為目標，《決定》確定了國家、企業(yè)、個人三方共同負擔的籌資模式，強調(diào)個人繳費義務(wù)，在考慮不同地區(qū)和企業(yè)差異的前提下允許各地方存在差別，并鼓勵企業(yè)為職工建立補充養(yǎng)老保險，允許職工自愿參加的個人儲蓄性養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險掛鉤。不難看出，向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的改革初期，以社會化的制度建設(shè)為方向，多層次養(yǎng)老保險的初步思路富有彈性，共同富裕與社會公平的目標內(nèi)涵以“共建共享”為核心。

早期的制度改革和“多層次”思路主要適用于全民所有制企業(yè)，對城鎮(zhèn)集體和外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)職工和個體勞動者未及考慮，對機關(guān)事業(yè)單位和農(nóng)村（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）的養(yǎng)老保險改革也未作統(tǒng)一，這成為后來相當長時期我國板塊分割的養(yǎng)老保險體系的現(xiàn)實基礎(chǔ)，碎片化的制度也隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中不斷涌現(xiàn)的社會群體而加重。以此為背景，從1991 年企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度建立到2014 年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一，我國多層次養(yǎng)老金體系以“全覆蓋、保基本、可持續(xù)”為目標，不斷將應(yīng)保群體納入法定制度中，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)所有企業(yè)職工和城鎮(zhèn)個體勞動者、靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的全覆蓋，②以下文件為依據(jù)相繼實施：《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)〔1997〕26 號）、《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)〔2005〕38 號）、《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（國辦發(fā)〔2009〕66 號）、《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2009〕32 號）、《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2011〕18 號）。并解決了勞動力流動中因城鄉(xiāng)和區(qū)域差異導(dǎo)致的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接缺失等問題。③以下文件為依據(jù)相繼實施：《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（國辦發(fā)〔2009〕66 號）、《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》（人社部發(fā)〔2014〕17 號）。越來越多的人共同參與、共同建設(shè)基本養(yǎng)老保險制度，并公平分享經(jīng)濟發(fā)展和制度運行成果。這一階段，追求的是以全面建設(shè)小康社會為目標的共同富裕和機會公平，旨在緩解人們?nèi)找嬖鲩L的風險管理需求同缺失滯后的制度保障之間的矛盾，其核心是解決“從無到有”的問題，多層次養(yǎng)老金體系建設(shè)主要集中于第一支柱公共養(yǎng)老金制度的固本強基。

（二）“從有到好”的共同富裕與制度公平

盡管在解決制度“從無到有”的多層次體系建設(shè)初期，國家出臺了《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理辦法》，并陸續(xù)優(yōu)化了稅收激勵，①以下文件為依據(jù)相繼實施：《企業(yè)年金試行辦法》（2004 勞社部20 號令）、《企業(yè)年金基金管理試行辦法》（2004勞社部23 號令）、《關(guān)于補充養(yǎng)老保險費、補充醫(yī)療保險費有關(guān)企業(yè)所得稅政策問題的通知》（財稅〔2009〕27 號）、《關(guān)于企業(yè)年金、職業(yè)年金個人所得稅有關(guān)問題的通知》（財稅〔2013〕103 號）。然而在法定基本養(yǎng)老金制度尚未成熟定型，人們的基本保障需求尚未完全滿足的背景下，孤立推進多支柱建設(shè)并未取得預(yù)期效果，反而將企業(yè)補充養(yǎng)老保險建成了少數(shù)人的制度。

在“十三五”全面建成小康社會的決勝階段，為使人民的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)，國家實施了機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險與企業(yè)職工制度并軌的改革，為機關(guān)事業(yè)單位人員建立了強制性的職業(yè)年金，重新修訂了《企業(yè)年金辦法》，并首次啟動第三支柱延稅型養(yǎng)老保險試點。②以下文件為依據(jù)相繼實施：《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2 號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》（國辦發(fā)〔2015〕18 號）、《企業(yè)年金辦法》（2017人社36 號令）、《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》（財稅〔2018〕22 號）。從第一支柱公共養(yǎng)老金制度的強化到二三支柱制度框架的完善，體現(xiàn)了漸進式共同富裕下的制度優(yōu)化，也是普遍富?；A(chǔ)上對差別富裕的目標追求。

隨著全面建成小康社會目標的實現(xiàn)，我國經(jīng)濟由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，人們對高水平的老年退休收入和高質(zhì)量的多層次養(yǎng)老保障也有了多樣化、多層次、多方面的需要。2022 年年初，基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌實施，多層次養(yǎng)老金體系共同富裕和公平統(tǒng)一的目標內(nèi)涵已經(jīng)與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化密不可分；年末，《個人養(yǎng)老金實施辦法》及其配套政策的相繼落實，我國多層次養(yǎng)老金體系的制度框架初步建成，這為越來越多的社會群體共享高質(zhì)量的多層次養(yǎng)老金制度和多樣化的養(yǎng)老保障提供了相對公平的可及通道。以此為起點，發(fā)展多層次養(yǎng)老金體系旨在緩解人們對老年美好生活的向往與多層次體系不平衡不充分的矛盾，其核心是解決“從有到好”的問題。為此，多層次養(yǎng)老金體系改革將著眼城鄉(xiāng)更廣泛的人群基礎(chǔ)，進入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的新階段，多層次高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵也有了新的拓展。③林熙：《社會保障系統(tǒng)集成與協(xié)同高效之路》，《中國社會保障》2022 年第8 期。

