“新社會風險”下西方福利國家社會保障制度道路的新選擇

丁建定

一、“新社會風險”的基本形態(tài)及其在西方福利國家社會保障制度中的表現(xiàn)

當代西方福利國家社會保障制度在艱難進行改革的同時開始面臨一些新的挑戰(zhàn)，一些學者在探討西方福利國家面臨的內(nèi)部挑戰(zhàn)時提出新社會風險這一概念，并將這種新社會風險界定為“人們現(xiàn)在面臨的、在向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)變過程中，經(jīng)濟和社會發(fā)生變化給他們生活帶來的風險?！边@種新社會風險主要包括四種：一是大多數(shù)婦女轉(zhuǎn)而擬從事有薪工作，男人養(yǎng)家的比例在下降；二是老年人的數(shù)量無論是相對還是絕對的增長都涉及社會照護，以及傳統(tǒng)福利國家養(yǎng)老金和保健服務的成本；三是勞動力市場的變化主要是生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展加強了教育程度與就業(yè)之間的聯(lián)系；第四，福利國家企圖緊縮國家開支以應對傳統(tǒng)風險，這導致私營服務的擴張。①彼得·泰勒-顧柏：《新風險 新福利 歐洲福利國家的轉(zhuǎn)變》，中國勞動社會保障出版社，2010 年，第2-4 頁。

人口老齡化趨勢明顯加快對西方社會保障制度的發(fā)展帶來直接影響。人口老齡化使西方老年人口贍養(yǎng)比不斷提高。根據(jù)國際勞工局的研究報告，1980 年，美國老年人口贍養(yǎng)比為16.9%，日本為13.4%，英國為23.5%，法國為21.9%，德國為23.7%。2000 年，美國老年人口贍養(yǎng)比提高到19.0%，日本為25%，英國為24.6%，法國為24.4%，德國為24.0%。到2050 年，美國老年人口贍養(yǎng)比將提高到35.5%，日本為58.4%，英國為42.2%，法國為44.2%，德國為48%。①國際勞工局：《2000 年世界勞動報告》，中國勞動社會保障出版社，2001 年，第165-172 頁。人口老齡化使得養(yǎng)老金支出成為社會保障支出的主要部分。1978—1983 年，美國養(yǎng)老金支出占社會保障支出的54%—60%，英國為44%—45%，德國為50%—53%，法國為42%—45%，意大利為50%—65%，加拿大為30%—33%，澳大利亞為45%—50%。②國家統(tǒng)計局國際統(tǒng)計信息中心：《世界主要國家和地區(qū)社會發(fā)展比較統(tǒng)計資料》，中國統(tǒng)計出版社，1992 年，第108-109 頁。人口老齡化還使得養(yǎng)老保險繳費率呈現(xiàn)增加趨勢。1990—2060 年，美國社會保障稅率只有從13%提高到25.2%才可以滿足老年、遺屬與殘疾人年金和住院保險津貼支付需要。③羅伯遜：《美國的社會保障》，中國人民大學出版社，1995 年，第59 頁。

依賴社會福利為生者逐漸增多在整個歐洲都在成為一個共同的現(xiàn)象。羅姆等人指出，“北部國家越來越多的人口開始依賴社會援助；在南部國家，傳統(tǒng)家庭和教會輪流發(fā)揮過某種‘社會保障’的作用，快速的現(xiàn)代化和城市化計劃意味著越來越多的人口正在失去傳統(tǒng)的保障，隨著失業(yè)率的不斷攀升，他們發(fā)現(xiàn)自己隨時可能陷入貧困?！绷_姆等人還指出，各種不安全性尤其是經(jīng)濟不安全與家庭不安全成為新社會風險的重要表現(xiàn)，并使得社會保障制度越來越難以應對這些風險?！?0 世紀80 年代出現(xiàn)的新現(xiàn)象是受經(jīng)濟不安全影響的人口范圍日趨廣泛。另外，家庭轉(zhuǎn)型也帶來了不安全性；尤其是越來越多單親家庭的出現(xiàn)。我們的社會保障體系似乎不再能夠應對這兩種不安全的源泉了?！雹蹽raham Room, et al., ＂New Poverty in the European Community,＂ Policy and Politics, 1989, 17(2).

英國負責健康與工作的國家顧問達梅·卡羅爾受英國衛(wèi)生部和就業(yè)與養(yǎng)老金部的委托，于2008 年3 月發(fā)布一份關(guān)于疾病與工作能力喪失之間關(guān)系的報告指出，太多的英國人一旦休病假就持續(xù)多年，如果提供及時的幫助，本來能夠防止精神和身體的小毛病轉(zhuǎn)變成痼疾。整個英國社會都已經(jīng)轉(zhuǎn)入了一種“救濟金文化”，這種文化為孩子們創(chuàng)造出“一種可怕的遺產(chǎn)”。她說：“我們曾經(jīng)到過一些地區(qū)，有一些家庭三代人從來沒有工作過。如果你的祖父和父親大人都不曾工作過，你怎么可能會認為工作是件正常的事情呢？我認為，這會對孩子造成可怕的影響。我還擔心這會使我們的社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生變化，更不用說經(jīng)濟了?！彼粲鯇δ切┏赡晔I(yè)者逃避工作的狀況展開研究，并擔憂從未工作過的十幾歲年齡的單身母親極有可能養(yǎng)育出懶于工作的孩子，指出，“太多人沒有讓自己生活越過越好的人生愿望，他們自身的生活完全沒有結(jié)構(gòu)和形態(tài)可言。我擔心，這樣的生活方式會被復制，比如，那些年輕的單身母親，她們的孩子可能不懂得工作的責任；還有那些逃學的孩子，他們成年之后可能也不會工作?！雹賲⒁姟队鐣腥尽熬葷鹁C合征”》，《參考消息》，2008 年3 月11 日。

勞動力市場的靈活性越發(fā)明顯，而社會保障制度的非靈活性使得大量靈活就業(yè)人員的社會保障權(quán)益不能夠及時和充分實現(xiàn)，這成為西方福利國家新社會風險的又一重要方面。斯坦汀針對英國的情況指出：“20 世紀80 年代的勞動力發(fā)展過程是勞動力使用靈活化快速提高的過程，積重難返的高失業(yè)率和就業(yè)不足，大部分人口被邊緣化……在工作年齡階段的人口中，越來越多的人長期依賴于國家提供的福利，更不用說越來越多的人間歇性地依賴國家救濟，還有一部分人隨時可能失去生活來源……因為勞動力市場不能給大部分人口提供穩(wěn)定而足夠的收入?！雹趨⒁奊uy Standing, Unemployment and Labor Market Flexibility: The UK, International Labor Office, Geneva, 1986, p.136.

表3 2017 年西方國家新型就業(yè)情況

多種就業(yè)方式使得勞動力市場的復雜性增強，然而，傳統(tǒng)的社會保障制度的基本特征是基于相對比較穩(wěn)定的雇傭關(guān)系基礎上的勞動關(guān)系，這就使得廣泛存在的新就業(yè)形態(tài)下的就業(yè)者參加社會保障制度出現(xiàn)一些問題與障礙，西方國家一定比例的新就業(yè)形態(tài)下就業(yè)者沒有參加社會保險制度，自雇者、臨時合同和兼職就業(yè)者等參加醫(yī)療保險、失業(yè)保險與生育保險制度的比例都很低，臨時合同與全職就業(yè)者參加失業(yè)保險制度的比例也很低。

表4 2014 年27 個歐盟國家與英國非常規(guī)就業(yè)者未參加社會保險制度的比例（%）

就個別國家如美國來說，早在20 世紀80 年代末，非全日制就業(yè)與全日制就業(yè)者加入年金計劃與醫(yī)療保險計劃的比例已經(jīng)存在顯著的差別。無論男性或者女性全日制就業(yè)者參加年金計劃與醫(yī)療保險計劃的比例都遠遠高于非全日制就業(yè)者。

表5 1987 年美國全日制和非全日制身份、性別和職業(yè)劃分的職工加入企業(yè)年金與醫(yī)療計劃情況

根據(jù)國際社會保障協(xié)會1998 年發(fā)布的《社會保護與非農(nóng)職業(yè)中自營就業(yè)的發(fā)展》報告，英國“存在著大量的自營就業(yè)工人。為什么呢？因為如果一名勞動者不是自營就業(yè)的話，他就無法在工地上找到工作。在大型建筑公司，勞動力現(xiàn)在僅由自營就業(yè)工人組成，你如果不是自營就業(yè)者，你就不能在建筑業(yè)工作。人們一般都希望做一名正規(guī)制度下的薪給工人，因為這樣他們就可以享受病假……?！薄叭欢?，在實際生活中，并沒有為這些勞動者敞開工薪就業(yè)大門，而且，通常是當他們一結(jié)束學徒培訓就立刻要求他們成為自營就業(yè)者。而此時他們往往只有18歲，不懂法律、不懂這種身份面臨的風險、不懂何謂自營就業(yè)，也不懂這種強制實行的（疾病津貼）制度。其實，這就是英國日常生活中的現(xiàn)實?！雹賴H勞工局：《2000 年世界勞動報告》，中國勞動社會保障出版社，2000 年，第65 頁。

眾所周知，長期失業(yè)是指連續(xù)失業(yè)超過12 個月，長期失業(yè)率則是指連續(xù)失業(yè)超過12 個月的失業(yè)者占失業(yè)者總數(shù)的比例，長期失業(yè)的長期存在是當代西方國家失業(yè)問題的突出特征之一。由于經(jīng)濟社會等各方面原因，加之就業(yè)形態(tài)發(fā)生巨大變化，當代西方國家不僅失業(yè)問題一直比較嚴重，更嚴重的是長期失業(yè)率一直居高不下。

表6 1995—2020 年英國、德國、瑞典與歐盟長期失業(yè)率（%）

二、西方對社會保障制度面臨的“新社會風險”的反應與主張

新社會風險的出現(xiàn)引發(fā)西方福利國家的關(guān)注，西方福利國家的社會思想家與政治家針對新社會風險提出了自己的政策主張。著名的新自由主義思想家哈耶克從提升個人責任意識角度，對西方普遍實施的收入保障制度提出系統(tǒng)而又嚴肅的批評。他指出，社會保障可以分為兩種類型，一種是防止嚴重的物質(zhì)匱乏的保障，即確保每個人維持生計的某種最低需要；另一種是某種生活水準的保障，即一個最低限度的收入保障。①哈耶克：《通往奴役之路》，中國社會科學出版社，1997 年，第91-119 頁。收入保障制度具有很大的弊端：它與個人選擇職業(yè)的自由不相容。因為，當一個人的收入受到保護的時候，他就有可能失去選擇職業(yè)的自由。它有可能帶來特權(quán)，影響他人的利益，從而對自由構(gòu)成損害。哈耶克指出，把收入保障的特權(quán)時而給予這一集團，時而給予另一集團的政策，很快就會造成一種對收入保障的追求勝過對自由的追求的局面。由于其收入用這種方法得到保障的人數(shù)日漸增加，對收入受到損失的人開放的可供選擇的機會就會受到限制。它可能導致社會對立和社會價值標準的蛻化。哈耶克指出，我們試圖用干涉市場制度的方法來提供更充分的保障，有些人就越缺乏保障。更糟糕的是，在作為一種特權(quán)而得到保障的人與沒有這種特權(quán)因而得不到保障的人之間的對立就會變得越來越大。隨著有特權(quán)的人數(shù)的增加以及這些人的有保障和其他人的無保障之間差別的擴大，就會逐漸形成一種全新的社會價值標準，這種社會價值標準所強調(diào)的不再是自立意識和行為，而是對收入保障的追求。哈耶克因此得出結(jié)論：防止出現(xiàn)赤貧的適當?shù)纳鐣Ｕ媳仨毷巧鐣叩闹饕繕酥唬蜕鐣獮榇俗龀龈鞣N努力，要想使這些努力獲得成功而又不損害個人自由，那就必須在市場以外提供保障而讓競爭自然進行且不受阻撓。②哈耶克：《通往奴役之路》，中國社會科學出版社，1997 年，第119-128 頁。