三、打通多支柱通道、促進多層次養(yǎng)老金體系協(xié)同發(fā)展的必要性和重要性

“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系”④我國多層次養(yǎng)老金體系第一支柱為基本養(yǎng)老保險，第二、三支柱分別為有政府稅優(yōu)支持和政策指導(dǎo)的企業(yè)（職業(yè)）年金、個人養(yǎng)老金制度。是《十四五規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》增進民生福祉、提升共建共治共享水平的基本途徑，也是黨的二十大報告強調(diào)在發(fā)展中保障和改善民生的重要內(nèi)容。“多支柱”的養(yǎng)老金計劃，從“守底線”到“提質(zhì)量”、從“基本風險管理”到“美好生活營造”，為滿足人們多樣化的老年保障需求提供了可靠的制度通道和多元的產(chǎn)品選擇，是實現(xiàn)制度公平、走向共同富裕的基本途徑和制度保障?！岸鄬哟巍钡酿B(yǎng)老金體系，展現(xiàn)的是頂層設(shè)計下處于不同層級養(yǎng)老金計劃的功能定位和發(fā)展秩序，是統(tǒng)籌規(guī)劃下的系統(tǒng)集成和協(xié)同聯(lián)動。①鄭功成：《共同富裕與社會保障的邏輯關(guān)系及福利中國建設(shè)實踐》，《社會保障評論》2022 年第1 期。“多層次、多支柱”理念是系統(tǒng)觀念下漸進式共同富裕的集中體現(xiàn)，②丁建定：《共同富裕”的國際視域與中國話語》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2022 年第16 期。實現(xiàn)的是普惠基礎(chǔ)上的差別富裕。③何文炯：《建設(shè)適應(yīng)共同富裕的社會保障制度》，《社會保障評論》2022 年第1 期。

然而我國多層次、多支柱的養(yǎng)老保險體系仍然存在系統(tǒng)聯(lián)動、協(xié)同發(fā)展的短板瓶頸，制度彈性嚴重不足，制約著養(yǎng)老保障體系的高質(zhì)量發(fā)展和目標群體的共建共享。

（一）基本養(yǎng)老金的權(quán)益損失

具有公共養(yǎng)老金屬性和社會互濟功能的基本養(yǎng)老保險權(quán)益損失主要根源于“統(tǒng)賬模式”下公共性質(zhì)與個人產(chǎn)權(quán)屬性兼具的個人賬戶設(shè)計。一方面，達到法定退休年齡的參保人如不滿足最低15 年的繳費年限，或提前出國定居等，在終止保險關(guān)系、個人賬戶累計儲存額一次性支付給本人時，無法獲得社會統(tǒng)籌賬戶的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。另一方面，繳費職工跨區(qū)域、跨制度④繳費年限不足時，可由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。轉(zhuǎn)移的基金規(guī)模分別為12%和8%，一旦保險關(guān)系面臨少繳、中斷或轉(zhuǎn)續(xù)，將不得不面臨權(quán)益損失的風險。

從當前趨勢看，基本養(yǎng)老金權(quán)益損失高發(fā)人群規(guī)模不斷增大：一是非公有制企業(yè)普遍存在的“少繳、低繳”人員。我國約80%的就業(yè)和90%的新增就業(yè)集中于民營企業(yè)。⑤國是直通車：《再次聚焦民營經(jīng)濟，中央頻繁發(fā)聲有何深意？》，中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/2020-09/18/content_5544516.htm，2020 年9 月18 日。相關(guān)調(diào)查顯示，2016 年至2022 年，我國社會保險繳費基數(shù)完全合規(guī)的企業(yè)占比維持在24.1%至31%之間，其中，2022 年，按職工上年月均工資繳費的完全合規(guī)企業(yè)占28.4%，統(tǒng)一按最低下限繳費、按固定工資繳費和按內(nèi)部分檔繳費的企業(yè)比例分別為22.9%、22.8%、18.5%。⑥51 社保：《中國企業(yè)社保白皮書2022》，2022 年8 月26 日。二是流動性較強、斷繳風險極高的靈活就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)群體。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2021 年，全國人戶分離的人口5.04 億人，其中流動人口3.85 億人；⑦人戶分離的人口，指居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年及以上的人口；流動人口，指人戶分離人口中扣除市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口。參見國家統(tǒng)計局：《中華人民共和國2021 年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/xinwen/2022-02/28/content_5676015.htm，2022 年2 月28 日。以貨車和網(wǎng)約車司機、快遞員、外賣配送員為代表的新就業(yè)形態(tài)勞動者大幅增加，依托互聯(lián)網(wǎng)平臺的新就業(yè)形態(tài)勞動者約8400萬人，靈活就業(yè)人員已達2 億多；⑧全國總工會：《十八大以來工會工作成就經(jīng)驗》，國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站：http://www.scio.gov.cn/xwfbh/qyxwfbh/Document/1728246/1728246.htm，2022 年7 月29 日。農(nóng)民工總量增加到29251 萬人。⑨國家統(tǒng)計局：《2021 年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/xinwen/2022-04/29/content_5688043.htm，2022 年4 月29 日。

考慮非正規(guī)就業(yè)趨勢下城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費年限不足，以個人退保或?qū)⒈ｋU關(guān)系轉(zhuǎn)移至城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險為情景假設(shè)，通過測算養(yǎng)老金變化，比較現(xiàn)有政策下參保人的權(quán)益損失。