第三條道路思潮的著名思想家吉登斯從超越極端化觀點與政策選擇的角度出發(fā)，提出了一系列應對“新社會風險”的政策主張。吉登斯提出了“無責任即無權(quán)利”的思想。他認為，依賴于自上而下的福利分配制度從根本上說是很不民主的，它的主要動機是保護和照顧，但是，它沒有給個人自由留下足夠的空間，某些類型的福利機構(gòu)是官僚化和沒有效率的，有可能導致違背福利制度最初設計者的愿望。第三條道路并不把這些問題看成是應該剔除福利國家的信號，而是把它們視為重建福利國家的理由。③吉登斯：《第三條道路》，北京大學出版社，2000 年，第68-117 頁。吉登斯提出了“積極福利”的主張。他指出，有效的風險管理并不意味著減小風險或者保護人們免受風險影響，它還意味著利用風險的積極的一面，并為風險承擔提供必要的資源，這種風險承擔往往對個人和社會都是有利的。我們應當倡導一種積極的福利，公民個人以及政府以外的其他機構(gòu)也應當為這種福利做出貢獻，它將有助于財富的創(chuàng)造。①吉登斯：《第三條道路》，北京大學出版社，2000 年，第119-132 頁。吉登斯還提出了“社會投資國家”的概念。他指出，在社會投資國家中，作為積極福利的福利開支不再完全由政府來創(chuàng)造和分配，而是由政府和其他各種機構(gòu)包括企業(yè)之間共同合作來提供，福利社會不僅僅是國家，還延伸到國家之上和國家之下；個人與政府之間的關(guān)系發(fā)生了轉(zhuǎn)變：自主與自我發(fā)展將成為重中之重，社會福利制度不僅關(guān)注富人更關(guān)注窮人；自上而下分配福利資金的做法應當讓位于更加地方化的分配體制。從更一般的意義上講，福利供給的重組應當與積極發(fā)展公民社會結(jié)合起來；社會保障觀念要發(fā)生積極的變化。在養(yǎng)老金制度方面，我們應當逐步廢除固定的退休年齡，把老人視為一種資源而不是一種負擔，退休年齡和養(yǎng)老金領取者等都是福利國家發(fā)明的，這些概念不僅與新的老齡化現(xiàn)實難以適應，而且明顯地體現(xiàn)出依賴福利的色彩。在失業(yè)問題方面，失業(yè)福利支出應當維持適當?shù)臉藴?，并且主要用于人力資源的投資方面。②吉登斯：《第三條道路》，北京大學出版社，2000 年，第122-132 頁。

西方國家的政治家們也都針對如何應對“新社會風險”提出一些政策主張。英國工黨領袖布萊爾提出了“第二代福利”概念。他指出，“我想要建立第二代福利，”這種社會福利制度具有以下特點：第一，第二代福利是要給人以扶持，而不僅僅是施舍。它意味著多種服務，而不僅僅是現(xiàn)金，包括子女撫養(yǎng)和子女補貼，培訓和失業(yè)救濟金，老年贍養(yǎng)和養(yǎng)老金。福利應成為成功的跳板，而不是緩解措施失敗后的安全網(wǎng)。它應當創(chuàng)造穩(wěn)定，使家庭和社會團體能夠應付這個變化的世界。第二，第二代福利能夠適應家庭生活方式的改變。在這種家庭生活里，工作和照料孩子是共同承擔的，而且退休時間長達二三十年。社會福利必須使這種改變朝好的方向發(fā)展，用安全感來代替恐懼感。第三，第二代福利承認，公民身份是建立在權(quán)利和義務的基礎上。第四，第二代福利不會通過高高在上的政府來發(fā)號施令，而是鼓勵地方?jīng)Q策，鼓勵公共或私人開展合作，鼓勵地方人民的革新措施。第五，第二代福利是要消除英國中等收入階層的不安全感和低等收入階層的貧困。③布萊爾：《新英國》，世界知識出版社，1998 年，第167-168 頁。

美國總統(tǒng)克林頓指出，“我們必須證明我們能夠駕馭經(jīng)濟，同時又可以應對社會公正的全部問題?，F(xiàn)在歐洲恰恰相反，歐洲的問題是如何增多工作機會，同時又不放棄社會穩(wěn)定。在某種程度上說這些問題是我們共有的。另一個有趣的問題是，你們?nèi)绾螌Υ铝惺聦崳涸絹碓蕉嗟娜嗽陟`活的環(huán)境中工作，他們會有越來越多的臨時工作。怎樣維持它與社會治安網(wǎng)絡間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一?”④歐陽景根：《背叛的政治——第三條道路理論研究》，上海三聯(lián)書店，2002 年，第56 頁。小布什總統(tǒng)也提出制定社會保障改革方案時必須堅持的六條原則：（1）制度變革不能改革退休或行將退休人員的給付水平；（2）全部社會保障盈余不能挪作它用；（3）不能提高社會保障稅；（4）政府不能將社會保障基金投資股市；（5）新制度必須保留傷殘和遺屬保障項目；（6）新制度應包括個人控制的、自愿的個人退休賬戶，以便增大社會保障安全網(wǎng)。①李珍：《小布什社會保障改革思路評析》，《經(jīng)濟學動態(tài)》2002 年第7 期。

德國總理施羅德指出，社會民主黨應該解決這些問題：在未來如何實現(xiàn)公正、參與、互助和創(chuàng)新；如何塑造一個值得人們在其中生活的社會，不排斥任何人并且使所有的人最好地發(fā)揮自己的能力。現(xiàn)代公民社會的核心在于實現(xiàn)更多的以公益為目標的自我負責。必須把個人與社會的價值和目標結(jié)合起來。②殷敘彝：《施羅德、吉登斯談公民社會與國家的互動關(guān)系》，《國外理論動態(tài)》2000 年第11 期?！爱敶鐣裰髦髁x者要把社會保障網(wǎng)從一種權(quán)利變?yōu)橥ㄏ蜃晕邑撠煹奶??！雹垡笸┥骸妒┝_德的新中派經(jīng)濟政策》，《國際論壇》2001 年第4 期。他指出，我們需要確保社會中盡可能多的人分享機會，承擔義務。一個社會中正當要求和責任義務間的關(guān)系如何？在市場經(jīng)濟的今天，我們有道義上的權(quán)利，即接受教育和參加工作的資格。假如這個成立，那么應該在責任與工作間保持平衡。社會團結(jié)顯然是一條雙行道，它意味著人們必須為自身及家庭盡其所能，惟有當他們遭受失敗或無能為力時，社會才應該關(guān)心他們、照顧他們。而那些沒有盡職盡責的人們理應失去享受國家原有供養(yǎng)的資格。否則，那些有錢人最終會說他們不再資助弱者。④歐陽景根：《背叛的政治——第三條道路理論研究》，上海三聯(lián)書店，2002 年，第53 頁?！拔覀円钇轿覀兩鐣械镍櫆?。我們要所有的人都有工作并過上富裕的生活。我們把自己看成是強者和弱者團結(jié)互助的共同體?！雹萃鹾陚ィ骸稖\析施羅德的新中派政策》，《電子科技大學學報》2000 年第3 期。“正因為實現(xiàn)和維護全面的社會公正始終是社會民主黨政策的最高目的，因此，我們再也不能僅僅停留在分配的公正上。在知識和信息社會里起決定作用的，首先是實現(xiàn)機會公正?！雹抟髷⒁停骸妒┝_德、吉登斯談公民社會與國家的互動關(guān)系》，《國外理論動態(tài)》2000 年第11 期。

荷蘭首相科克指出，人民需要在社會準則、社會福利方面予以保護，然而他們也必須有強烈的責任感。機遇是一回事，責任是另一回事。社會團結(jié)包括兩個方面，那些無力照顧自己的人必須得到較好的保護，而納稅者、普通工人及工人家庭必須明白他們所繳納的稅款在政府手中會得到恰當?shù)氖褂谩Ｘ熑蜗駡F結(jié)一樣重要，我們沒有靠摧毀各種社會準則來更新社會制度，而是讓人們從福利走向工作，并且對自己的決定負責。我們生活在一個彼此依賴、必須變革的世界。新技術(shù)不僅孕育著危險，它也帶來機遇和可能。但是這就意味著政府必須強大有力，能為民眾生活水準的改善提供條件。在我的國家有太多的人，由于技術(shù)的變化他們永遠不會成為贏家，這種現(xiàn)象在歐洲其他國家甚至在美國也同樣存在。只有成功者對失敗者負起責任，才會形成共同體。⑦歐陽景根：《背叛的政治——第三條道路理論研究》，上海三聯(lián)書店，2002 年，第56 頁。

三、改革養(yǎng)老保險制度與實施護理保險制度并舉以應對人口老齡化風險

為了應對人口老齡化的風險，西方福利國家在養(yǎng)老保障領域的重要改革取向是通過延遲退休年齡促使勞動者延長繳費年限，為自己的養(yǎng)老保障履行更多的個人責任。幾乎所有西方福利國家都推行了延遲退休年齡政策，而且都將延遲了的退休年齡與繳費資格年限、領取養(yǎng)老金的法定資格年齡以及養(yǎng)老金待遇緊密結(jié)合起來。

英國1992 年的社會保障法規(guī)定，領取國家基本養(yǎng)老金的年齡資格男子為65 歲，婦女為60歲。國家基本養(yǎng)老金制度參加者的繳費資格年限必須達到規(guī)定的年數(shù)，方可在其達到法定領取養(yǎng)老金資格年齡時，領取全額替代率的國家基本養(yǎng)老金，否則，只能領取按規(guī)定比例降低后的國家基本養(yǎng)老金。

表7 英國國家基本養(yǎng)老金制度中的工齡與繳費資格年限關(guān)聯(lián)度

法國從1994 年起，獲得全額養(yǎng)老金者的繳費資格季度從160 個季度，逐步增加到2004 年的170 個季度，從1994 年開始，計算養(yǎng)老金替代率所依據(jù)的最好工資年數(shù)每年增加1 個年度，最終按照20—25 年最好年均工資計算。①米爾絲：《社會保障經(jīng)濟學》，法律出版社，2003 年，第197-198 頁。

表8 法國養(yǎng)老金繳費資格季度與過渡期間養(yǎng)老金計算依據(jù)

美國1983 年社會保障法修正案規(guī)定，從2003 年開始，逐漸將退休年齡從2002 年的65 歲推遲到2008—2019 年的66 歲，然后再從2019 年的66 歲推遲到2025 年及其以后的67 歲。從1990 年起，領取聯(lián)邦政府養(yǎng)老金的納稅年限從10 年提高到20 年。