1.退出保險計劃的權(quán)益變化

如表1 所示，參照（國發(fā)〔2005〕38 號）規(guī)定的養(yǎng)老金計發(fā)辦法，為顯示養(yǎng)老保險繳費基數(shù)的合規(guī)性差別，測算以上年度全國在崗職工平均工資的60%、100%和300%為繳費基數(shù)，分別代表低、中、高收入者，并以新冠疫情開始前2019 年的數(shù)據(jù)為基期，比較不同繳費基數(shù)下的正常權(quán)益和養(yǎng)老金損失。

表1 不同繳費基數(shù)下養(yǎng)老金正常權(quán)益與退保權(quán)益的比較

測算發(fā)現(xiàn)，當繳費不足時，參照8%的個人賬戶規(guī)模，低、中、高收入者在[1,14]的繳費年限內(nèi)，因退保損失的養(yǎng)老金占正常領(lǐng)取養(yǎng)老金的比重分別維持在[65.04%,67.01%]、[58.19%,60.37%]和[48.14%,50.38%]的區(qū)間內(nèi)，收入越低、繳費越長、權(quán)益損失越高。這一結(jié)果與基本養(yǎng)老保險二次分配原則相一致，繳費越低的群體享受社會互濟的統(tǒng)籌養(yǎng)老金越多，剔除公共權(quán)益，退保時的個人權(quán)益損失也就越多。現(xiàn)收現(xiàn)付模式下看似公平的分配準則，從絕對降低的經(jīng)濟收入水平和大概率發(fā)生在某類群體中的退保風險來看，對低收入群體仍然是不公平的。

2.轉(zhuǎn)移保險關(guān)系的權(quán)益變化

靈活就業(yè)群體，尤其是農(nóng)民工，在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費年限不足的情況下，可能會將保險關(guān)系轉(zhuǎn)移至戶籍所在地的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。

假設(shè)該群體以最低檔繳費參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，①即繳費基數(shù)參照上年度全國在崗職工平均工資的60%。當繳費滿15 年且達到退休年齡時，當年可領(lǐng)取養(yǎng)老金36030 元（基礎(chǔ)養(yǎng)老金24163 元，個人賬戶養(yǎng)老金11867 元）。若繳費年限不足，參保人將關(guān)系轉(zhuǎn)移至城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中，選擇較高的繳費檔次繼續(xù)參保，直到合計繳費滿15 年，不同繳費年限組合、不同繳費檔次下，參保人退休后可領(lǐng)取的養(yǎng)老金均低于一直在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度中繳滿15 年的待遇水平，如表2 所示。

表2 不同繳費檔次下轉(zhuǎn)移保險關(guān)系的權(quán)益比較

（二）補充養(yǎng)老金的權(quán)益缺失

從絕對權(quán)益損失看，由于制度覆蓋面極小，享有企業(yè)（職業(yè)）年金的職工可能在工作轉(zhuǎn)換中面臨新單位未建立年金計劃的困境，致使年金賬戶長期封存，權(quán)益損失的形式更多表現(xiàn)為賬戶管理費的支出和因資金沉淀而導(dǎo)致的基金貶值風險。同時，由于第二支柱企業(yè)（職業(yè)）年金和第三支柱的個人養(yǎng)老金制度之間并未建立轉(zhuǎn)移銜接通道，具有相同屬性和運作模式的個人賬戶基金無法轉(zhuǎn)移，年金持有人不得不承受封存基金無法繼續(xù)獲得投資收益的機會成本。

不同于第一支柱權(quán)益損失發(fā)生概率高、波及面廣、影響低收入群體居多的特征，第二、三支柱補充養(yǎng)老保險的參與群體極其有限，就業(yè)穩(wěn)定性相對較高，除機關(guān)事業(yè)單位建立有強制性的職業(yè)年金外，企業(yè)年金的建立均為自愿。因此，從宏觀層面看，補充養(yǎng)老金的權(quán)益損失更多指向制度公平，即有現(xiàn)實需求但又被客觀排除在制度外的就業(yè)者無法公平觸及多樣化的養(yǎng)老保障供給，廣大非正規(guī)就業(yè)人員尤其是中低收入群體無法獲得雇主的匹配繳費，損失提升養(yǎng)老金替代率的部分權(quán)益。

1.龐大目標群體的權(quán)益缺失

作為與職業(yè)、行業(yè)和雇主關(guān)聯(lián)的補充養(yǎng)老金計劃，企業(yè)年金尤其是集合年金計劃，在我國有著龐大的潛在目標群體。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2021 年底，全國登記在冊的市場主體已達1.54 億戶，其中，企業(yè)4842.3 萬戶，登記在冊的小微企業(yè)占企業(yè)總量的83.3%，個體工商戶1.03 億戶，占市場主體總量的67.1%。然而，如表3 所示，對比我國企業(yè)年金的發(fā)展不難發(fā)現(xiàn)，由于缺乏適應(yīng)新業(yè)態(tài)和非正規(guī)就業(yè)趨勢的集合年金計劃擴面，依托大企業(yè)建立起來的單一年金計劃不論是企業(yè)戶數(shù)還是覆蓋職工范圍，新增都極其有限，且年度增長呈現(xiàn)無序狀態(tài)，建立年金企業(yè)的戶數(shù)占全部企業(yè)數(shù)從2012 年的0.4%一直降低到了2021 年的0.24%，造成了龐大的潛在需求與固化的市場供給之間的嚴重錯位和極度不平衡。