根據(jù)國際勞工組織的數(shù)據(jù)，2010—2020 年，世界各國政府共宣布采取了291 項措施以圖提升養(yǎng)老金制度支出合理化并調(diào)整其收入，促進養(yǎng)老金制度的經(jīng)濟可持續(xù)性，特別是對于繳費型養(yǎng)老金制度。在這些措施中，150 項涉及通過提高退休年齡推遲領取養(yǎng)老金、取消提前退休、實行或增加對提前退休的處罰、實行或增加對延遲退休的獎勵，以及旨在延長獲得資格所需的繳費期限或收緊資格標準等方面的措施。①國際勞工組織：《世界社會保障報告（2020—2022）》，中國勞動社會保障出版社，2022 年，第130-131 頁。

表10 2010—2020 年政府宣布的養(yǎng)老金改革措施（緊縮型）

此外，長期護理保險制度的建立和實施成為西方福利國家應對人口老齡化風險的重要制度創(chuàng)新。德國和日本都將老年護理風險視為獨立風險并建立長期護理保險制度，開創(chuàng)了福利國家長期護理保險制度的時代。德國1994 年頒布《長期護理保險法》，并于1995 年1 月正式開始實施，這項獨立的法定的長期護理保險制度便成為該國社會保障體系中的第五大支柱。①Heinz Rothgang, ＂Social Insurance for Long-Term Care: An Evaluation of the German Mode,＂ Social Policy and Administration, 2010, 44(4).德國長期護理保險制度的政策目標雖然旨在廣泛保障所有具備護理需求的國民，但實際上更是為了應對特定的老年失能風險，為那些因突發(fā)疾病或自然老化而需要長期護理的老年人提供資金支持或者護理服務。自1995 年實施《長期護理保險法》以來，德國成為世界上最早通過社會保險制度項目形式覆蓋長期護理服務和支持成本的國家之一，成為其他國家或地區(qū)學習的典范。②John Creighton Campbell, Naoki Ikegami, ＂Long-Term Care Insurance Comes to Japan,＂ Health Affairs, 2000, 19(3).

日本于2000 年頒布實施的《長期照護保險法》規(guī)定，“當老年人因疾病而處于介護狀態(tài)時，有權(quán)接受介護功能訓練照護管理和治療等適合老年人身心狀態(tài)的服務，促使其生活自理，以增進國民保健和福利”。長期照護保險規(guī)定需要護理的老人對于服務的選擇，由從前依據(jù)地方政府選擇必要的服務制度轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人自主選擇必要的服務制度，目的在于減輕因醫(yī)療費用增加以及住院比例增大等問題所導致的財政負擔過重的問題。該制度的實施使得日本社會保障體系正式由長期護理保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、雇傭保險、職工災害補償保險5 個部分組成。

四、實施從福利到工作的基本理念與政策轉(zhuǎn)變以應對福利依賴風險

西方福利國家在應對福利依賴風險方面的主要政策取向首先是強調(diào)個人責任，推進從福利到工作，推行社會福利市場化改革，美國與英國這方面的改革具有典型性。

里根政府采取在政府預算中直接減少社會福利支出的辦法來推進其激進社會福利改革。1981 年，公共援助開支減少128 億美元，其中未成年人日托補貼等支出費用減少1/5 以上，1984 年，公共援助開支減少數(shù)額176 億美元，1981—1985 年，對撫養(yǎng)有未成年人的家庭援助削減13%，兒童營養(yǎng)補助費減少20%，住房援助費用減少4.4%，醫(yī)療援助費用減少5%，一般就業(yè)和訓練基金削減35%，工作刺激項目費用削減33%。①黃安年：《當代美國的社會保障政策》，中國社會科學出版社，1998 年，第224 頁。里根政府提高領取社會福利的資格條件，1981 年規(guī)定，任何收入高于所在州的生活需求標準150%的家庭，不能享受撫養(yǎng)未成年人的家庭援助補貼，撫養(yǎng)未成年人家庭的孩子不準備讀完中學或者在19 歲時仍不接受假期培訓者，不能再享受撫養(yǎng)未成年人家庭援助補貼，首次懷孕的孕婦在懷孕6 個月后才能享受撫養(yǎng)未成年人家庭援助補貼，享受撫養(yǎng)未成年人家庭援助補貼時孩子繼父的收入必須計算在內(nèi)，撫養(yǎng)未成年人家庭援助補貼者必須參加公共服務就業(yè)，家長已經(jīng)獲得正式就業(yè)者不能再享受撫養(yǎng)未成年人的家庭援助補貼。凡收入為貧困線收入標準130%者，除家中贍養(yǎng)有老年人或殘疾人者以外，不能領取食品券，并取消大部分的聯(lián)邦住房補貼，提高個人承擔住房房租的標準。1988 年的家庭援助法案又規(guī)定，在1995 年以前，各州必須使1/5 的家庭援助受益人參加促進個人就業(yè)計劃，包括幫助他們尋找工作，為他們提供有用的職業(yè)技術(shù)培訓，父母均無工作者其中1 人每周必須參加不低于16 小時的義務勞動。②丁建定：《西方國家社會保障制度史》，高等教育出版社，2010 年，第349-350 頁。

克林頓政府時期的《1996 年美國振興合同法案》規(guī)定，由于服食違禁藥物或酗酒導致殘疾的新申請人，將會被社會保障計劃或者附加保障收入計劃拒于門外，除非他們可以提供其他醫(yī)療證明其符合有關(guān)規(guī)定，否則不能享受任何補助。已經(jīng)參加有關(guān)保障計劃、正在享受補助的此類人士，其補助也會在1997 年1 月1 日終止。已經(jīng)退休的社會保障計劃受益人不能接受補助的收入限額從1996 年逐年增加，在2002 年達到每年3 萬美元，相當于以前規(guī)定的14760 美元的兩倍。③王爾山、王則柯：《社會保障在美國》，中山大學出版社，2000 年，第204 頁。停發(fā)在冊因毒品和酒精依賴造成病殘者的救助金，并且對1996年的新申請不再考慮。④霍斯金斯：《21 世紀初的社會保障》，中國勞動社會保障出版社，2004 年，第183-184 頁。同年的《個人責任和工作機會協(xié)調(diào)法令》指出：設立聯(lián)邦固定撥款的目的是增加州政府實施計劃的靈活性，為貧困家庭提供援助，以使兒童可以在自己家中或親戚家中得到撫養(yǎng)；通過鼓勵工作、婚姻，結(jié)束貧困父母對政府救助的依賴；防止和減少未婚先孕的發(fā)生，制定防止和減少這類懷孕事件發(fā)生的年度數(shù)字目標；鼓勵雙親家庭的建立和維持。①吉爾伯特：《社會保障的目標定位》，中國勞動社會保障出版社，2004 年，第110 頁。

英國2013 年開始生效的《福利改革法（2012）》規(guī)定，就業(yè)適齡人員領取的救濟金將會封頂，不能超過普通工薪家庭的平均收入。大約五萬家庭受到這項改革影響，其中單親家庭受到的影響最大，大約有一半的單親家庭會因此而減少救濟收入。低收入家庭如有1 間臥室閑置，住房補貼將減少14%，如果有2 間或2 間以上臥室閑置，住房補貼將減少25%，政府對1 間臥室住幾個孩子也有明確規(guī)定。2015 年，英國政府停止對第三個孩子及以后的每個孩子的若干補貼，如普遍性福利金、兒童稅收抵免以及撫養(yǎng)人收入補貼。此舉引發(fā)英國社會的熱議，支持者認為，養(yǎng)育孩子是父母的職責而非父母所依賴的收入來源，“用納稅人的錢來養(yǎng)自己的孩子”是不負責任，“我們有一個不得不回答的艱巨問題：我們國家有沒有準備好，像亞洲國家和美國那樣努力工作？這需要創(chuàng)造一種工作文化，讓它成為我們成功的核心。”反對者認為，此舉挑戰(zhàn)了作為英國福利國家基礎的家庭補貼制度的初衷，而且使孩子因出生先后不同而出現(xiàn)權(quán)力差異，“是對社會保障體系的最大損害，”讓“英國最貧困的兒童生活水平受到前所未有的影響?！雹诶钊A：《國際社會保障動態(tài)》，上海人民出版社，2019 年，第45 頁。

社會保障私營化、市場化政策是當代西方社會保障制度改革的激進性措施，但其實施范圍和程度有限，事實上，并非在西方社會保障制度的所有方面都可以推行私營化、市場化或者地方化，私營化、市場化與地方化改革主要體現(xiàn)在社會福利服務尤其是養(yǎng)老服務、健康服務等更加具有個性化與多樣化需求等領域，各國社會服務市場化改革也存在顯著的差別，此類改革措施試圖通過社會保障私營化來改變傳統(tǒng)社會保障的國家化，通過社會保障地方化來改變傳統(tǒng)社會保障的中央政府化。上述社會保障制度改革措施涉及西方社會保障基本理念、制度模式、財政體制、管理體制、制度目標等諸多方面，構(gòu)成一種社會保障制度改革的綜合性政策體系。

表11 瑞典、英國、澳大利亞養(yǎng)老服務市場化的不同特點

西方國家在實施上述激進的社會福利制度改革的同時，積極向低收入者提供各種服務，幫助他們實現(xiàn)從福利到就業(yè)的轉(zhuǎn)變。因此，20 世紀80 年代以來，西方國家用于老年服務、家庭服務與勞動力積極支持性服務等社會服務的支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例呈現(xiàn)出快速增長趨勢。

表12 1980、1999 年西方國家相關(guān)社會服務方面的開支占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例（%）

此外，通過有效的康復服務和工作保護促進殘疾人就業(yè)也成為西方福利國家社會保障制度發(fā)展道路的新選擇之一。20 世紀90 年代以來，西方福利國家改革進程中都將向殘疾人提供有效的康復服務、推行合理的工作保護相結(jié)合作為完善殘疾人福利、促進殘疾人就業(yè)、挖掘勞動力市場活力的重要措施，在采取這些措施的同時，西方國家也實施嚴格的殘疾福利管理推動殘疾人依靠自己的勞動獲得收入。根據(jù)國際社會保障協(xié)會的研究結(jié)論，美國等國對殘疾人休病假和依賴福利采取了更多的預防措施，而德國和瑞典這方面的預防措施比較少。①布勞茨：《重新就業(yè)——關(guān)于“喪失勞動能力和重新就業(yè)”問題的跨國比較研究》，中國勞動社會保障出版社，2004 年，第19 頁。