表3 我國市場主體與企業(yè)年金發(fā)展情況

2.地方企業(yè)及其他市場主體的權(quán)益缺失

從地方發(fā)展和區(qū)域平衡來看，企業(yè)年金建立戶數(shù)和資產(chǎn)權(quán)重主要集中于在人社部備案的中央企業(yè)和單一年金計劃中，地方企業(yè)及其員工享有年金計劃嚴重不足，如表4 所示。從2013 年到2021 年間，全國建立企業(yè)年金計劃由66120 個上升至115529 個，增長近1 倍；而近10 年間，在人社部備案的中央企業(yè)單一年金計劃卻增長近5 倍，占全國建立年金企業(yè)總數(shù)的比重由2013 年的7.35%上升至2021 年的24.07%。

表4 我國企業(yè)年金區(qū)域發(fā)展情況

建立年金計劃的地方企業(yè)長期集中在廈門、上海、廣東、江蘇、廣西、北京、浙江、山東、福建等沿?；蚪?jīng)濟活躍度較高的城市。同時，從企業(yè)年金計劃個數(shù)和資產(chǎn)金額的匹配度來看，各地建立年金計劃的企業(yè)結(jié)構(gòu)并不相同。廈門、廣西等企業(yè)年金計劃個數(shù)位居全國前列的城市，其年金資產(chǎn)在全國的權(quán)重并不占優(yōu)勢，中小企業(yè)的活躍度相對較高；而山西、陜西等年金資產(chǎn)權(quán)重在全國占有相對優(yōu)勢的地區(qū)，企業(yè)年金計劃個數(shù)占比相對低，年金計劃集中于地方性大企業(yè)，經(jīng)濟活躍度相對不足。

以上路徑依賴和企業(yè)年金覆蓋面固化的現(xiàn)狀，呈現(xiàn)出中央與地方之間、地區(qū)與地區(qū)之間、高收入群體與中低收入群體之間多層次養(yǎng)老金體系發(fā)展的不平衡。

四、打通多支柱通道、促進多層次養(yǎng)老金計劃銜接的權(quán)益變化和福利改進

以個人養(yǎng)老金制度的建立為標志，我國多層次養(yǎng)老金體系的制度框架已初步建立。然而前文分析不難發(fā)現(xiàn)，企業(yè)年金對目標群體的覆蓋仍不充分，具有相同屬性的二、三支柱個人養(yǎng)老金賬戶無法銜接，具有公共屬性但又兼具個人產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的第一支柱個人賬戶設(shè)計仍然會使流動人口、靈活就業(yè)人員以及非正規(guī)就業(yè)群體在少繳、斷繳和轉(zhuǎn)移時面臨權(quán)益損失風險，影響制度公平。鑒于此，本文以增強多層次體系協(xié)同為目標，嘗試以個人賬戶為載體，打通第二、三支柱通道，為封存或面臨退保的個人賬戶基金尋找多元的制度歸宿，并通過對個人賬戶基金轉(zhuǎn)移的權(quán)益變化測算和不同方案的政策仿真，探索多層次協(xié)同的制度優(yōu)化和福利改進。

（一）非連續(xù)參保下多層次個人賬戶基金轉(zhuǎn)移及權(quán)益變化

為放大比較效應(yīng)，此處考慮三類極端情形：一是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費年限不足面臨個人賬戶基金封存或全額退回，基金規(guī)模8%；二是為規(guī)避便攜性損失，以20%比例參保繳費的靈活就業(yè)人員，將原預(yù)算繳存基金轉(zhuǎn)移至第三支柱購買養(yǎng)老金融產(chǎn)品；三是同時參保職工養(yǎng)老保險與企業(yè)年金的人員，因工作變動，基本養(yǎng)老保險斷繳且新單位未建立年金計劃無法繼續(xù)繳費，其可轉(zhuǎn)移資金規(guī)模基本養(yǎng)老保險為8%、企業(yè)年金為12%，如表5 所示。

表5 不同繳費年限下可轉(zhuǎn)移的個人賬戶基金累積額

為規(guī)避權(quán)益損失，假設(shè)允許參保人將原個人繳費一次性轉(zhuǎn)移到第三支柱的個人養(yǎng)老金賬戶中靈活購買相關(guān)養(yǎng)老金融產(chǎn)品，以緩解資金沉淀，維持一定水平的個人養(yǎng)老金替代率。

參考第三支柱延稅型養(yǎng)老保險的前期試點，假設(shè)轉(zhuǎn)移基金用于購買平安養(yǎng)老延稅型養(yǎng)老年金保險中相對穩(wěn)健的收益確定型A 款產(chǎn)品，在基金轉(zhuǎn)移不收取任何手續(xù)費前提下，達到退休年齡，參保人可領(lǐng)取的養(yǎng)老金及其附加權(quán)益如表6，與原本封存沉淀等待一次性清退的個人賬戶基金現(xiàn)值相比，轉(zhuǎn)移至第三支柱賬戶重新購買養(yǎng)老金融產(chǎn)品的基金得以盤活，為養(yǎng)老金替代率提升提供了多元渠道。