表13 20 世紀90 年代西方國家針對喪失勞動能力者的激勵與阻礙措施實施情況

五、調(diào)整保障待遇與完善就業(yè)服務協(xié)同推進以應對勞動力市場風險

為應對勞動力市場新風險，西方國家采取調(diào)整失業(yè)保障制度與勞動力市場管理，促使更多的人就業(yè)，同時提供更多的就業(yè)服務，幫助更多的人實現(xiàn)更好的就業(yè)等一系列新舉措。解決青年失業(yè)者的失業(yè)保障是英國工黨政府的“新政”的主要任務。社會福利部門不僅為年輕失業(yè)者提供就業(yè)咨詢和就業(yè)培訓，而且為雇用年輕失業(yè)者的雇主提供補貼，鼓勵他們盡可能雇用失業(yè)者。鼓勵年輕失業(yè)者受雇于志愿性工作，政府保證接受各種就業(yè)培訓和受雇于各種志愿性工作的失業(yè)者應得的各種福利。具體地說，失業(yè)半年以上的年輕人可以有四種選擇：雇主每雇用一名年輕失業(yè)者可獲得每周60 英鎊的補貼；環(huán)境保護部門提供的為期6 個月的工作；自愿性組織提供的工作；接受全日制教育和技術(shù)培訓。①劉燕斌：《面向新世紀的全球就業(yè)》，中國勞動社會保障出版社，2000 年，第30 頁。1998 年1—11 月，參加新政計劃的總?cè)藬?shù)從1月底的6000 多人增加到3 月底的1.4 萬多人，到11 月底，總?cè)藬?shù)已增至12.5 萬人。參加者中有73%是男性，大約有13%是殘疾人，少數(shù)民族群體中有超過2.7 萬人參加，其中1/5 是巴基斯坦人，1/3 是非洲或加勒比海人，1/8 是印度人。②吉爾伯特：《激活就業(yè)者——工作導向型政策跨國比較》，中國勞動社會保障出版社，2004 年，第14 頁。依據(jù)1999 年5 月英國官方公布的結(jié)果，新政計劃得到多數(shù)失業(yè)者的支持和參與，在12 個新政試點地區(qū)，共有16000 位失業(yè)青年與10000家私有企業(yè)簽訂就業(yè)協(xié)議。③楊偉民：《失業(yè)保險》，中國人民大學出版社，2000 年，第135 頁。根據(jù)1999 年弗蘭·貝內(nèi)特和羅伯特·沃克對布萊爾政府的從福利到工作的新政進行的評估顯示，該項新政在22 個方面采取了措施并致力于解決問題，7 個方面沒有措施或者措施不力、沒有解決問題，有9 個方面被確定為該項新政的重點問題。④吉爾伯特：《激活就業(yè)者——工作導向型政策跨國比較》，中國勞動社會保障出版社，2004 年，第23 頁。

德國在應對勞動力市場新風險方面的措施更具典型性。施羅德政府于2002 年成立由彼德·哈茨領導的“勞動力市場現(xiàn)代化服務委員會”即“哈茨委員會”，該委員會提出的報告，包括各有側(cè)重的“哈茨I”“哈茨II”“哈茨III”“哈茨IV”四部分，其目標是在3 年內(nèi)將失業(yè)人數(shù)減少200 萬人，把新工作介紹周期從33 周縮短到22 周，把聯(lián)邦勞動局失業(yè)保障支出從400 億歐元減少到130 億歐元。2003 年開始實施的“哈茨I”“哈茨II”改革方案主要是設立個人服務代理機構(gòu)，為失業(yè)者提供就業(yè)優(yōu)惠券，超過6個月的失業(yè)者可以領取價值2000 歐元的就業(yè)優(yōu)惠券，并可憑借此券委托私人就業(yè)中介幫助他尋找工作，私人就業(yè)中介只能在幫助失業(yè)者找到工作之后才能獲得這筆傭金。實施創(chuàng)建企業(yè)許可證和微型工作、小型工作等靈活就業(yè)方式促進就業(yè)，允許失業(yè)者通過建立企業(yè)成為自我雇傭者，建立企業(yè)的第一年政府將提供每月600 歐元補助，第三年降至每月240 歐元，補助總額不超過14400 歐元?！肮腎II”改革方案于2004 年開始實施，改革就業(yè)管理體系，使得公共就業(yè)服務機構(gòu)更具商業(yè)化運作模式，提升公共就業(yè)服務機構(gòu)運行效率和效果。“哈茨IV”改革方案從2005 年開始實施，將原來的失業(yè)救濟與社會救助合并為“失業(yè)金II”，失業(yè)保險參加者失業(yè)后可領取原來的失業(yè)保險即“失業(yè)金I”，領取時限縮短到最長12 個月，55 歲以上的失業(yè)者為18 個月。沒有資格領取或超過領取時限的失業(yè)者領取“失業(yè)金II”，“失業(yè)金II”與失業(yè)前收入無關(guān)，領取者需要接受嚴格的家計調(diào)查。⑤楊偉國：《德國“哈茨改革”及其績效評估》，《歐洲研究》2007 年第3 期。哈茨改革后，德國非全日制工作人數(shù)占整個勞動力比例從2000 年19.4%增加到2011 年的26.6%，采用彈性工作時間人數(shù)占就業(yè)人口的比例從42.0%上升至59.5%。失業(yè)率從2005 年的10%下降到2006 年的9.8%，2011 年下降到5.9%。①丁純：《未雨綢繆的德國社會保障制度改革》，《當代世界與社會主義》2012 年第5 期。

法國政府于2006 年提出了更為激進的“首次雇傭合同法案”。該法案規(guī)定雇傭20 人以上規(guī)模的法國企業(yè)，在與26 歲以下的青年人簽訂雇傭合同的最初2 年內(nèi)，可以隨時將其解雇而無需說明解雇原因，但作為補償，被解雇者可以獲得企業(yè)的違約金，還可以向政府申請460 歐元的補助。該法案的主要目的是通過給企業(yè)以更大的雇傭自由來鼓勵企業(yè)增加雇傭人數(shù)，進而促進青年人就業(yè)。法國青年人則認為法案對青年人就業(yè)問題表現(xiàn)出歧視性，并使其經(jīng)常處于隨時被解雇的危險之中，堅決反對“首次雇傭合同法案”。德維爾潘政府則認為該法案雖然有待于完善，但絕不能撤銷，由此而引發(fā)的大規(guī)模學生騷亂與即將來臨的政府選舉交織在一起，終迫使政府放棄該法案的實施。②丁建定：《法國：曾經(jīng)的雇傭合同法掀波瀾》，《中國社會保障》2008 年第3 期。

除了上述調(diào)整失業(yè)保障制度、改善就業(yè)環(huán)境等措施外，積極的就業(yè)支持服務具有更加重要的地位。西方福利國家在20 世紀80—90 年代用于支持就業(yè)的社會服務費用總量顯著增加，其中目標群體援助費用、就業(yè)補助費用、培訓費用以及管理費用等也都有較大增長，顯示出西方福利國家都將促進就業(yè)作為社會保障制度完善的重要目標之一。這無疑具有十分重要的意義，因為，以往人們傳統(tǒng)地將社會保障制度作為應對終止就業(yè)或者無法就業(yè)時社會成員的收入來源，而20 世紀80 年代以來所實施的積極就業(yè)型社會服務項目，則把社會保障制度的功能轉(zhuǎn)變?yōu)椴粌H要保證沒有工作時的收入來源，更要保證更多的人能夠積極主動通過就業(yè)獲得收入。

表14 1985—1996 年主要西方國家積極勞動力市場分類費用占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例（%）

六、“新社會風險”下西方福利國家社會保障制度改革舉措的評價

以社會保險制度為核心內(nèi)容的現(xiàn)代社會保障制度在19 世紀80 年代的西方國家出現(xiàn)以來，已經(jīng)經(jīng)歷了近140 年的發(fā)展，西方國家建立現(xiàn)代社會保障制度的主要目的是預防因老年、醫(yī)療、失業(yè)、工傷與生育等風險引發(fā)的收入中斷所造成的貧困，并為社會成員的發(fā)展和享受提供必要的福利與服務。顯然，其所應對的社會風險主要是老年風險、醫(yī)療風險、失業(yè)風險、工傷風險和生育風險，概括起來說，是為了預防上述5 種風險所引發(fā)的貧困風險，從這一角度來說，以社會保險制度為核心內(nèi)容的現(xiàn)代社會保障制度的建立，有效地緩解和減輕了上述5 種風險及其可能引發(fā)的貧困風險。第二次世界大戰(zhàn)之后，西方國家紛紛建立起以完善的社會保險制度、有效的社會救助制度、充分的社會福利制度、系統(tǒng)的社會服務體系為主要內(nèi)容的福利國家，為社會成員建立起從收入保障、貧困預防到個人發(fā)展與幸福等方面的完善的社會保障，也就是通常所說的“從搖籃到墳墓”的福利國家。

20 世紀末以來，雖然預防和緩解貧困依然是福利國家的重要目標，但是西方國家面臨的主要社會風險已經(jīng)不再是貧困，而是完善的福利國家所引發(fā)的新的社會風險，這些新的社會風險的類型與福利國家以前甚至福利國家初期的社會風險類型基本一致，但其性質(zhì)發(fā)生顯著變化，老年風險從之前的因老年造成貧困轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝诶淆g化社會與長期護理風險并存，醫(yī)療風險從之前的因病致貧轉(zhuǎn)變?yōu)榻】党杀静粩嗵嵘?，失業(yè)風險從之前的周期性失業(yè)與季節(jié)性失業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期性失業(yè)與青年失業(yè)等，工傷風險從工傷事故轉(zhuǎn)變?yōu)闅埣踩丝祻团c就業(yè)，貧困風險從之前的通過社會保障制度預防或者減輕貧困轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾嚿鐣Ｕ现贫忍颖軅€人責任與就業(yè)，此外，還出現(xiàn)單親家庭增加、離婚率提高等家庭風險，靈活就業(yè)人數(shù)占勞動力總?cè)藬?shù)的比例不斷提高等勞動力市場風險。這使得西方福利國家在20 世紀80 年代以來面臨的新問題與之前的社會風險具有顯著的不同，是西方福利國家所遭遇的“新社會風險”。

面對這些“新社會風險”，西方福利國家不得不對社會保障制度進行改革，如通過改革養(yǎng)老保險制度與實施護理保險制度并舉以應對人口老齡化風險，通過實施從福利到工作理念下的社會福利政策選擇以應對福利依賴風險，通過調(diào)整保障待遇與完善就業(yè)服務協(xié)同以應對勞動力市場風險。這些改革措施不只是對社會保障制度的簡單改革和調(diào)整，而是針對新社會風險、基于新的社會保障理念對社會保障制度進行的內(nèi)在機制性改革。如果說20 世紀70 年代以來西方福利國家改革最初的目標主要是為了減輕政府的社會保障負擔，那么20 世紀90 年代以來的西方福利國家改革在一定程度上是對已經(jīng)具有100 年發(fā)展歷史的西方社會保障制度的內(nèi)在機制的改造。

顯然，并非簡單的“社會保障制度改革”一詞即可全面完整地概括20 世紀70 年代以來的西方福利國家的社會保障制度改革，這種改革實際上還具有社會保障制度自我發(fā)展、自我完善的內(nèi)涵，這使得20 世紀70 年代以來的西方福利國家的社會保障制度改革除了社會保障制度自身“改革”的內(nèi)涵之外，更具有社會保障制度自我“發(fā)展”的內(nèi)涵，在一定意義上預示著西方福利國家的社會保障制度發(fā)展道路的新選擇和新階段。實際上，這一點也已經(jīng)引起西方社會保障學者的關(guān)注，有西方學者將第二次世界大戰(zhàn)之后的西方福利國家的發(fā)展劃分為四個階段：1945 年后至20 世紀70 年代中期的福利國家的建立和擴張階段；20 世紀70 年代中期至90 年代中期的福利國家鞏固與緊縮階段；20 世紀90 年代中期以后的作為投資的福利國家階段，即從福利國家到競爭國家；2010 年以來的福利國家新的改革與未來的改革階段。①鄭功成、舒爾茨：《全球社會保障與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系：回顧與展望》，中國勞動社會保障出版社，2019 年，第33 頁。西方學者的這種劃分不僅沒有淡化福利國家的產(chǎn)生和發(fā)展的意義，也沒有弱化福利國家改革的意義與功能，而是更加凸顯了西方福利國家的社會保障制度在改革中尋求內(nèi)在性發(fā)展的深刻意義。