表6 不同記賬規(guī)模下基金轉(zhuǎn)移及養(yǎng)老金對比

（二）連續(xù)參保下多層次個人賬戶繳費轉(zhuǎn)移及福利改進

為測度打通多支柱通道的福利改進，假設(shè)（1）第三支柱個人養(yǎng)老金制度在全國范圍內(nèi)普及，個人賬戶制度完善，賬戶資金可購買基金、銀行、保險、信托等各類金融機構(gòu)的養(yǎng)老金融產(chǎn)品，參保人擁有自主選擇權(quán)，可自行構(gòu)建投資組合；（2）以新冠疫情開始前的2019 年為個人參加工作的起始年，從當年起，連續(xù)參保三個層次的養(yǎng)老金計劃直至退休；（3）比例限額內(nèi)的個人賬戶繳費可以跨層次靈活配置。則繳費轉(zhuǎn)移及福利效應(yīng)的測度如下。

1.模型構(gòu)建

假定個人賬戶長期收支平衡，采用現(xiàn)金流平衡模型，具體函數(shù)構(gòu)建如下：

城鎮(zhèn)企業(yè)職工a 歲參保，b 歲退休，d 歲死亡。tqx為參保人x 歲時在未來t 年內(nèi)死亡的概率，相應(yīng)的，參保人的生存概率為tpx=1-tqx。繳費階段，參保人按照當年社會平均工資Wn為基數(shù)繳費（n 表示年份），同時考慮經(jīng)濟增長和工資水平變動，a 歲以后的繳費按照年工資增長率gn調(diào)整，則Wn=Wn-1×（1+gn）。

（1）基本養(yǎng)老保險個人賬戶

設(shè)繳費階段的投資收益率為r1，參保人在年齡為x 歲時（a＜x＜b-1）所有繳費與投資收益折算到退休年齡b 歲年末的精算終值為：

其中，c 為個人賬戶繳費率，從a 歲參保至退休前一年（b-1 歲）繳費總額與投資收益折算至b 歲年末的終值FV1為：

P1為b 歲首年末領(lǐng)取的養(yǎng)老金，r11為領(lǐng)取階段個人賬戶基金的投資收益率，令，則 y 歲時（b＜y＜d-1）領(lǐng)取的養(yǎng)老金總和精算現(xiàn)值為：

其中，y-bpb表示b 歲的參保人在未來y-b 年內(nèi)繼續(xù)生存的概率，參保人可領(lǐng)取養(yǎng)老金的最高年齡為d-1 歲，領(lǐng)取養(yǎng)老金總和折算到b 歲末的現(xiàn)值PV1為：

模型中b 歲末的終值與現(xiàn)值恒等，即FV1=PV1，由此推算出退休當年基本養(yǎng)老保險個人賬戶可領(lǐng)取的養(yǎng)老金P1如下：

其中，wb-1為退休前一年社會平均工資水平。

（2）企業(yè)年金個人賬戶

如前所述，同理得到企業(yè)年金個人賬戶養(yǎng)老金在b 歲年末的繳費及投資收益總額終值FV2和領(lǐng)取養(yǎng)老金總和現(xiàn)值PV2分別為：

其中，k 為計入企業(yè)年金個人賬戶的繳費率，r2和r22分別為繳費和領(lǐng)取階段的投資收益率，。根據(jù)FV2=PV2，得出退休當年可領(lǐng)取企業(yè)年金個人賬戶養(yǎng)老金P2如下：

s2為領(lǐng)取養(yǎng)老金時的適用稅率。

（3）第三支柱養(yǎng)老金計劃個人賬戶

同理，第三支柱個人賬戶養(yǎng)老金在b 歲年末的繳費及投資收益總額終值FV3和領(lǐng)取養(yǎng)老金總和現(xiàn)值PV3分別為：

其中，Mn表示在n 年時繳納到個人賬戶中可以享受最大稅優(yōu)額度的金額，β 表示繳納入個人賬戶的資金需扣除的管理費費率，r3和r33分別為繳費和領(lǐng)取階段的投資收益率，。根據(jù)FV3=PV3，得出退休當年養(yǎng)老金P3如下：

s3為領(lǐng)取時的適用稅率。

綜上，個人退休時基于個人賬戶的基金積累可領(lǐng)取的首年養(yǎng)老金總額TP 為：

各支柱個人賬戶養(yǎng)老金貢獻率CR1、CR2、CR3分別為：

2.參數(shù)設(shè)定

（1）參保年齡a、退休年齡b、死亡年齡d

假設(shè)三支柱養(yǎng)老金計劃均有參加的起始工作年齡為25 歲，后續(xù)測算的參保年齡分別為30 歲、35 歲、40 歲、45 歲、50 歲，考慮延遲退休后的退休年齡為65 歲，最高死亡年齡d參照《中國人壽保險業(yè)經(jīng)驗生命表（2010—2013）》為105 歲。

（2）社會平均工資Wn和工資增長率gn

假定社會平均工資Wn與當年全國城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資相同，工資增長率與經(jīng)濟增速一致，考慮我國進入新常態(tài)，經(jīng)濟下行壓力較大，為弱化新冠疫情對數(shù)據(jù)一致性的影響，將2019 年和2020 年的經(jīng)濟增速和工資增長率取值6.5%，之后每5 年下降0.5%，直到2%。

（3）計入個人賬戶的繳費率c、k 和稅收優(yōu)惠最大額度Mn

第一，計入基本養(yǎng)老保險的個人繳費率c=8%。第二，考慮《企業(yè)年金辦法》對企業(yè)繳費可隨職工在本企業(yè)工作年限的增加逐步歸屬于職工個人的規(guī)定，為保守估計，測算中可靈活配置的企業(yè)年金個人賬戶規(guī)模僅考慮個人繳費部分，即k=4%=12%-8%，其中，12%和8%分別為合計繳費比例和企業(yè)繳費比例。第三，考慮產(chǎn)品的穩(wěn)健性和前期試點基礎(chǔ)，稅收優(yōu)惠最大額度Mn參照個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險規(guī)定的“個人每年免稅繳納為當月工資薪金收入的6% 或12000 元的最低額”，即Mn=min{6%Wn，12000}，每年社會平均工資低于200000 元時，按社平工資6%繳費，高于200000 元時，按12000 元繳費；根據(jù)工資增長情況，2033 年及以后測算值均參照12000 元繳費。

（4）生存率tpx

死亡率tqx參照《中國人壽保險業(yè)經(jīng)驗生命表（2010—2013）》，生存率tpx=1-tqx。

（5）第三支柱資金管理費費率β

參考市場上個人延稅型養(yǎng)老保險產(chǎn)品的費率取值，設(shè)β=1%。

（6）投資收益率r1、r2、r3和r11、r22、r33

根據(jù)測算記賬利率設(shè)定慣例，基本養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率r1=4%；根據(jù)企業(yè)年金基金近十年投資收益率的加權(quán)平均，設(shè)r2=5%；①《2010—2019 年全國企業(yè)年金基金業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)摘要》顯示，從2010 年到2019 年這十年間企業(yè)年金的當年加權(quán)平均收益率分別為3.41%、-0.78%、5.68%、3.67%、9.30%、9.88%、3.03%、5.00%、3.01%、8.29%。根據(jù)市場同類產(chǎn)品情況，第三支柱個人賬戶內(nèi)資金長期投資收益率r3=6%；考慮穩(wěn)健策略，退休后留在賬戶中的養(yǎng)老金收益率相對于繳費階段相應(yīng)降低1—2 個百分點，將r11、r22、r33分別設(shè)為3%、3.5%、4%。

（7）養(yǎng)老金領(lǐng)取稅率s2、s3

參照企業(yè)年金需以“個人工資薪金收入所得”全額征稅的規(guī)定，s2取值對應(yīng)綜合所得稅稅率表；第三支柱延稅型個人養(yǎng)老金25%可免稅，剩余75%按照10%的稅率計算并繳納個人所得稅，即s3為7.5%。

3.模型測算

根據(jù)如上假設(shè)和參數(shù)設(shè)定，對可支配的各層次個人賬戶養(yǎng)老金及其替代率測算結(jié)果如表7 所示。分別以8%、4%和6%為個人賬戶規(guī)模的三層次養(yǎng)老金計劃，由于其制度定位和投資目標函數(shù)存在差異，個人賬戶養(yǎng)老金水平也略有不同。若個人在25 歲參加工作，繳費滿40 年后退休，三層次可支配的個人賬戶中，養(yǎng)老金替代率合計可達到41.68%，一、二、三支柱個人賬戶養(yǎng)老金替代率分別為16.12%、10.51%和15.05%，R2＜R1＜R3，其中以第一支柱個人賬戶養(yǎng)老金的替代率和貢獻率為最高，第三支柱其次，企業(yè)年金因受企業(yè)繳費部分一定年限內(nèi)限制轉(zhuǎn)移的影響而最低。

表7 不同繳費年限下可轉(zhuǎn)移的個人賬戶養(yǎng)老金及其替代率

（1）轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險個人賬戶繳費及福利改進

假設(shè)企業(yè)年金個人賬戶繳費不變，為觀察不同轉(zhuǎn)移比例的權(quán)益變動，將基本養(yǎng)老保險個人賬戶8%的繳費規(guī)模分別以1/2 和1 為比例轉(zhuǎn)移至第三支柱個人賬戶，如表8 所示，與表7 未轉(zhuǎn)移前相比，不同繳費年限下基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金轉(zhuǎn)移后在第三支柱被盤活，即便轉(zhuǎn)移較少比例，仍存在替代率提升空間。以25 歲參保，繳費40 年后退休為例，若基本養(yǎng)老保險個人賬戶向第三支柱轉(zhuǎn)移1/2 的繳費，即4%賬戶規(guī)模，其基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金替代率較未轉(zhuǎn)移前下降8.06%，而第三支柱個人賬戶替代率提升12.65%，轉(zhuǎn)移后總替代率可達46.27%，高于未轉(zhuǎn)移前的41.68%；若全部轉(zhuǎn)移，基本養(yǎng)老保險個人賬戶8%的繳費為零，原16.12%的替代率不復(fù)存在，第三支柱個人賬戶替代率提升25.29%，總體替代率可達50.85%。

表8 不同比例下基本養(yǎng)老保險個人賬戶繳費轉(zhuǎn)移及養(yǎng)老金變化

（2）轉(zhuǎn)移企業(yè)年金個人繳費及福利改進

若維持基本養(yǎng)老保險繳費不變，將企業(yè)年金個人賬戶4%的繳費分別以1/2 和1 的比例轉(zhuǎn)移至第三支柱個人賬戶，如表9 所示，與表7 未轉(zhuǎn)移前相比，25 歲參保繳費40 年退休的個人，4%的繳費全部轉(zhuǎn)移，其總體替代率可達43.81%，高于未轉(zhuǎn)移前的41.68%，第三支柱替代率提升12.65%。

表9 不同比例下企業(yè)年金個人賬戶繳費轉(zhuǎn)移及養(yǎng)老金變化

同時，對比基本養(yǎng)老保險和企業(yè)年金向第三支柱轉(zhuǎn)移繳費的福利改進，如表10 所示，當兩支柱個人賬戶轉(zhuǎn)移規(guī)模相同時，從基本養(yǎng)老保險個人賬戶中轉(zhuǎn)移后的養(yǎng)老金替代率比從企業(yè)年金個人賬戶轉(zhuǎn)移得到的養(yǎng)老金替代率更高。且隨著轉(zhuǎn)移比例的提升，繳費年限越長，兩者之間的差距越大。這也與公共養(yǎng)老金計劃個人賬戶定位及其收益函數(shù)有別于補充養(yǎng)老保險層次有關(guān)。

表10 基本養(yǎng)老保險與企業(yè)年金相同繳費轉(zhuǎn)移規(guī)模下的養(yǎng)老金差異

五、以共同富裕和社會公平為目標的多層次養(yǎng)老金體系協(xié)同發(fā)展

以上分析不難發(fā)現(xiàn)，第三支柱個人養(yǎng)老金賬戶為非正規(guī)就業(yè)趨勢下的靈活繳費和轉(zhuǎn)移銜接提供了多元通道。隨著制度便攜性的增強，不論是非連續(xù)參保下多層次個人賬戶基金的轉(zhuǎn)移，還是連續(xù)參保下多層次個人賬戶繳費在不同制度間的靈活配置，有限轉(zhuǎn)移比例下的替代率提升，均顯示出打通多支柱通道的福利改進，體現(xiàn)了對共同富裕目標和社會公平的促進。新形勢下，為更好地適應(yīng)勞動力市場變革、促進多層次養(yǎng)老金體系高質(zhì)量發(fā)展、強化多層次協(xié)同，亟需從以下方面推進改革探索。

（一）強化民營企業(yè)、靈活就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)市場的雇主責任，優(yōu)先發(fā)展集合年金計劃，探索地方政府或雇主以不同形式對二三支柱的匹配繳費，擴大企業(yè)年金覆蓋面

長期以來，我國能夠建立單一年金計劃的企業(yè)數(shù)量極其有限，而集合年金計劃和第三支柱的個人養(yǎng)老金制度權(quán)責清晰、繳費靈活，攜帶方便，與地方和企業(yè)引進人才的政策優(yōu)化和發(fā)展需求相一致，與非正規(guī)就業(yè)模式和中低收入群體的經(jīng)濟特征及保障需求相匹配。

一方面，全國部分地區(qū)地方政府已出臺相關(guān)政策或投入財政資金支持特殊群體集合年金計劃的發(fā)展。如民營經(jīng)濟活躍的浙江、江蘇等地鼓勵開展實施的“中小企業(yè)人才集合年金計劃試點”。①浙江省人民政府：《轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會保障部辦公廳<關(guān)于進一步做好企業(yè)年金方案備案工作的意見>的通知》，浙江省人民政府官網(wǎng)：https://www.zj.gov.cn/zjservice/item/detail/lawtext.do?outLawId=2d931d1a-53dd-4d8c-b198-7976 15d58a8f，2014 年8 月13 日；蘇州市人民政府：《張家港市在蘇州率先試點啟動企業(yè)人才年金集合計劃》，蘇州市人民政府官網(wǎng)：https://www.suzhou.gov.cn/szsrmzf/qxkx/202208/bdb567dfb8d94c049eac2082ae962d1a.shtml，2022 年8 月19 日。2021 年11 月，上海市印發(fā)《關(guān)于促進本市企業(yè)年金發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“試點開展片區(qū)人才企業(yè)年金”，并對企業(yè)及引進落戶的個人劃撥財政資金匹配繳費。②《“到臨港去！”臨港發(fā)起全國首個片區(qū)性人才企業(yè)年金計劃》，臨港新片區(qū)國際人才服務(wù)港網(wǎng)站：https://www.lingang.gov.cn/html/website/lg/rc/hotspot/redianxinwen/p1496351328382861313.html，2022 年2 月22 日。

另一方面，占市場主體總量和企業(yè)總量較大比重的個體工商戶、中小微企業(yè)，農(nóng)民專業(yè)合作社，尤其是“四新經(jīng)濟”下的企業(yè)，③2021 年，全國“四新經(jīng)濟”（新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式）新設(shè)企業(yè)383.8 萬戶，占新設(shè)企業(yè)總量的42.5%。具備建立年金計劃的經(jīng)濟能力和發(fā)展需求，有優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和人才激勵的現(xiàn)實驅(qū)動，理應(yīng)成為集合年金計劃的主要目標群體。從經(jīng)濟發(fā)展形勢和政策利好來看，近年來，《關(guān)于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》《關(guān)于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于以新業(yè)態(tài)新模式引領(lǐng)新型消費加快發(fā)展的意見》《關(guān)于支持民營企業(yè)加快改革發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級的實施意見》相繼發(fā)布實施，為農(nóng)村集體經(jīng)濟、民營經(jīng)濟和新經(jīng)濟更加規(guī)范、更高質(zhì)量發(fā)展注入了新的動力。2022 年11 月1 日正式實施的《促進個體工商戶發(fā)展條例》，將引導(dǎo)個體工商戶自愿加入依法成立的個體勞動者協(xié)會，要求各級政府對個體工商戶參加社會保險給予相應(yīng)支持，并加大“個轉(zhuǎn)企”培育力度，支持個體工商戶做大做強。系列政策措施的出臺，無疑為集合年金計劃的擴面夯實了人群基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)、多元籌資渠道和經(jīng)濟基礎(chǔ)。

從制度擴面的帶動效應(yīng)看，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，每個個體工商戶平均從業(yè)人數(shù)為2.68 人，目前我國個體工商戶帶動了近3 億人的就業(yè)，④新華社：《<促進個體工商戶發(fā)展條例>正式實施為扶持個體工商戶發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境》，中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/2022-11/01/content_5723279.htm，2022 年11 月1 日。這使廣大勞動者在獲得穩(wěn)定收入的同時也拓展了多樣化的經(jīng)濟保障需求，日益壯大的個體就業(yè)市場，也為優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、完善多層次經(jīng)濟保障體系和強化雇主責任的履行提供了現(xiàn)實支撐。

（二）完善第三支柱個人養(yǎng)老金制度，出臺二三支柱轉(zhuǎn)移銜接辦法，增強制度便攜性和可及性

第三支柱個人養(yǎng)老金制度的正式實施，為滿足人們多樣化的經(jīng)濟保障需求提供了更加安全規(guī)范的制度通道。第三支柱獨立的個人賬戶設(shè)計、明晰的產(chǎn)權(quán)歸屬和靈活的投資選擇，不僅為正規(guī)就業(yè)人員跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨企業(yè)流動提供了多元化歸集養(yǎng)老金計劃個人繳費資金的賬戶歸屬，也為靈活就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)人員抵御逆經(jīng)濟周期和收入風險提供了靈活的保值增值途徑。這一制度框架下，無法建立企業(yè)年金計劃的雇主，或是原就處于企業(yè)年金計劃中的雇員和雇主，均可根據(jù)自身繳費能力的變化和實際需要，靈活地向第三支柱個人養(yǎng)老金賬戶繳費和匹配繳費，以彌補補充養(yǎng)老保障缺失，提升總體養(yǎng)老金替代率水平。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，3—7 年之間為企業(yè)退出市場的高發(fā)期，隨著優(yōu)勝劣汰機制的健全，2021年我國企業(yè)活躍度基本保持在70%左右，全國各類市場主體累計注銷1323.8 萬戶，其中，企業(yè)349.1 萬戶，同比增長20.3%，個體工商戶961.9 萬戶，同比增長33.8%，注吊銷民營企業(yè)390.0 萬戶，新設(shè)退出比為2.2 ∶1。①國家市場監(jiān)督管理總局：《中國民營企業(yè)數(shù)量10 年間翻兩番》，中國新聞網(wǎng)：https://news.cctv.com/2022/02/02/ARTI6o9naSSwEvnIJWqHPKr4220202.shtml，2022 年2 月2 日。企業(yè)生存周期和市場活躍度的現(xiàn)實趨勢很難將缺乏彈性且追求長期收益的年金計劃與之綁定，而我國《企業(yè)年金辦法》僅在達到退休年齡后的領(lǐng)取環(huán)節(jié)規(guī)定了企業(yè)年金個人賬戶資金可全部或部分購買商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品，依據(jù)保險合同領(lǐng)取待遇并享受相應(yīng)繼承權(quán)，并未對繳費積累期間的企業(yè)年金個人賬戶資金轉(zhuǎn)移銜接作具體規(guī)定，亟需適應(yīng)經(jīng)濟社會和勞動就業(yè)的新發(fā)展優(yōu)化完善。

（三）改革第一支柱基本養(yǎng)老保險個人賬戶，明確個人賬戶屬性及基金權(quán)益歸屬，打通多支柱通道，強化多層次協(xié)同

由于歷史因素和基于國情的現(xiàn)實考慮，漸進式共同富裕的初期，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的個人賬戶設(shè)計，在激勵個人繳費、增強制度透明性和促進基金積累方面發(fā)揮了積極的作用。然而，隨著改革深化，系統(tǒng)觀念指導(dǎo)下的制度協(xié)同，更多需要的是頂層設(shè)計的與時俱進，需要功能定位精準、權(quán)責明晰、安全有序和統(tǒng)一規(guī)范的制度集成整合。職業(yè)群體和不同經(jīng)濟水平微觀主體的細分，多元化需求的涌現(xiàn)，也必然為公共屬性的第一支柱和私人屬性的第二支柱協(xié)同發(fā)展提出新的要求。

短期內(nèi)，在堅持基本養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”模式不動搖的前提下，可適度打通第一支柱個人賬戶封存基金向第三支柱轉(zhuǎn)移的通道，以盤活賬戶基金，規(guī)避廣泛存在于非正規(guī)就業(yè)尤其是低收入群體中的養(yǎng)老金權(quán)益損失。長期來看，可研究將基本養(yǎng)老保險個人賬戶從第一支柱分離，將更多的繳費空間和經(jīng)濟能力配置至第二支柱的集合年金計劃，強化非正規(guī)就業(yè)下的職業(yè)歸屬和雇主責任，為二、三支柱個人賬戶的靈活轉(zhuǎn)移留出制度通道，為成長中的城鎮(zhèn)中低收入群體和農(nóng)村居民適度參與多層次養(yǎng)老金體系提供公平的制度保障。